論京津冀環境協同治理中地方政府職能的界定與整合

祖 燕

天津工業大學，天津 300387

一、政府在京津冀環境協同治理中的職能

一個完善的政府環境職能體系是充分實現政府治理環境職能的基本前提，同時，一個完善的政府環境職能體系也必須具備完整的法律體系作為制度保障。

根據2014年我國新修改的《中華人民共和國環境保護法》(以下簡稱“環境法”)，將我國政府在環境治理過程中的主要職能大體總結為以下十一類①：制定環境標準，編制環境規劃、進行環境監測與評估，建立環境預警機制、建立環境突發事件的應急管理機制、指導廢棄物處理，鼓勵環保產業的發展、城鄉統籌，對農村環境進行綜合性整治、保護海洋、園林、風景名勝以及生態物種的多樣性、建立、完善生態補償制度、針對污染企業的實施事先行政許可、控制污染物排放量，征收排污費、享有保護環境的行政強制措施、針對環境污染進行行政處罰。

同時，針對行政機關行使環境管理職權過程中的職責，新《環保法》的規定主要體現在以下四個方面：政府信息公開責任、對責任人員的行政處分、針對主管人員的引咎辭職制度、刑事責任。

二、京津冀環境協同治理中政府職能的整合

整合京津冀三地行政機關在環境治理中的職能重點在于在京、津、冀三地行政機關的職權范圍、管理方式、管理水平等現存差異的前提下，建立一個完整、穩定、高效、且體現三地政府各自特色的環境治理區域法律聯動(或“協同”)機制。

第一，京津冀環境協同治理立法一體化。一個完整法律框架是保障京津冀環境治理一體化構想順利實現的前提條件。離開了法制層面的保障，政府在一體化環境治理要面臨很多制度性的障礙。例如，在京津冀環境協同治理過程中，需要立法規制的除行政區劃的調整，還有治理過程中一些重大問題的決策與協商機制。根據《立法法》的規定，可考慮先由國務院以行政法規的形式進行規范，待時機成熟時，可由全國人大常委會制定相關立法。此外，及時制定、修改、解釋配套法規、規章也將是京津冀環境協同治理的關鍵。

第二，建立環境治理綜合機關，統一環境行政職權。必須在一定程度上整合現有的環境行政管理職權，建立創新型的行政執法手段，實現綜合治理，“聯防聯動”。本課題組認為，在我國目前的行政管理模式之下，由三地行政機關聯合建立一個環境綜合治理機關統一管理區域環境問題的做法是最佳選擇。

第三，明確區域內部環境行政管理職權分工。在三地環境協同治理模式下，不能忽視京、津、冀三地的環境問題在具體表現形式上的差異：北京最主要的污染是大氣污染；天津最主要的污染是工業污染；而河北省的污染則是大氣、水、工業等的綜合性污染。結合三地各自的污染特征，政府環境治理的模式與具體職權方式應是各有側重、重點突出的。

第四，創立符合區域特征的新型環境行政管理方式。傳統的以罰為主的懲戒模式已被實踐證明難以取得預期效果。對于區域環境的治理，預防應重于懲戒。政府應當在法制的框架下，積極采取更符合環境行政特征的創新型執法方式(如：行政協議、行政獎勵、行政生態補償、行政指導等)，促進京津冀環保產業一體化。

第五，建立完整、高效的區域環境行政管理協調機制，改變當前三地在環境治理過程中頭疼醫頭、腳疼醫腳的被動局面。本課題組認為，一個完整、高效的區域環境行政管理協調機制在制度層面除應包括一個綜合型的環境行政管理機關之外，還應包括在具體管理方式、管理效果層面的協調。在建立上述協調機制上，應通過立法建立一個制度化的三地合作平臺，實現信息共享。

三、京津冀環境協同治理中整合政府職能的困難與對策

京津冀地區憑借其優越的地理位置、豐富的自然資源、穩固的經濟基礎、雄厚的科技實力等比較優勢，己成為了北方經濟發展的重心，被經濟學家譽為中國經濟第三個“增長極”。然而在經濟高速發展的同時，環境污染與破壞日益嚴重?！皡f同環境治理”的概念正是在上述背景下被提出的。在此模式下，強調的是三地行政機關之間的有效“聯動”，而非三地行政機關在治理環境過程中的簡單“協作”。相對于我國地方行政機關傳統的環境行政管理模式，京津冀環境協同治理對三地行政機關在行使環境管理宏觀模式與權力行使的具體方式方面都提出了更高的要求。②

例如，完善生態補償制度是政府在京津冀一體化環境治理的重要職能之一。政府應當鼓勵“開展橫向生態補償的實踐，對生態利益關系相對明確的區域，應由生態環境受益地區采取資金補助，技術、人才等定向生態經濟援助，生態移民等多形式進行補償?！比欢┙蚣江h境協同治理中完善生態補償制度的最現實性的困難在于：生態補償金的來源問題。經濟發展水平差異較大的三地政府在生態補償金的支出、補償比例上如何具體分配？各地的稅收應如何具體利用？這些都是有待今后進一步研究的關鍵問題。

本課題組認為，從法律層面分析，結合國家制定的京津冀環境協同治理的總體規劃，今后應主要做以下三方面的深入研究：

一是應對區域規劃與現行規劃制度之間的矛盾?，F行的規劃是以一個城市為核心設計的?！斑@種以自我為中心進行地方立法的思維在充分發揮地方積極性的同時卻無法擺脫僅僅從本地特殊性考慮的負面影響，從而使法治的推進形成一種以地域為中心的分割現象?！痹诰┙蚣江h境協同治理中，必須在制度層面解決以下問題，如：環境協同治理規劃本身擁有怎樣的法律效力？如何對各行政區域的城市規劃進行整合？這些問題今后都應由國家通過組織法來做出明確規定。

二是具體分析京、津、冀三地行政機關在具體行政管理過程中的管理方式、程序、執法水平等方面的差異，求同存異，建立一套完善的區域環境協同治理機制。不可否認，京、津、冀三地行政機關在上述實際環境行政管理方面的差異。這些現實存在的差異也為整合區域環境行政管理權，建立統籌發展的區域環境治理模式提出了新的挑戰。

三是在京津冀環境協同治理過程中，建立起有效的公眾參與機制，確保環境資源與環境治理信息公開、透明。2014年《環保法》用專章的形式規定了公眾在環境治理過程中的參與權，為公眾參與提供了直接法律依據。今后需要地方立法機關通過更具體、具有可操作性的下位立法、行政解釋確保行政相對人程序參與權的落實。

[ 注 釋 ]

①《環保法》作為由全國人大制定的法律位階的立法規范，主要是從國家的層面規范政府在環境治理方面的具體職權、職責.在《環保法》的基礎上，其他國家機關亦制定出下位立法，細化規定政府的環境行政職能.如：2013年，由環境保護部、國家發展和改革委員會、工業和信息化部、財政部、住房和城鄉建設部以及國家能源局共同制定的《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》.

②本課題組認為，京津冀環境協同治理可以借鑒三地政府在海事方面已經建立的一體化機制。