精準視閾下貴州省鄉村旅游扶貧實踐困境及長效機制優化探析

牟秋菊

（貴州理工學院 經濟管理學院，貴州 貴陽 550004）

一、引言

鄉村旅游扶貧，可以歸屬于產業扶貧的范疇，是倍受推崇的一種產業扶貧方式，已成為近十年來各地開發式扶貧的重要舉措之一。其倍受青睞的原因，是因為其經濟帶動效應優于一般的單項產業扶貧，它可以整合農業種養產業、農業加工業、民間民族文化技藝等多種業態，帶動農村剩余勞動力實現多種就業轉換，因此其產業帶動效應最大。但是，“鄉村旅游扶貧”應區別于“旅游開發”，旅游開發主要依靠市場機制運作，強調經濟效率原則，而扶貧的目標定位是貧困人口的脫貧和發展，強調社會效率原則，所以貧困人口如何在旅游產業發展中獲益和增加發展機會，應該是鄉村旅游扶貧關注的核心問題[1]。鄉村旅游扶貧實踐中如何有效銜接好市場效益與扶貧效益，銜接好政府、市場、貧困戶三者的關系，提升貧困人口發展意愿和能力，實現精準脫貧目標，值得探索。筆者基于對貴州鄉村旅游扶貧實踐的調研及關注，分析、總結了目前鄉村旅游扶貧中面臨的主要困境，并提出了進一步優化鄉村旅游扶貧長效機制的思路。

二、貴州省鄉村旅游扶貧現狀

貴州鄉村旅游資源大多分布在貧困地區、民族地區、革命老區。近年來貴州省堅持把扶貧開發作為全省“第一民生工程”，重視將扶貧開發與旅游業融合發展，堅持把文化旅游業作為全省“五張名片”之一，把鄉村旅游作為守底線、走新路、奔小康的具體實踐，作為實施大扶貧戰略補足“短板”的重要舉措，不斷加大鄉村旅游扶貧的發展力度，積極探索鄉村旅游扶貧新思路。“十二五”時期，貴州省探索出了部分“旅游+扶貧”的典型做法，帶動64.7萬人脫貧，總結了不少有益經驗，形成了多個可復制可推廣的特色路徑，如“花茂路徑”、“杉坪路徑”、“梵凈山路徑”、“娘娘山路徑”、“西江路徑”、“好花紅路徑”等。還創建了一批休閑農業和鄉村旅游扶貧示范鄉村、示范點。目前，全省開展鄉村旅游的自然村寨突破3000個。2016年貴州省鄉村旅游總投資達54.13億元，鄉村旅游接待游客2.19億人次，占全省接待游客的45.4%，鄉村旅游總收入872.92億元，占全省旅游總收入的24.1%，全省已建設了131個鄉村旅游扶貧示范區（村）、共覆蓋1417個貧困村，帶動29.4萬建檔立卡貧困人口就業增收脫貧。

2014年起鄉村旅游扶貧就已列入全國十項精準扶貧工程，實踐證明，鄉村旅游發展正成為減貧的重要途徑，但是隨著鄉村旅游扶貧的進一步推進，各地也凸現出一些新的問題，面臨著一些現實的困境，如偏離扶貧目標群體、同質化競爭嚴重、政府過度主導、市場作用乏力、貧困人口受益不足、各方利益聯結機制薄弱等，導致旅游發展成果不能更好的惠及貧困人口，制約著鄉村旅游扶貧的健康持續發展。

三、精準視閾下貴州省鄉村旅游扶貧實踐困境

（一）鄉村旅游扶貧項目不能瞄準扶貧對象

鄉村旅游扶貧作為產業扶貧的重要方式，是通過發展鄉村旅游業帶動農村貧困人口就業或獲益，并促進相關產業的發展，其實踐路徑主要是以扶貧項目的方式落地。而在實踐中，項目從選擇到實施過程卻極易偏離扶貧目標群體。主要原因，一是項目目標選擇上，不能瞄準最貧困的人群。由于旅游業的發展需要考慮基礎設施、資源等各方面的條件，因此項目選擇時必然偏向于基礎條件較好，如交通便捷、旅游資源豐富、人口素質等較高的村寨；二是項目實施中，獲益對象會偏離貧困人口。部分地區雖積極發展旅游產業，但在參與人員上存在引進外來勞力的現象，產業對當地貧困人口的參與帶動有限，出現扶貧與旅游開發脫節，貧困人口被排除在旅游產業扶貧的受益范圍之外，甚至貧困人口資源被占用，利益受損的情況；三是旅游扶貧中企業與農戶的利益聯結不牢固。政府偏向于關注產業的規模、企業發展的水平，雖然將一定數量的建檔立卡貧困農戶脫貧作為發展產業項目的連帶責任，但具體指標不明確，貧困戶與企業間的利益聯結在項目結束后就自動解除，或遇市場風險，貧困戶利益亦不能有效保障。

（二）旅游扶貧項目建設重復度高、難以持續

近幾年貴州省雖著力于打造全域旅游，但各地在發展中仍應突出地域、文化等資源特色，差異化發展。許多地區在旅游扶貧項目的選擇上存在著盲目模仿其他地區，缺乏前期的科學考察、嚴密論證和市場調研與分析，項目建設重復，缺乏特色，未結合當地實際，無配套旅游產品等。部分地區大量興建人造景點，在各類設施上模仿城市建設，喪失鄉村特色和民族特色，景區建設人工化、城市化傾向嚴重，缺乏市場吸引力和競爭力，建成的旅游產品呈現出吸引半徑小，重游率低，可持續發展能力弱[2]。而且，由于項目建設的周期短，所以許多項目為使資金及時落地，往往缺乏科學的規劃指導，對項目預期發展無遠期系統的規劃，致使后期發展中面臨項目基礎設施、食宿設施和商品購物、接待服務等配套不健全的現實困境。部分地區出現“紅火”一時后就“銷聲匿跡”的現象，難以實現鄉村旅游扶貧的持續發展。

（三）項目重“投入”、輕“規劃”、輕 “扶持”

旅游扶貧項目從申報到評審到立項及實施，主要是政府主導推進，主導作用過于突出，農戶主體地位弱化。實踐中存在部分村寨的旅游扶貧項目已成為政府部門政績的重要表現，例如在調研中發現，部分領導的扶貧點通常是傾力投入資金進行打造，將各部門整合的資金大力投入，甚至出現盲目建設，不考慮實際拉動貧困人口參與的情況、貧困人口參與的意愿及受益情況、市場需求情況，造成資源浪費甚至破壞鄉村的環境，與精準扶貧目標設計不相符。貧困人口由于自身科學文化素質相對較低、發展先期的基礎條件弱，旅游參與能力和參與意識弱，因此在旅游扶貧項目發展中必然處于市場競爭的不利地位[4]。如果政府不注重“扶”而一味的主導推進，必然導致貧困人口被排除在鄉村旅游扶貧產業發展的受益群體之外，或只獲得旅游扶貧項目的溢出效益，如：只能獲得一些臨時務工收入或從事一些普通攤販的買賣收入，難以獲得穩定持續的“股權收入”。貧困人口從旅游產業發展中獲得的利益過低，也降低和影響了貧困人口參與項目主動脫貧的積極性。

（四）“旅游飛地”降低了鄉村旅游扶貧效益

提供優惠政策引入外地投資是為促進當地旅游業的開發，但過度賦予外地投資者政策、物資、資金等方面的優先權易導致貧困地地區發生旅游飛地現象。旅游飛地現象會制約旅游業對貧困地區相關產業的帶動效應，會影響旅游收益占當地經濟循環系統中的比例，制約旅游產業扶貧績效水平的提高。貴州省大部分貧困地區產業發展基礎薄弱，如產業發展前期的資金投入、市場的把控、產業發展中的一些關鍵技術及產業發展的規劃等相對較弱，難以使鄉村旅游業與本地農業實現應有的聯系和融合，而外地投資者在資金、管理水平、技術等方面可能優于貧困地區，因此為了推動旅游業發展，大量引入外地投資主體后，至使許多地方出現游客吃、住、行、游、購、娛產業環節的供給非本地化，對貧困地區各類資源形成排擠，降低了旅游業對本地經濟及人口的就業帶動效應，甚至導致旅游業循環于扶貧地的經濟體系之外，景區與社區關系失調，“旅游飛地”現象突出，旅游產業扶貧綜合效益差。如黔東南的西江、肇興等，“旅游飛地”現象突出。

（五）鄉村旅游扶貧項目的參與機制不健全

旅游扶貧項目作為一種產業發展的扶持方式，其參與主體主要包括了政府、企業、社區、貧困農戶等，而且其利益各方的經濟行為受市場導向的作用，因此要保障貧困者受益目標的實現，則應對參與行為加以規范引導，但目前貴州旅游扶貧項目參與機制仍不完善。一是企業參與旅游扶貧中的責、權、利等不明確，旅游扶貧招商與項目選擇并非基于社區和貧困人口利益訴求，貧困人口在旅游發展過程中并未給予區別對待；二是社區參與缺失。在以政府為主導推進的旅游扶貧項目中，關于社區參與的方式及途徑等關注較少，忽視社區因素及當地居民尤其是貧困農戶的要求，沒有與社區建立起合作伙伴關系[5]；三是貧困主體的參與能力弱。按照市場機制的原則，貧困人口無論從資金、資源還是人力來說，都處于弱勢地位，在旅游扶貧項目的決策、實施過程中，貧困人口以何種方式參與、如何受益等決策均以政府主導決定，收益評判也主要是站在政府的視角，貧困人口往往等待“被參與”、“被扶貧”。

（六）旅游扶貧產業鏈中的利益聯結關系不牢固

如何使旅游發展的成果更好的惠及貧困人口，是目前各地旅游扶貧探索的重點之一。貴州省部分地區正積極探索用“三變”理念整合政府、村社、企業、社會資源發展旅游，推動旅游資源變資產、資金變股金、農民變股民，實現農旅融合，有效整合農村資源、農民資產、政府資金等投入旅游扶貧，建立利益聯結有效機制，也取得了部分成功的經驗，但總體看在利益聯結上至少還存在兩個方面的問題，一是旅游扶貧中農村資產評估機制不健全，易導致利益聯結解體。由于缺乏權威的價值評估機構和評估制度，在資產的價值確定上，人為主觀判定的成分較大，導致農戶、村集體以農用地經營權入股，各地占股差異較大，農戶和村集體資源入股的占股比例普遍偏低，如最低的僅5%，利益聯結隨市場的波動或條件的改變可能解體或出現糾紛；二是利益聯結保障機制不健全，由于貧困農戶自身維權能力較低，實際運行中財政性資金形成的資產的占用、使用、收益、處分權等不夠明確，存在村集體資產及國家扶貧集體的資金入股形成的股權，以及用支農資金、扶貧資金形成的股權，被少數農戶、非貧困戶占用的情況，農戶對生產經營的知情權、參與決策權難以保障，容易出現“大戶”套“散戶”的現象，一旦企業出現市場風險，農戶權益難以保障。

四、精準視閾下貴州省鄉村旅游扶貧長效機制優化思路

通過對貴州省多地鄉村旅游扶貧的案例觀察，總結各地的成功經驗及問題，結合理論的探索，筆者認為鄉村旅游扶貧要實現精準扶貧的目標，需要進一步優化瞄準機制、參與機制、資金投入機制、利益分配機制、監督機制等。

（一）優化鄉村旅游扶貧瞄準機制

旅游扶貧需要明確其本身具有“扶困濟弱”的任務，因此在以精準目標為導向的產業扶貧中，旅游扶貧不僅需要精準定位當地的資源優勢及市場，同時要做到旅游扶貧成效到村、到戶、到人，因此優化鄉村旅游精準扶貧瞄準機制至少需要從兩個方面著手。一是要建立準確判斷當地旅游資源優勢的選擇機制。在已建立的貧困村、貧困戶、貧困人口檔案的基礎上，進一步核實和分析致貧原因，因地制宜，精準施策。根據地區自然條件、社會經濟發展狀況、家庭勞動力數量素質等綜合因素，確定家庭產業，并將家庭產業的發展與村、鎮及一個自然片區的農業產業化建設緊密結合，健康有序地發展農旅融合的特色鄉村旅游扶貧產業；二是要建立穩定的貧困人口瞄準和帶動機制。在推進旅游扶貧產業項目中應事先設計好貧困人口參與的環節、參與的方式、分配利益的標準及實現的最終目標等，明確企業帶動覆蓋的貧困人口數量、收入增幅范圍等，并以法律法規保障貧困人口在旅游扶貧產業中能直接受益。

（二）優化鄉村旅游扶貧的參與機制

鄉村旅游扶貧需要多主體共同參與，因此需要進一步創新參與機制，政府應制定相應的政策引導旅游企業、村寨社區、貧困農戶、農村合作經濟組織參與進來。首先要將參與旅游扶貧的資源盤活。明晰農村資源產權，以公開、公平、科學的方式，推動農村各類資產的確權登記、頒證工作，為農戶以產權入股發展產業做好權利保障基礎。同時應建立農村資源流轉服務體系，將農村土地、房屋、各類旅游資源等，納入股權范圍，并規范股權量化[6]；其次是要引導和培育市場主體參與。立足于貧困地區資源稟賦，外引內扶培育經營主體，引進具有生產經營能力的龍頭企業落戶貧困村，同時進一步扶持農村合作經濟組織、村寨社區參與，通過試點示范總結推廣成功典型案例，發揮好農村合作經濟組織、村寨社區在旅游扶貧中的主體能動作用[7]；最后是要帶動貧困農戶就近就業。以“圍繞產業搞培訓，依托公司保就業”的思路，結合旅游產業發展、鄉村提級改造、農民脫貧致富的需要，按照“三變+就業培訓+扶貧”的模式，對有發展意愿、有就業能力的貧困人口、致富帶頭人等群體開展以增加職業技能為主的就業培訓，促進形成貧困人口就近就業格局，切實提升貧困農戶參與旅游扶貧發展的內生動力和能力。

（三）優化鄉村旅游扶貧投入機制

鄉村旅游扶貧項目雖是以政府為主導實施項目，但只以政府扶貧部門的資金投入力度難以滿足旅游扶貧發展各階段的資金投入需求。因此在資金投入上，一是要整合政策資金投入鄉村旅游扶貧景區建設。以旅游扶貧發展規劃來統攬其他規劃，將扶貧資金和各類涉農資金整合使用，提升資金使用功效、提高旅游扶貧項目建設效率，系統完善配套旅游基礎設施，對農戶房屋進行立面改造，全面優化鄉村旅游發展環境；二是要引入市場多方的投入。市場投入包括了企業的投入和金融機構的投入。政府需要完善相關財稅優惠政策、激勵政策等，對企業及金融機構參與金融扶貧給予政策激勵，進一步加大與金融機構的合作，與國家開發銀行、農商行合作，為旅游企業、農戶貸款發展鄉村旅游提供金融支持。

（四）優化鄉村旅游扶貧分配機制

旅游扶貧收益的分配能否實現到村、到戶、到人，分配多少，是精準扶貧要解決的關鍵問題，保障旅游扶貧中貧困農戶獲得持續利益、提升貧困農戶參與的能力是旅游產業扶貧的終極目的。因此鄉村旅游扶貧分配機制的構建，一是要設計好產業扶貧效益到戶、帶動到人的分配機制。用好財政扶貧資金、金融扶貧政策等，將扶龍頭企業與扶貧困農戶對接，形成“政府扶企業－企業建基地－基地帶農戶”的產業扶貧體系，推動市場主體、貧困農戶雙贏；二是要不斷探索以股份制為基礎的旅游精準扶貧利益分配方式。按照“無物不股”和“靈活多變”的思路，引導村集體和農戶以土地、林權、資金等所有可經營的資源、資產、資金、技藝入股經營主體，將各類資源量化為股本參與旅游扶貧開發，采取按股分紅與按勞分紅相結合。將各利益主體的責、權、利有機結合，按照股權平等、利益共享、風險共擔的原則，明確企業、合作社或社區、農戶的分配比例及分配模式。

（五）優化鄉村旅游扶貧監督機制

在鄉村旅游扶貧的推進過程中，保障貧困農戶的利益，需要政府進一步發揮主導作用。做到事前、事中、事后各環節的監督，一是事前堅持和完善公示公告制度。做好項目實施前的各項宣傳工作，對參與產業發展的相關市場主體、貧困戶享受的扶貧資金補助政策、項目實施規劃、幫扶和帶動貧困農戶情況等進行公示公告，接受貧困農戶和社會各界的監督；二是事中確保各項政策落實到位。以縣級政府為主導推動建立事中監督機制，確保資金按國家相關政策規定及時投入，按照明晰產權、多形勢參股、量化股權、確保分配的思路逐一落實項目實施中農戶的有效參與或收益保障；三是建立有效的事后考評機制。按照國家及省有關政策對鄉村旅游扶貧取得的成效進行量化考評，對帶動脫貧的人口數、貧困戶收入增長幅度、貧困發生率的降低比率、貧困人口退出率、貧困人口滿意度、農戶發展能力提升情況等方面進行驗收、考評，確保鄉村旅游精準扶貧目標最終落地。