農民住房財產權抵押貸款的困境與出路

劉 歡 陳 文

1.西南科技大學法學院，四川 綿陽 621010；2.西南政法大學經濟法學院，重慶 401120

一直以來，農民住房及宅基地問題是“三農”研究的重要課題。

2018年中央一號文件再次強調深化農村土地制度改革，總結宅基地制度改革試點經驗，逐步擴大試點，并提出探索宅基地“三權分置”，適度放活宅基地和農民房屋使用權。國家的政策引導，無疑為《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》(以下簡稱為《辦法》)的實施添磚加瓦，為試點地區實踐提供保障。但農民住房財產權抵押貸款試點牽涉的主體較多，包含的利益關系比較復雜，涉及重大理論、政策和法律問題。[1]加之農民住房財產權抵押貸款試點延期一年，2018年已到攻堅階段。因此，筆者就農民住房財產權抵押貸款的相關法律問題略陳管見。

一、我國農民住房財產權抵押貸款之現狀

(一)我國農民住房財產權抵押貸款的立法現狀

1.法律法規方面

《憲法》第10條《物權法》第152-155條《土地管理法》第62條《土地管理法》第63條《物權法》第184條《擔保法》第37條《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》權屬規定權利內容規定方式限制用途限制禁止抵押試點區域如金寨縣、晉江市、江津區等允許抵押

從我從我國現行法律法規來看，我國對宅基地使用權的抵押進行了嚴格限制。

(1)權利內容規定。我國《憲法》規定宅基地屬于集體所有。《物權法》第152條到155條對宅基地使用權進行了大致的規定，其性質被界定為一種不可轉讓的用益物權。其中，第152條宅基地使用權人對該土地不得用于經營性用途的規定限制了宅基地使用權的收益權能，用益物權的性質并未得到充分的體現。第153條宅基地使用權權能行使要求援引國家其他的法律，其援引外延廣，導致宅基地使用權的權利行使依賴于層級較低的調整較快的國家規定，從根本上不利于宅基地使用權的保護與實施。

(2)限制、禁止性規定。《土地管理法》確立了“一戶一宅”原則，規定以戶為單位的具有農村集體經濟組織成員資格的進行申請，并明確限制了宅基地用途，禁止宅基地使用權出租、轉讓。《物權法》第184條第2款和《擔保法》第37條第2款明確規定宅基地使用權不得抵押，直接否定了宅基地使用權成為抵押物的可能。而《物權法》第182條和《擔保法》第36條明確了“房地一體”原則，規定在設定抵押時，建設用地使用權與土地上的建筑物一并抵押。但我國對宅基地之上的房屋是否可以進行抵押并未規定，根據上述法律的規定，單純以土地上的住房所有權設定抵押而不涉及宅基地使用權是不可能的。

(3)試點地區的突破。2016年，中國人民銀行等六部聯合出臺了《辦法》，辦法明確界定了農民住房財產權抵押的概念，細化了住房財產權抵押試點地區確權登記頒證、流轉平臺搭建、風險補償等方面的內容。試點地區如金寨縣、晉江市、江津區等在試點期間暫停行使《物權法》、《擔保法》等相關法律條款，突破了禁止性規定，有利于落實農村土地的用益物權，可以更好地盤活農村資源，增加農民更多財產權利與財產性收入。

2.政策文件方面

年份主題涉及農民住房財產權簡要內容2014關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見四、深化農村土地制度改革(19.完善農村宅基地管理制度)2015關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見四、圍繞增添農村發展活力,全面深化農村改革(23.穩步推進農村土地制度改革試點;24.推進農村金融體制改革)2016關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見五、深入推進農村改革,增加農村發展內生動力(26.深化農村集體產權制度改革)2017中共中央、國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見六、加大農村改革力度,激活農業農村內生發展動力(28.改革財政支農投入機制;29.加快農村金融創新;30.深化農村集體產權制度改革;31.探索建立農業農村發展用地保障機制)2018中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見九、推進體制機制創新,強化鄉村土地制度改革(完善農民閑置宅基地和閑置農房政策,探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”,落實宅基地集體所有權,保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權,適度放活宅基地和農民房屋使用權,不得違規違法買賣宅基地,嚴格實行土地用途管制,嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。)

隨著我國農村農業發展持續向好、穩中有進，農村改革不斷深化，經濟社會結構深刻變化對創新農村社會管理的沖擊，2014年中央一號文件的關鍵詞凸顯為“全面深化農村改革”，且站到了俯瞰全局的高度。為激發農村經濟社會活力，2014年一號文件首次提出賦予農民農村住房財產權抵押、擔保、轉讓權能。在農村改革穩步推進的過程中，也呈現出農民增收難度加大的問題。2015年一號文件的主題為加大改革創新力度、加快農業現代化建設，進一步提出穩步推進農村土地制度改革，增加推進農村金融體制改革，促進農民增收。在一年多的農村政策引導下，農民的收入雖持續增加，但中國土地數量不多，農民數量較多的國情限制了農村的發展。因此，2016年中央一號文件提出深化農村集體產權制度改革，要求推進宅基地制度改革試點，探索農民住房保障新機制，賦予農民更多的財產權利，進一步增加農民的財產性收入。新形勢的改革下，農業的主要矛盾由總量不足轉變為結構性矛盾，基于此，2017年中央一號文件著重強調推進農業供給側結構性改革，強調改革財政支農投入機制，深化農村集體產權制度改革，保障農業農村發展用地。為全面貫徹黨的十九大精神，2018年中央一號文件以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，圍繞實施鄉村振興戰略講意義、定思路、定任務、定政策、提要求，對宅基地使用權作了進一步的政策引導，提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，適度放活宅基地和農民住房所有權。2014年至2018年的中央一號文件對宅基地使用權的政策引導呈現出循序漸進的過程，由最初2014年突破住房財產權禁止抵押權能到2018年宅基地的“三權分置”，國家對宅基地使用權的政策引導逐步具體化，賦予農民權利也多樣化，農村宅基地及農村住房更加體現其本身的財產價值，農民收入也不斷增加。

(二)我國農民住房財產權抵押貸款的實踐現狀

《辦法》出臺前，我國多地進行了宅基地抵押探索，如成都市宅基地轉化為建設用地，也就是說，農村房屋要將宅基地轉化為集體建設用地才可用于抵押融資[2]，廈門的新型集體股組織可以按土地規劃進行農村建設，也可以代表轉地農民進行宅基地流轉交易等[3]。因此，受我國法律禁止宅基地使用權抵押的影響，各地農民住房財產權在設定抵押時，大多以農民房屋所有權為抵押物，有些雖用農民住房以及宅基地使用權作為抵押物，但登記的時候僅登記農民住房抵押權，且各地實踐中“宅基地使用權”并不明確提及，有的通過改變其性質或者用集體土地使用權代替。《辦法》頒布后，試點縣(市、區)取得法律授權，在試點期間暫停執行《物權法》《擔保法》的相關法律條款，推進制度改革。各試點地區成立“試點工作推進小組”，出臺試點實施方案，采取相應的保障措施，積極盤活農村資源，推進農村土地制度改革。未試點的地區由于未得到法律授權，則仍采取原有實踐形式不斷進行探索。盡管試點地區試點效果總體不錯，但試點地區各自在遵循法律的前提下，各自根據本地具體情況，出臺不同的法規政策，采取不同的舉措，其試點的效果出現明顯的區別，各地區試點過程遇到的問題也千姿百態。

二、我國農民住房財產權抵押貸款之困境

(一)法律法規不完善

1.“房地一體”原則限制農民住房抵押

農民住宅是由宅基地和其上的建筑物、構筑物兩部分構成的[4]。宅基地上的建筑物、構筑物是否可以抵押，我國法律并未明確規定。文章第一部分通過對《物權法》相關條文的評析可推理出宅基地上的住房可以抵押。但《物權法》第84條、《擔保法》第37條明確規定“宅基地使用權”不能抵押。我國不動產抵押奉行“房地一體”原則。因此，住房與宅基地使用權無法同時抵押的矛盾增加了農民欲通過抵押農村住房獲取貸款的難度。

2.法律效力層級阻礙宅基地使用權抵押

現行的宅基地使用權制度主要分布在《憲法》、《土地管理法》、《物權法》、《擔保法》、行政法規及部門規章，其內容分散粗略，相互間存在一些矛盾，可操作性差，且法律層級高的明確禁止宅基地使用權抵押。近幾年重慶、福建等地對宅基地抵押進行了嘗試，出臺了的相關政策法規，且六部聯合出臺了《辦法》，但這些政策法規效力層級都較低，不利于保障宅基地制度改革。

(二)配套制度不健全

1.住房財產權價值評估體系不完善

(1)評估方式單一。目前我國住房財產權抵押試點區域主要是通過借貸雙方協商確定、第三方中介機構評估的方式對農民住房及宅基地使用權進行價值評估。這些方式在一定程度上忽略了當有擔保機構等其他市場主體參與的情況，方式不夠靈活多樣，對其價值的評估和利益的平衡具有不利的影響。

(2)評估程序缺失。第一，農民住房及宅基地使用權價值評估機構缺乏權威性。我國試點區域多由金融機構分局自身內部評估系統對標的農房進行評估，缺乏權威性，這使得各地評估價值各不相同；第二，農民住房及宅基地使用權價值評估標準不明確。根據農民住房及宅基地使用權自身的特征，農民住房一般距離城市較遠，農民住房受地理位置、房屋建造材料、房屋建筑結構等方面的影響，這使農民住房價值評估變得困難。加上宅基地使用權在之前的法律是禁止抵押的，并未有進入市場的經驗借鑒。因此，試點地區的農民住房及宅基地使用權基準價格及最低保護價的缺失，評估參照標準的模糊給農民住房財產權抵押工作的推進帶來了困難。第三，農民住房及宅基地使用權價值評估監督救濟制度的缺失，增加了價值評估不公正的幾率。

2.住房財產權抵押處置機制不靈活

我國試點地區大多處置方式僅限于轉讓，其宅基地使用權轉讓限定于本集體經濟組織內，處置方式單一。《辦法》規定農民申請貸款時要求抵押人提供其他長期穩定居住場所的證明，破壞了大多數僅有一處住所的農民融資的意愿和宅基地使用權、農村房屋抵押設計的初衷。

3.住房財產權抵押風險保障不足

試點地區雖建立了抵押貸款風險防范機制，對農村住房抵押貸款等所產生的貸款損失列入農業貸款風險專項資金補償范圍，風險金(市級+區縣)和受償銀行按不同比例分別對貸款本金承擔風險補償。這在一定程度上雖緩和了風險管理的矛盾，但政府并非萬能，風險基金勢必造成一種風險緩和依賴，不會形成良性循環。并且此基金一般是在發生自然災害農民還不起貸款時允許金融機構申請，對非自然災害如因為農民自身的技術問題導致農民無法償還貸款時，金融機構利益保障則會受阻，也易打擊金融機構向農民放貸的積極性。

三、完善我國農民住房財產權抵押貸款的法律建議

(一)加快修訂立法工作

1.修訂《物權法》、《擔保法》相關規定。2018年12月31日住房財產權抵押貸款試點屆滿。兩年來，實施農房抵押貸款試點地區主要是通過制定地方性法規指導農房抵押貸款試點改革。因此，作為上位法的《物權法》、《擔保法》等相關的法律也應順應當今社會經濟的發展，做到改革試點需要與法律修改同步對接。比如，我國應該明晰抵押標的范圍，在堅持《兩權抵押指導意見》立法理念的前提下，及時修改《物權法》、《擔保法》關于宅基地不得抵押的法律規定，明確農民住房及相關附屬設施與宅基地使用權可一并抵押的合法性。

2.出臺《農村宅基地管理法》。我國在農民住房財產權抵押貸款試點期間，可通過總結各地試點的實踐經驗，盡快制定出一部統一的《農村宅基地管理法》。[5]這部法律應該對宅基地使用權的取得、流轉、退出等機制作出詳細的規定，可將試點探索的宅基地使用權抵押貸款的條件、具體流程、抵押權實現方式，宅基地使用權有償退出機制等上升為法律，提高土地的利用效率，盤活農民財產，增加農民收入。

(二)健全配套服務制度

1.完善住房財產權價值評估體系

(1)鼓勵政策性評估為主，商業性評估為輔的運作方式。一方面地區政府可支助成立專門的農村宅基地使用權和房屋價值的小型評估機構，對農村宅基地和房屋進行專門的評估，如重慶的興農價格評估有限公司。另一方面，地區政府也應加強農村產權評估機構管理，支持商業性評估機構在轄區內開展價值評估業務，鼓勵根據住房財產權評估業務特點適度降低評估收費。且具備房屋價值評估資格的專業人員就農房

和宅基地使用權出具專業的意見，可提高價值評估的公平性，更好地為金融機構的授信額度提供依據。

(2)明確價值評估程序。各地可借鑒試點地區做法，因地制宜地出臺一部轄區內的農民住房財產權價格評估辦法。第一，辦法應明晰本地區農村宅基地使用權基準價格及最低保護價的確定方式；第二，辦法應規定價值評估的標準，需要考慮的具體因素，如農民住房所處地域的經濟水平、資源條件、交通條件、基礎設施完備程度、當地交易活躍度等；第三，評估機構受理程序，比如評估需要的材料，價值評估人員采用的評估方式等；第四，評估機構及評估人員的法律責任等。

3.創新住房財產權抵押處置機制

(1)增加農民住房財產權抵押處置方式。在綜合考慮住房財產權資產特征、變現能力、處置成本等因素，可靈活采取整合出租、掛牌轉讓、再流轉等處置方式。具體而言，第一，司法處置，即根據法院的法律文書，對農民住房財產權抵押貸款的抵押物依法進行公開拍賣、變賣等方式處置；第二，集體經濟組織代償。允許集體經濟組織代為還貸，收回宅基地使用權，取得抵押房屋所有權；第三，允許本省內農村居民通過交易市場購買依法處置的農民抵押貸款的住房，用于還貸；第四，農業企業、農民合作社、家庭農場為主體與集體經濟組織合作購買抵押物；第五，政府成立專門的惠農公司，設立專門的資金，參與農民宅基地使用權的處置，盤活農村資產。

(2)探索住房財產權抵押保障措施。一方面鄉鎮政府、村委會、村集體經濟組織可設立實物周轉房、補貼周轉房租金；另一方面可在處置抵押物的收入中優先保障基本租房支出，以更好地處理住房財產權處置與農民基本居住權的關系。

4.完善住房財產權抵押風險分擔機制

(1)推進保險產品創新。保險公司可推出農業小額貸款保證保險，由農民投保，銀行以此保險作為主要擔保方式向農民發放小額、短期流動資金貸款，當農民無法還貸時，由保險公司按照保險合同的約定，向銀行承擔貸款損失賠償責任的保險業務。政府應當設立農業小額保證保險專項基金，存放于銀行機構，加大銀政保三方合作。

(2)探索抵押貸款風險緩釋機制。第一，設立農民住房財產權抵押貸款風險補償專項資金。相關部門應明確該專項資金的補償范圍和比例、申請程序等內容。第二，建立風險金叫停機制。當各涉農金融機構貸款平均不良率或者農民住房財產權抵押貸款風險補償專項基金使用超過一定的范圍時，當地政府應該叫停風險補償業務。