論耕地休耕生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t

羅 強(qiáng)

（341000 江西理工大學(xué) 江西 贛州）

一、確立耕地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償制度基本原則的作用與意義

（一）指導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償立法，推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償法治化

原則作為法律三要素之一，是諸多法律規(guī)則的基礎(chǔ)性原理和準(zhǔn)則，具有綜合性與穩(wěn)定性。而基本原則是貫穿于整個(gè)法律活動(dòng)的指導(dǎo)思想和法律準(zhǔn)則，在功能與價(jià)值上比其他原則更強(qiáng)，調(diào)整范圍更廣。①我國己經(jīng)開展了休耕生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐工作,通過法律手段調(diào)整生態(tài)補(bǔ)償工作中存在的各種法律關(guān)系與沖突。但生態(tài)補(bǔ)償法律制度的基本原則尚未確立,學(xué)者們也很少對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行專門性的研究。從理論上探討休耕生態(tài)補(bǔ)償法律制度的基本原則，對(duì)促進(jìn)休耕生態(tài)補(bǔ)償法律制度規(guī)范化和系統(tǒng)化具有重要意義。

（二）促進(jìn)法規(guī)與政策的銜接

新《環(huán)境保護(hù)法》第31條規(guī)定：“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。”該條的確立，為我國耕地生態(tài)補(bǔ)償提供了法律依據(jù)。但《環(huán)境保護(hù)法》只是就生態(tài)補(bǔ)償作出了原則性的法規(guī)定，針對(duì)森林、草原、耕地、濕地等不同領(lǐng)域的實(shí)施沒有具體的規(guī)定。我們理應(yīng)重視起耕地休耕的生態(tài)價(jià)值，將政策與《環(huán)境保護(hù)法》相銜接，著眼設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償制度的基本原則，貫穿生態(tài)補(bǔ)償制度的每一個(gè)環(huán)節(jié)，成為生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)必須遵循和貫徹的準(zhǔn)則。

(三）保護(hù)農(nóng)民的耕地權(quán)益，實(shí)現(xiàn)利益平衡

耕地休養(yǎng)限制了農(nóng)民對(duì)耕地的完全支配權(quán)和收益權(quán)，農(nóng)民為保護(hù)生態(tài)環(huán)境而做出了犧牲，有必要對(duì)其進(jìn)行利益補(bǔ)償，而從生態(tài)系統(tǒng)中獲得利益的受益者也因其受益支付相應(yīng)的費(fèi)用，由此在生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者、獲益者之間形成公平分配的良性機(jī)制。基本原則作為休耕補(bǔ)償制度的核心，其通過對(duì)受償主體和補(bǔ)償主體的行為進(jìn)行調(diào)整，在保護(hù)休耕者利益的同時(shí)，促進(jìn)受償主體和補(bǔ)償主體的利益平衡。

二、休耕生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系分析

構(gòu)建休耕生態(tài)補(bǔ)償法律制度的基本原則,首先要先弄清楚在參與休耕生態(tài)補(bǔ)償法律活動(dòng)的構(gòu)成要素，明確休耕生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的主體、客體與調(diào)整對(duì)象。

耕地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體，即生態(tài)補(bǔ)償法律活動(dòng)中權(quán)利的享有者和義務(wù)的承擔(dān)者，包括補(bǔ)償主體、受償主體和實(shí)施主體。首先明確由誰補(bǔ)償誰，這是促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制良好運(yùn)行的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用的義務(wù)承擔(dān)者則是耕地獲得生態(tài)效益后的利益獲得者，主要有國家、企業(yè)及一些非政府組織。

耕地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w，也即生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用的歸屬主體，是在耕地休養(yǎng)活動(dòng)中的利益犧牲者。 主要是農(nóng)村集體耕地承包經(jīng)營的農(nóng)戶。

三、休耕生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t構(gòu)建

借鑒國內(nèi)外學(xué)者對(duì)生態(tài)補(bǔ)償基本原則的研究分析，本文認(rèn)為休耕生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t可從以下五個(gè)原則進(jìn)行設(shè)置：

（一）受益者分擔(dān)

耕地環(huán)境的保護(hù)是建立在犧牲一定農(nóng)業(yè)主體當(dāng)前利益的基礎(chǔ)上，從而實(shí)現(xiàn)更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的生態(tài)和社會(huì)效益，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)利益的犧牲者給予相應(yīng)的補(bǔ)償，激勵(lì)公眾積極參與到耕地保護(hù)的活動(dòng)中來，使其成為耕地生態(tài)效益的保護(hù)者。同時(shí)，對(duì)因造成耕地資源破壞和環(huán)境污染而獲益的受益者，可要求其分擔(dān)一定的費(fèi)用。限制其有限度地享用“生態(tài)福利”，保證耕地資源的可持續(xù)利用，是建立耕地生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的重要部分。

（二）公平補(bǔ)償原則

生態(tài)權(quán)利平等是利益公平分配的前提,是生態(tài)公平的核心內(nèi)容。因此,生態(tài)權(quán)利平等也應(yīng)當(dāng)成為生態(tài)補(bǔ)償法律制度的一項(xiàng)重要原則。在實(shí)施休耕生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^程中，要平等對(duì)待每一位符合補(bǔ)償條件的受償人，不偏私，不歧視，同等情況一律同等處理，不同情況則視情況作出特殊處理并說明，不在無依據(jù)的情況下實(shí)施差別待遇。

（三）補(bǔ)償法定原則

休耕生態(tài)補(bǔ)償制度是由國家出臺(tái)的、為彌補(bǔ)農(nóng)戶因休耕輪作遭受損失而制定的一項(xiàng)政策。其執(zhí)行的主體落實(shí)到了地方各級(jí)政府土地管理部門。因此，政府在依法實(shí)施休耕生態(tài)補(bǔ)償之行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)參照合法行政原則。首先，生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院制定的行政法規(guī)予以規(guī)定，地方性法規(guī)無權(quán)在補(bǔ)償限額、方式上制定低于或者高于國家制定的標(biāo)準(zhǔn)。其次，根據(jù)合法行政原則，行政機(jī)關(guān)必須基于法律的規(guī)定，對(duì)符合補(bǔ)償條件的農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償，已按要求進(jìn)行休耕卻未受到補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)戶可依法對(duì)政府提起行政訴訟。

（四）程序正當(dāng)原則

對(duì)休耕農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膶徟仨殗?yán)格按照法定程序進(jìn)行。對(duì)每一筆補(bǔ)償事項(xiàng)要做好登記備案，制作補(bǔ)償決定書并送達(dá)當(dāng)事人；行政公開。除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私外，在實(shí)施休耕生態(tài)補(bǔ)償過程中，要做到信息及時(shí)公開，切實(shí)保障公民的知情權(quán)。將補(bǔ)償費(fèi)用、標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償項(xiàng)目等內(nèi)容及時(shí)公布在政府網(wǎng)站上。此外，對(duì)于在審批補(bǔ)償?shù)倪^程中有利害關(guān)系者，應(yīng)當(dāng)實(shí)行政務(wù)回避，由執(zhí)法人員本人或者行政相對(duì)人提出回避申請(qǐng)，以確保補(bǔ)償工作的公平公正。

（五）公眾參與原則

公眾參與，是環(huán)境保護(hù)法的一項(xiàng)基本原則，是指在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，公民依據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，平等地參與與環(huán)境決策、環(huán)境立法、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境司法相關(guān)的一切活動(dòng)。因此，為響應(yīng)《環(huán)保法》公眾參與的基本原則，在實(shí)施休耕生態(tài)補(bǔ)償這項(xiàng)具體制度時(shí)應(yīng)堅(jiān)持科學(xué)民主決策。休耕生態(tài)補(bǔ)償作為與農(nóng)民利益息息相關(guān)的重要決定，在國家制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及政府在作出補(bǔ)償決定時(shí)，都應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽取公眾的意見和建議，以確保補(bǔ)償制度的科學(xué)性和合理性。同時(shí)實(shí)現(xiàn)公眾監(jiān)督。在實(shí)施休耕生態(tài)補(bǔ)償過程中，將公眾監(jiān)督作為重要的監(jiān)督方式，有利于推動(dòng)休耕生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行蜻M(jìn)行。

注釋：

①2013年4月，國務(wù)院已將生態(tài)補(bǔ)償?shù)念I(lǐng)域從原來的濕地、礦產(chǎn)資源開發(fā)擴(kuò)大到流域和水資源、飲用水水源保護(hù)、農(nóng)業(yè)、草原、森林、自然保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、區(qū)域、海洋領(lǐng)域。環(huán)保部還建議將土壤和大氣也納入生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的范圍之中。