淺析TiSA金融服務附件對我國金融行業監管改革的啟示

李 想

1.甘肅政法學院，甘肅 蘭州 730000；2.中南財經政法大學，湖北 武漢 430073

一、TiSA概況及現階段談判情況

(一)TiSA基本介紹

國際服務貿易協定(Trade in Service Agreement，TiSA)，簡稱服務貿易協定，是由少數WTO成員國組成的次級團體WTO“服務業真正之友集團”(Real Good Friends of Services，簡稱RGF)展開的，致力于推動比GATS自由程度更高的服務貿易協定。2011年，以美國、歐盟為主的48國率先提出進行更高一級的自由服務貿易協議的談判，建立了RGF，并于2013年開始啟動TiSA的談判。目前參與TiSA談判的有24個成員方，其中涵蓋50個國家和68.2%的世界服務貿易。

(二)TiSA現階段談判情況

TiSA談判現階段已進行到21輪，根據2016年6月維基解密公布出的TiSA核心文本，TiSA目前主要的框架和GATS基本保持了一致，除調整了一部分在文本中的順序以外，基本框架并未完全脫離GATS的框架。TiSA談判的重點領域包括金融服務、通訊服務、電子商務和國內規制。在金融領域中，TiSA有一份比較詳盡的金融服務附件，比GATS開放程度更高，內容更詳盡。

目前TiSA談判在一些重要的問題上基本達成了一致，TiSA簽訂后將跳出WTO體制，施行更為自由的服務貿易措施。TiSA還引入了“棘輪條款”，為防止協議方簽訂協議后通過“審慎措施”限制服務貿易。

二、TiSA金融服務附件

(一)TiSA金融服務附件概況

2016年6月維基解密發布的TiSA金融服務附件文本相較之前的版本差別不大，可見在2015—2016年的談判中，暫時并未圍繞這一之前分歧較大的附件展開進一步協商。金融服務談判的議題主要包括跨境金融服務市場準入，金融服務領域壟斷，透明度，用戶數據保護，以及最惠國待遇和國民待遇，金融自律組織管理，保險，新金融服務，信息轉讓，高級管理層和董事會人員構成，審慎措施，爭端解決等。TiSA要求締約方允許設立外商獨資金融機構，取消對外資進入的數量限制和兼并、收購限制；允許外資介入本國的支付和清算系統，為金融服務的跨境貿易以及金融數據的跨境流動提供便利。

(二)關于新金融服務的規定

TiSA金融服務附件和TPP的第十一章金融服務章節一樣引入了“新金融服務”的概念，新金融服務指尚未在一締約方領土內提供，但已在另一締約方領土內提供的金融服務，且包括任何新的金融服務交付方式或銷售該締約方領土內尚未銷售的金融產品。TiSA的規定要求各締約方應允許在其境內設立的任何其他締約方的金融服務供應商提供任何新的金融服務，該締約方應當像允許本國金融服務提供商一樣允許其他締約方金融服務提供商提供新金融服務，且不允許通過制定新的法律或修改現行法律的方式限制該新金融服務。確定可供提供服務的機構和法律形式，并可要求提供服務的授權。在這種需要授權的情況下，應在合理時間內作出決定，并只有出于審慎的理由，才能拒絕授權。

(三)關于凍結監管和跨境數據流的規定

TiSA的支持者，旨在進一步放寬對全球金融服務市場的管制。金融服務附件的草案規定了一些規則，通過防止監管障礙，有助于擴大主要總部設在紐約、倫敦、巴黎和法蘭克福的金融跨國公司。奧克蘭大學法學院簡·凱西教授認為，這些規則的背后離不開美國花旗銀行、美林公司、美國運通等高層的推動，早在上世紀90年代，這些公司就致力于參與全球金融秩序的制定，以提供更為便利的金融交易環境給他們自己。

泄漏的草案還表明美國特別熱衷于推動跨境數據流動，這將允許無限制的交換個人和金融數據。美國和歐盟對待金融監管的態度也是不完全一樣的，在歐盟委員會發布的金融政策中可以看到這樣的詞句：“我們在TiSA中提出的任何建議都不會影響一個國家監管金融服務的權利，只要他對外國的公司方式與對待當地的公司一樣，任何國家都可以限制貿易，使其金融體系保持穩定或保護金融消費者和投資者。”可以看出，歐盟委員會允許TiSA成員方和歐盟成員國在國民待遇的前提之下，有一定程度的金融服務貿易限制，不管是出于宏觀審慎還是微觀審慎。但不能忽略的是，這些都要建立在對待外國公司和本國公司一樣的前提之下。

(四)關于透明度的規定

另外，金融服務附件透明度規則較核心文本透明度規則更為明確、具體且提出了更高要求：1、金融服務附件不僅要求締約方應公布與金融服務相關的法律、法規以及行政許可規則和程序，還要求締約方保證其領域內自治組織采取或維持的措施被及時公開；2、明確規定締約方國內法規定的申請程序和提交的材料應與金融服務有關；3、締約方當局應根據申請者的請求及時告知申請者的申請的狀態；4、締約方當局應在120天內就申請者的申請作出決定，并告知申請人；5、締約方當局在充分聽證和收集所有信息前不得針對申請作出任何決定；6、締約方當局如果不予通過申請，應告知不予通過的理由。由此可見，金融服務附件透明度規則很大程度地提高了締約方在金融服務領域的透明度標準。

三、TiSA金融服務附件對我國金融行業監管改革的啟示

(一)金融服務開放的挑戰

TiSA所要求的對新金融服務的開放，對我國目前的金融監管提出很大挑戰，我國目前的金融行業監管規則的出臺往往是在一些金融市場新情況出現之后，有一定的滯后性。金融消費者保護立法2016年底才剛剛實現，很多方面還沒有系統的法規，比如網絡金融交易目前的立法空白，且我國尚無系統的金融服務法，金融行業的逐步發展和開放速度遠不及歐美國家，如果受到TiSA棘輪條款的限制，對于目前在我國金融市場不存在的金融服務不能在未來施加限制(TiSA對于締約方在這方面的要求是比較強制性和嚴格的，如果一締約方在承諾的三年內通過修改國內立法或者制定新的法律的方式對新的金融服務予以限制，將有可能受到其他成員方的起訴。)這對我國金融行業未來可能帶來的風險將是巨大的。

(二)金融數據的跨境數據流開放問題

美國在TiSA談判過程中建議，締約國應當實現金融數據的云端存儲，放棄本地化，這是美國提出的跨境數據自由流通的一項建議，這一建議目前比較強硬。在現階段，主宰云技術的公司服務器大多數在美國，這意味著如果TiSA最終通過這一條款，美國可以隨時獲取任何一個TiSA締約國的金融信息，中國目前的法律規定不允許任何單位和個人跨國提供個人金融信息和相關交易數據，例如，2011年頒布實施的《人民銀行關于銀行業金融機構做好個人金融信息保護工作的通知》第六條規定，在中國境內收集的個人金融信息的儲存、處理和分析應當在中國境內進行。除法律法規及中國人民銀行另有規定外，銀行業金融機構不得向境外提供境內個人金融信息。在2016年最新頒布實施的《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》中也沿用了相同的規定。這方面美國和歐盟顯然也沒有在談判文本中完全達成一致，美國對于金融數據跨國流動的要求明顯大于歐盟，更不用提中國，我們現在對于跨國金融數據流動的限制，雖然是為了保護金融消費者和維護金融行業穩定，保護金融行業的商業秘密不被侵犯，但是在跨國避稅方面，我國對于金融信息跨境流動的要求也很大，如何權衡這兩方面的問題，是未來我們面臨的非常重要的一個監管和立法的改革方向。

(三)新金融產品和凍結監管的改革

我國目前存在的多頭監管、監管規則滯后以及金融服務法的缺失是我們面臨的第三個主要問題，而且在TiSA“透明度”條款、“棘輪條款”和“新金融服務”條款的要求之下，國內金融法的改革以及監管體系的改革是一個勢在必行的問題。在這方面其實我們并不是沒有可供借鑒的經驗，美國、歐盟和英國都有比較完善的金融服務法，我國已經在2013年建立了金融消費者保護局，這就是一個很好的經驗，未來如何協調統一監管，建立統一的投訴通道，是我們在監管體系建設和改革中應當努力的方向。而TiSA金融服務附件現階段提出的“透明度”條款也是一個值得借鑒的經驗，對于金融行業的問題，金融機構應當比立法者更為清楚，實踐中存在的問題就是立法的良好建議，所以金融行業自律機構可以定期向國務院、全國人大常委會報送相關資料，使監管者及時了解行業動態，集思廣益的調整國內金融法律規則。關于新金融服務，有學者評價它們是“有毒的金融產品”，因為這些金融產品在一國金融市場并未出現，但締約方允許其進入該國市場之后就要凍結現有監管，對于未來即將出現的風險是無法預知且無法預防的，而且“凍結監管”意味著補救也不可能實現，但這對于我國目前的金融市場也是一種發展的動力，同時對于監管規則的修改也是一種動力，我們可以在規則制定的過程中，將尚未進入我國市場的金融產品盡可能的納入進來，即使不一定會出現的問題，也應當提早通過規則制定來預防。只要我們的法律預防水平接近歐美現有的水平，未來在“凍結監管”的問題上，我們就不會落為下風。