憲法實施的理念與保障

中共云南省委黨校法學教研部

2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會通過了《中華人民共和國憲法修正案》，這是憲法制定以來的第5次修憲，包括12個方面內容，其中涉及到重大制度的有：國家主席任職方面的，設立國家監察委員會，設立憲法和法律委員會，賦予設區的市人大制定地方性法規的權限。此次修憲意義重大而深遠。

一、憲法實施的理念

（一）法律至上理念

法律至上是法治的標志，它要求：第一，任何權力都要受法律約束，不存在一個至高無上的個人權力，如君權、王權等，尤如美國思想家潘恩所言，在專制政府中國王便是法律；“生法者君也”，法律不過是“帝王之具”。第二，法律面前人人平等，全民守法、服法。人們的行為、是非以法律為基準，服從司法的最終裁判，不存在超越法律的特權，不存在不服從法律的階層、組織、個人。

法的至上性表明了法的權威性。法的權威性，一方面來自法的民主性，即在立法上，法的制定是經多數人同意的、法的內容是代表多數人利益的，由此獲得人們的普遍認同、信奉、敬畏，從而自覺地服從。另一方面來自法律的有效實施，即法律切實的執行。“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施。”憲法制定出來、修改以后，不是要寫在紙上，而在于實施，“憲法不僅是一種名義上的東西，而且是實際上的東西。它的存在不是理想的，而是現實的；如果不能以具體的方式產生憲法，就無憲法可言。”

（二）權力制約理念

權力是一種支配力量。權力的本質在于它是一種資源的分配，因此，權力就像資本一樣有一種“天然”集中的傾向，有權的人總是希望權力越大越多越好，而且對約束不免會有一種本能的抵觸。我們一方面離不開國家權力，另一方面又經常面臨被國家權力侵害的可能，因為掌權的人難免“假公濟私”，從而損害群眾的利益。由此而言，法治并不是追求最好的東西，而是防止最壞的事情發生。迄今為此，除了“以權力制約權力”的民主法治方式外，人類社會還沒有找到一種更好地防止權力濫用的方法。憲法對國家機關的設置和權力分配，客觀上起到了對權力監督制約作用，這也是“憲法”原初的含義。黨的十八大報告強調，健全權力運行制約和監督體系，要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。黨的十八屆四中全會決定提出，要“分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用”，充分體現了權力相互制約的原則精神。

（三）權利保障理念

權利是被一個社會所認可和視為正當的利益，并由此得以向他人主張、間接支配他人的能力。權利存在于社會之中，是人與人之間的一種利益關系的反映；權利在行為狀態上意味著自由，即人們能夠作出某種選擇；權利主體所具有的支配能力不是直接的，而要借助公共權力，因此，權利一般理解為被法律認可并保障的利益。

憲法所規定的權利系公民的基本權利，主要包括公民權、政治權利和社會權利。以后，世界各國都通過憲法把公民的基本權利作為重要內容予以確認。馬克思指出：“法典就是人民自由的圣經。”列寧強調：“憲法是寫著保障人民權利的一張紙。”我國1954年《憲法》，規定了公民的基本權利，其中選舉權和被選舉權等公民的基本權利共15條。1982年《憲法》規定：法律面前人人平等，言論、出版、集會、結社、游行、示威，宗教信仰自由，人身自由等20多項公民權利與自由，2004年修憲將“國家尊重和保障人權”寫入《憲法》。

憲法不僅規定實體性的權利，而且對程序性權利也作出了規定。我國《憲法》第37條規定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕。”第41條第3款規定：“由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利。”

公民在正當利益的主張受到妨礙、侵害時的救濟，包括排除妨礙、恢復原狀、彌補損失等，但這些利益的維護取決于有效的途徑、方式，即程序性救濟，所以“無救濟即無權利”。從政治文明的發展史看，法治的興盛、權利的弘揚，并不取決于權利本身規定得有多好、多動聽，而是取決于權利救濟的途徑的好壞和是否有效，所以說“程序是看得見的正義”。

二、憲法實施的保障

（一）加強憲法實施的領導

《憲法》第1條規定：中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。領導權是共產黨的根本的、絕對的權力，這是共產黨的性質決定的。鄧小平同志指出：“從根本上說，沒有黨的領導，就沒有現代中國的一切。”憲法是黨領導人民制定的，是黨的主張和人民意志的高度統一。法律制定以后，關鍵在于實施。憲法要得到有效實施就必須加強黨的領導。習近平總書記指出，憲法是黨的主張和人民意愿的統一體現，黨領導人民制定憲法法律，黨領導人民實施憲法法律，黨自身必須在憲法法律范圍內活動，這就是黨的領導力量的體現。

2.黨的領導是社會主義法治最根本的保證。依法治國，是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律的規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。黨的領導是社會主義法治最根本的保證，是全面推進依法治國的題中應有之義。

黨的十八屆四中全會《決定》強調，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。憲法是國家的根本大法，規定了公民的基本權利和基本義務，規定了國家政權機構的組織體系、職責權限和運行機制，具有最高的法律地位和權威。憲法是黨領導人民制定的，黨自己首先要忠于憲法，自覺維護憲法的權威，使憲法處于至高無上的地位，法治才能實現。

（二）推進憲法實施的制度化

1.設立憲法日和建立憲法宣誓制度。黨的十八屆四中全會決定提出，將每年12月4 日定為國家憲法日，12月4 日是現行《憲法》（1982年）頒布實施的時間。2014 年11月，第十二屆全國人大會常委員會第11次會議通過了關于設立國家憲法日的決定。確定憲法日符合國際通行做法，對于宣傳貫徹實施憲法，具有重要意義。

黨的十八屆四中全會決定提出，建立憲法宣誓制度。2018 年《憲法》修改，第27條增加1款規定：“國家工作人員就職時應當依照法律規定公開進行憲法宣誓。”這也是世界各國通行的做法。在我國，凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時均應公開向憲法宣誓。憲法宣誓這一制度告知民眾，國家工作人員應當忠于憲法、尊崇憲法。這一制度不只是有政治效力，而且具有法律效力。如有違反，則要承擔違憲責任。

2.設立憲法和法律委員會。黨的十九大報告提出，完善人大專門委員會設置，優化人大常委會和專門委員會組成人員結構。2018 年《憲法》修改，將第70 條中原來規定的全國人大設立的“法律委員會”更改為“憲法和法律委員會”。實踐證明：憲法的實施和權威，很大程度上取決于憲法的監督機構。世界上通行的違憲審查模式主要是立法機關、司法機關和專門機關的模式。黨的十九大報告提出：要加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。我國的憲法監督機關是全國人大及其常委會，憲法和法律委員會是具體負責憲法監督工作的機構。其中，合憲性審查是其主要的監督方式。實施合憲性審查，就要推進合憲性審查工作制度化，明確合憲性審查的審查標準、工作流程、糾正措施等。

（三）推進法治文化建設

1.培養公民法治精神。法治精神即體現了法治理念并滲透在社會、經濟、政治等各方面的信念、制度規則、行為方式。規則意識、權利意識、責任意識、平等精神和誠信精神是公民法治精神的重要體現。規則就是人們行為的尺度、標準。“沒有規矩不成方圓。”意識到事物都有其自身的規則，從而具有客觀性、強制性；與規則相對的是任性、投機、不可預測。責任是一個人對義務的履行并能夠承擔由此產生的某種不利后果。責任意識就是對責任的自覺認識、自覺承擔，即責任心。公民具有對自己負責的理念，對他人的責任意識，具有法律責任意識。權利是被一個社會所認可和視為正當的利益，并由此得以向他人主張、間接支配他人的能力。包括對正當利益的主張意志，對侵權行為的斗爭意識，依法維權意識，正確的守法觀。平等是公平正義的核心要素。公民平等精神包括：平等待人的觀念，法律面前人人平等的理念，反對特權的精神，等等。誠信的基本要求是真實。公民誠信精神的形成，包括形成以誠待己、以誠待人的品行；政府、公職人員在誠信的上的示范作用；完善法律制度、嚴懲失信行為；通過執法、司法，促進誠信品德在全社會的養成等。

2.增強憲法意識。盧梭指出：“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內心里，它形成了國家的真正憲法。”憲法精神是蘊涵于憲法之中并通過憲法實施所體現的民主法治理念，包括一切權力屬于人民的理念，憲法法律至上的信念，法律面前人人平等的價值觀，人權保障的思想。黨的十九大報告指出，加大全民普法力度，建設社會主義法治文化，樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治觀念。而憲法教育則是普及憲法知識、提高憲法意識的重要手段。習近平總書記強調：全面依法治國，必須抓住領導干部這個“關鍵少數”。黨的十八屆四中全會決定指出，把憲法法律列入黨委（黨組）中心組學習內容，列為黨校、行政學院、干部學院、社會主義學院必修課。把法治教育納入國民教育體系，從青少年抓起，在中小學設立法治知識課程。