我亦有官
——清末中東鐵路沿線蒙地的放墾與設治

劉晨曦

引 言

光緒二十四年（1898）動工，光緒二十九年（1903）通車的中東鐵路是沙皇俄國為侵略、掠奪中國東北而修筑的，它對東北的政治、經濟格局造成了深遠的影響，日人評價其為“固為今日各事物之動機，更為將來之最大動機也”。①[日]小越平隆著，克齋譯：《滿洲旅行記》，上海：上海廣智書局，1902年，第3頁。

中東鐵路北部干線，即濱洲線和濱綏線在今天主要經過內蒙古自治區和黑龍江省，在清代分屬黑龍江將軍轄區（黑龍江省）和吉林將軍轄區（吉林省）。②順治十年（1653）設吉林將軍，光緒三十三年（1907）裁將軍，設立吉林省；康熙二十二年（1683）設黑龍江將軍，光緒三十三年（1907）裁將軍，設立黑龍江省。黑龍江、吉林所轄地域與今天不同，今天內蒙古東部呼倫貝爾市屬于黑龍江管轄，而黑龍江與吉林分界大體在松花江干流，今天松花江以東以南的黑龍江省東部地區，包括哈爾濱市主城區在內，在清代歸吉林管轄。參見傅林祥等《中國行政區劃通史·清代卷》下編第三章和第四章，上海：復旦大學出版社，2013年，第155-192頁。由滿洲里至哈爾濱的濱洲線，主要位于黑龍江將軍轄區和其兼管蒙旗地區，其中，滿洲里、扎賚諾爾、嵯崗、完工、海拉爾、哈克、扎羅木得、牙克石、免渡河、伊列克得等站點，在呼倫貝爾副都統轄區境內；博客圖、雅魯、巴林、扎蘭屯、成吉思汗等站點，在布特哈副都統轄區境內；昂昂溪以東的煙筒屯、喇嘛甸、薩爾圖、安達、宋站等站點在黑龍江將軍兼管的哲里木盟杜爾伯特旗（大體相當于今黑龍江省杜爾伯特蒙古族自治縣、大慶市、安達市、林甸縣和泰來縣的一部分）、郭爾羅斯后旗（大體相當于今黑龍江省肇東市、肇州縣和肇源縣）境內。①參見郝維民主編《內蒙古通史》第五卷《清朝時期的內蒙古》第一冊，北京：人民出版社，2011年，第435頁。古今地名對應關系，參見傅林祥等《中國行政區劃通史·清代卷》，上海：復旦大學出版社，2013年，第184頁，第619頁。隨著中東鐵路的修筑和通車，呼倫貝爾和哲里木盟的蒙古族聚居區陸續涌入大量漢族移民，原有畜牧經濟生產方式開始向農業經濟轉變。在行政管理上，陸續設立和內地同樣的府、廳、州、縣等建制。

田志和《嫩江下游蒙地開發與大賚、安達、肇州三廳的設置》總結了蒙地開發的過程及蒙旗建制向大賚、安達、肇州三廳建制轉化的過程。②田志和：《嫩江下游蒙地開發與大賚、安達、肇州三廳的設置》，《北方文物》1982年第1期。烏云格日勒《清末內蒙古的地方建置與籌劃建省“實邊”》對呼倫貝爾和哲里木盟等地設立的府廳州縣等地方建置進行了論述，認為主要是由于清政府進行移民實邊，推進內蒙古農業開發，加強統治。③烏云格日勒：《清末內蒙古的地方建置與籌劃建省“實邊”》，《中國邊疆史地研究》1998年第1期。羅云《程德全在黑龍江的籌蒙改制政策》、菊林其其格《程德全與黑龍江地區的蒙旗》都涉及黑龍江末代將軍和首任巡撫程德全對蒙旗的改革和在蒙地設治的活動。④羅云：《程德全在黑龍江的籌蒙改制政策》，內蒙古大學2006年碩士學位論文。菊林其其格：《程德全與黑龍江地區的蒙旗》，內蒙古大學2010年碩士學位論文。達日夫《中東鐵路與東蒙古》主要論述中東鐵路對東蒙古地區近代化和半殖民地化的影響。⑤達日夫：《中東鐵路與東蒙古》，內蒙古大學2011年博士學位論文。孔源《晚清中俄東部邊界安全形勢變化與呼倫貝爾新政》認為19世紀中期沙俄的擴張導致呼倫貝爾地區安全形勢的逐漸惡化，清廷為鞏固邊防在呼倫貝爾地區推行包括設治在內的新政。⑥孔源：《晚清中俄東部邊界安全形勢變化與呼倫貝爾新政》，《國際政治研究》2016年第1期。孔源《清末民初呼倫貝爾治邊政策的轉型》認為：“當新政于清朝末年推行到呼倫貝爾時，地方官員推行的措施以除舊布新為主。而到了20世紀20年代，同樣在這一地區，清末以來幾乎消亡的八旗駐防制度，卻與近代廳縣行政體制重新共存。這種政治實踐，體現了清末至民國初期，邊疆開發模式在具體區域上的調整。”⑦孔源：《清末民初呼倫貝爾治邊政策的轉型》，《吉林師范大學學報》（人文社會科學版）2016年第2期。但以往研究較為忽略的一點是，清末黑龍江蒙地設治基本與中東鐵路的修筑和運營在同一時期，對中東鐵路與蒙地設治的因果關系及蒙地設治與中東鐵路在地緣上的聯系則關注不夠。

筆者將在以往先行研究的基礎上，對中東鐵路沿線的蒙地設治的原因、過程予以梳理，比較呼倫貝爾與蒙旗地區設治的地區差異，闡明放墾與設治之間的因果關系。

一、中東鐵路修筑前后蒙旗地區的放墾與設治

清末黑龍江將軍（黑龍江省）管理的蒙古族居住地區，一是直接管理的納入八旗駐防體制的呼倫貝爾，雍正十年（1732）設總管，乾隆八年（1743）改為副都統銜總管，光緒七年（1881）改設副都統。⑧參見傅林祥等《中國行政區劃通史·清代卷》，上海：復旦大學出版社，2013年，第184頁。一是依克明安旗，“歸（黑龍江）將軍管轄，與各旗內外蒙古管于理藩院者不同”。⑨屠寄：《黑龍江輿圖說·凡例》，《遼海叢書》，沈陽：遼沈書社，1985年影印本，第1022頁。一是監管的哲里木盟三旗，即扎賚特旗（大體相當于今內蒙古扎賚特旗，吉林省大安市、鎮賚縣和黑龍江省泰來縣的一部分）、杜爾伯特旗、郭爾羅斯后旗。①據《黑龍江志稿》記載：“蒙旗之在境內者，曰扎賚特、曰杜爾伯特、曰郭爾羅斯、曰依克明安。”見張伯英總纂《黑龍江志稿》卷1《地理志·沿革》，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1992年，第30頁。

清廷一直對民人到蒙古地區從事農業活動有種種限制。②趙毅對清代的蒙地政策概括為四個階段：第一階段從順治元年（1644）到乾隆十三年（1748），雖然頒布了禁墾蒙地的法令，但實際上在一定條件限制下允許民人前往蒙地開荒種地；第二階段從乾隆十三年（1748）到乾隆六十年（1795），“禁而不絕”；第三階段從嘉慶元年（1796）到光緒二十七年（1901），清廷承認既成事實，禁止擴大私墾，同時又在部分蒙地允許招墾；第四階段從光緒二十八年（1902）到清朝滅亡，對蒙地全面放墾。見趙毅《清代蒙地政策的階段性演化》，《東北師范大學學報》（哲學社會科學版）1993年第1期。同治十年（1871），德英奏稱：“黑龍江附近蒙古荒地，向為蒙古旗丁游牧打牲之所，不準招民開墾，例禁綦嚴。乃杜爾伯特協理臺吉那遜烏爾吉等，擅將該蒙古旗荒招墾，經德英及該盟長疊次阻止，仍敢抗不遵辦，實屬大干禁例。著將理藩院傳知署哲里木盟長吉克丹旺固爾，嚴飭杜爾伯特貝子，將現在所招民眾驅逐出境，妥為彈壓，毋須逗留滋事……以靖地方。”③《清穆宗實錄》卷306，同治十年二月乙酉，《清實錄》第51冊，北京：中華書局，1987年影印本，第57-58頁。說明同治年間杜爾伯特旗境內已有民人從事農耕，但屬于違規行為，是蒙旗王公自行招募漢族農民開墾荒地，當然其收益歸蒙旗所有，蒙旗對墾荒的漢族農民也有充分的管轄權。直到光緒二十一年（1895），護理黑龍江將軍增祺奏請開墾杜爾伯特閑荒，清廷仍以“事涉藩部，毋用置議”的態度拒絕。④《清德宗實錄》卷373，光緒二十一年七月己未，《清實錄》第56冊，北京：中華書局，1987年影印本，第881頁。

（一）清廷主動放墾中東鐵路沿線蒙地

中東鐵路的修筑改變了這種情況。光緒二十五年（1899）十二月初六日，黑龍江將軍恩澤向清政府上《奏商妥蒙古酌放荒地由折商妥蒙古酌放荒地期集巨款藉實邊圉折》，開宗明義指出，“天下大利，首在興農。邊塞要區，允宜辟土。蓋土辟則民聚，民聚則勢強，此實邊之要道，興利之良法也”。⑤恩澤：《奏商妥蒙古酌放荒地由折》（光緒二十五年十二月初六日），見臺北故宮博物院故宮文獻編輯委員會《宮中檔光緒朝奏折》第13輯，臺北：臺北故宮博物院，1974年，第380頁。此奏折又收入何煜編《黑龍江墾務要覽》，題為《將軍恩奏試辦扎賚特旗蒙荒折附章程》，附錄有《商訂扎賚特蒙荒招墾章程十四條》，見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）下冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第1922-1927頁。明確提出在邊疆地區發展農業，移民實邊。在談到黑龍江將軍兼管的哲里木盟三蒙旗的情況時，恩澤指出：

奴才自到任以來，即詳查本省屬內之扎賚特、都（杜）爾伯特、郭爾羅斯后旗等蒙古部落，地面遼闊、土脈膏腴，可墾之田實多。雖該族均以游牧為生，而近年牧不蕃息，蔓草平原，一望無際，閑置殊覺可惜。⑥ 恩澤：《奏商妥蒙古酌放荒地由折》（光緒二十五年十二月初六日），見臺北故宮博物院故宮文獻編輯委員會《宮中檔光緒朝奏折》第13輯，臺北：臺北故宮博物院，1974年，第380頁。

在恩澤看來，哲里木盟的三蒙旗具有發展農業的潛力，而且此時當地的畜牧業生產情況不佳，不如發展農業以盡地利。

而后恩澤指出：“況值新修鐵路自西徂東，直注于三族之地，他日橫出旁溢，未必不有侵占之虞。”①恩澤：《奏商妥蒙古酌放荒地由折》（光緒二十五年十二月初六日），見臺北故宮博物院故宮文獻編輯委員會《宮中檔光緒朝奏折》第13輯，臺北：臺北故宮博物院，1974年，第380頁。表達了對俄人修筑的中東鐵路可能侵占沿線地區中國主權的擔憂。

開放蒙荒可以解決黑龍江地區經費匱乏的問題，并且是改變對蒙旗統治方式的先聲，準備在蒙旗“安官設署”，進行直接統治。

查現在帑項奇絀，茍有可籌之款，自當亟亟圖維。且本地所出之糧，向即不敷本地之用，近更有外人搜買一空，糧價愈形奇昂，貧苦小民皆有不能糊口之勢，使非多開荒地，奚以救此燃眉？況各蒙族之荒地均極饒沃，若照尋常荒價加倍訂擬，以一半歸之蒙古，既可救其艱窘，以一半歸之國家，復可益我度支。而民戶樂于得荒，更無不爭先快領，日后升科收租，亦于其中酌提經費，為安官設署之用，誠一舉而數善備之道也。② 恩澤：《奏商妥蒙古酌放荒地由折》（光緒二十五年十二月初六日），見臺北故宮博物院故宮文獻編輯委員會《宮中檔光緒朝奏折》第13輯，臺北：臺北故宮博物院，1974年，第381頁。

恩澤的想法，是晚清“籌蒙改制”思潮的代表，核心在于改變蒙古地區原有的盟旗制度，使之與內地行省一體化。③參考郝維民主編《內蒙古通史》第五卷《清朝時期的內蒙古》第2冊，北京：人民出版社，2011年，第587-640頁。

恩澤對中東鐵路“橫出旁溢，未必不有侵占之虞”的擔心并不是空言，以杜爾伯特旗為例，該旗“鐵道兩旁之地，人煙寥落，遍地草萊，漸為東清鐵路公司占射，蒙旗痛癢不關，亦從未一清界址”。④徐世昌：《東三省政略·蒙務上·蒙旗篇·紀杜爾伯特旗》，見徐麗華主編《中國少數民族古籍集成》（漢文版）第36冊，成都：四川民族出版社，2002年，第406頁。

除恩澤外，曾任黑龍江將軍的達桂和程德全都認識到了中東鐵路對蒙旗地區的潛在威脅，提出要設法籌蒙，亡羊補牢。

查黑龍江僻在東北，處各蒙尾閭。西南兩面，皆為蒙古所包。江省安設駐防之意，明為保障邊疆，亦隱以制馭各蒙……若再因循廢置，不急設法經營，恐俄人誘脅多端，各蒙一為所動，蒙古即非我有。如此則江省聲息頓隔，吉林亦孤立東隅，不啻在人掌中。⑤ 程德全：《密陳開通各蒙折》（光緒三十一年十一月初七日），見中國第一歷史檔案館編《光緒朝硃批奏折》第115輯，北京：中華書局，1996年，第357頁。又見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第252頁。

對蒙旗地區放墾，是在一定程度上保障了蒙旗和蒙古王公的利益，“蒙荒如扎賚特界，經前將軍恩澤商妥該旗，奏定按向來每晌倍收押租京錢四吊二百文，以一半歸之蒙古一半歸之國家，再次第招放杜爾伯特、郭爾羅斯各蒙旗，俾集大宗款項”。⑥薩保：《統籌善后要務先請推廣民墾以實地方而裕餉源折》（光緒二十七年十月初九日），見中國第一歷史檔案館編《光緒朝硃批奏折》第93輯，北京：中華書局，1995年，第424頁。向蒙古王公讓渡招墾所得的部分收益，保證放墾的順利進行。

（二）蒙地政區的改劃

開放蒙荒，并不是簡單地在當地推廣農業，而是伴隨著一系列政治舉措。在放墾的同時，黑龍江地方政府開始介入蒙旗的日常事務。而這些舉措，主要是針對新移民。例如，對原由蒙旗掌管的司法事務，就特別規定，“開放之初，尚未設有地方官，而荒事放竣，約需二三年之久，所有民間一切詞訟必須由行局秉公訊辦，擬請稍假事權，以免掣肘，設遇事體重大，行局不可擅主者，仍解省交司審辦”。①《將軍恩奏試辦扎賚特旗蒙荒折附章程》（光緒二十五年十二月初六日），何煜編：《黑龍江墾務要覽》，見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）下冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第1926頁。可見，司法權掌握在墾務部門手中。

對于新移民的日常管理，不沿用蒙旗原有的管理制度，而是移植內地的基層管理模式。“開放之初，尚未設地方官，而民間遇事亦不可略無管束，擬即由行局先驗放鄉約數人，甲長數人，將地方鄉社牌甲均列齊整。驗放鄉甲后，由行局發給執照，歸鄉充當，有事則報經鄉甲，轉稟行局，庶有線索。俟設有衙署，即飭地方官另換執照。”②《將軍恩奏試辦扎賚特旗蒙荒折附章程》（光緒二十五年十二月初六日），何煜編：《黑龍江墾務要覽》，見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）下冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第1927頁。通過移植內地基層的鄉社牌甲等組織，實現官府對基層社會的控制。

在放墾荒地的同時，黑龍江地方政府掌控墾區司法并移植內地式的基層組織，是為了在蒙旗地區建立內地式州縣等統治機構，將國家權力覆蓋到蒙旗地區，因此特別提出，“此荒放竣，約計形勢，足有一廳官局面，其行局到段，除民居村落與地畝一律出放外，更須隨時踩勘城基一處，酌留衙署廟宇書院等地，其余即出放街基，所有價值屆時另定。至各處再有可為市鎮之所，并沿江有可設立水埠渡口之區，亦應一并踩勘，訂價招放”。③《將軍恩奏試辦扎賚特旗蒙荒折附章程》（光緒二十五年十二月初六日），何煜編：《黑龍江墾務要覽》，見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）下冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第1927頁。

三蒙旗放墾的土地數量是巨大的，扎賚特旗從光緒二十八年（1902）到三十年（1904），放出熟地共計29，690余坰，從光緒二十八年（1902）到光緒三十三年（1907），放出毛荒共計470，252余坰。④何煜編：《黑龍江墾務要覽》第二編《統計表》，見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）下冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第1848頁、第1850頁。郭爾羅斯后旗鐵路迤西段在光緒三十一年（1905）和三十二年（1906）放出毛荒212，356余坰，沿江段在光緒三十三年（1907）放出毛荒130，179余坰，鐵路兩旁在光緒三十三年（1907）放出毛荒290，005余坰⑤何煜編：《黑龍江墾務要覽》第二編《統計表》，見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）下冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第1850頁。。杜爾伯特旗光緒三十二年（1906）放出鐵路兩旁熟地1，090余坰，光緒三十四年（1908）放出沿江熟地113余坰，光緒三十一年（1905）和三十二年（1906）放出鐵路兩旁毛荒共計208，417余坰，光緒三十三年（1907）放出沿江毛荒44，013余坰。⑥何煜編：《黑龍江墾務要覽》第二編《統計表》，見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）下冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第1848頁、第1851頁。

三蒙旗的土地利用方式發生了變化，清廷對三蒙旗的統治方式也發生了變化，由間接統治轉向直接統治，在三蒙旗地方設置與內地漢族農耕地區同樣的行政管理機構。

首先是在扎賚特旗設置的大賚廳，光緒三十年（1904）十一月乙未（初三），署理黑龍江將軍達桂和齊齊哈爾副都統程德全奏請在扎賚特旗“莫勒紅岡子地方設撫民通判一員，名曰大賚廳。設巡檢兼司獄一員，又設塔子城分防經歷一員”。①《清德宗實錄》卷538，光緒三十年十一月乙未，《清實錄》第59冊，北京：中華書局，1987年影印本，第160頁。程德全：《添設各官折》（光緒三十年十一月初三日），見中國第一歷史檔案館編《光緒朝硃批奏折》第1輯，北京：中華書局，1995年，第422頁。又見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第91-92頁。光緒三十年（1904）十二月戊辰，正式批準。②《清德宗實錄》卷540，光緒三十年十二月戊辰，《清實錄》第59冊，北京：中華書局，1987年影印本，第181頁。光緒三十一年（1905）十二月二十二日，黑龍江將軍程德全又奏請在景星鎮添設分防經歷一員。③程德全：《景星鎮添設經歷片》（光緒三十一年十二月二十二日），見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第301頁。

雖然中東鐵路沒有直接經過扎賚特旗，但扎賚特旗的放墾荒地和設治卻是為了應對中東鐵路的威脅。

郭爾羅斯后旗和杜爾伯特旗是鐵路經過的地區，為應對鐵路交涉等事宜，光緒三十一年（1905）十二月二十二日，黑龍江將軍程德全奏請“擬于郭爾羅斯后旗荒地設一廳治，查該處有肇州古城，即名曰肇州廳，設撫民同知一員，巡檢兼司獄一員，凡鐵路交涉局所及附近鐵路荒段，均歸該廳管轄。并于該段鐵路迤東設分防經歷一員，名為肇東經歷。杜爾伯特荒段附近東清鐵路安達車站，擬即名曰安達廳，設撫民通判一員，巡檢兼司獄一員。該兩廳即歸黑龍江分巡道管轄”。④程德全：《郭爾羅斯等處添設折》（光緒三十一年十二月二十二日），見中國第一歷史檔案館編《光緒朝硃批奏折》第1輯，北京：中華書局，1995年，第491頁。又見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第300頁。

蒙旗地區設立內地式的政區，不是完全替代舊有的盟旗制度，各蒙旗依舊存在，札薩克等蒙古王公的權利仍舊得到保護⑤蒙旗建制的變化參閱孟和寶音《近代哲里木盟旗縣建制演變原因分析》，《內蒙古民族大學學報》（社會科學版）2013年第1期。。蒙旗地區新設的政區主要位于新開墾的農業區，是分割蒙旗原有的區域，與蒙旗之間劃分了邊界，肇州廳“北界安達廳及扎賚特旗”，大賚廳“北界扎賚特旗”，安達廳“西界杜爾伯特旗未墾牧地”，⑥劉錦藻：《清朝續文獻通考》卷308《輿地考四·黑龍江省》，上海：商務印書館，1936年，第10532頁。新設政區主要功能是管理農業地區和居民，特別是漢族移民。雖然這些政區位于鐵路沿線，但和鐵路主要站點均有一定距離，只有安達廳位于車站附近，從地理位置也可以看出，這些新設政區更側重對鐵路沿線農業區域的管理。

二、中東鐵路修筑前后清廷在呼倫貝爾統治面臨的挑戰及應對

（一）俄人勢力的擴張對清廷在呼倫貝爾地區統治的挑戰

清末民初曾在黑龍江任職的林傳甲曾總結呼倫貝爾與實行盟旗制度的蒙古地區差異：

呼倫為副都統鎮守舊地，異于各蒙古以盟長領之，一異也；呼倫官制為總管副管佐領，異于蒙古以臺吉梅楞，二異也；呼倫種族為索倫、達呼爾、巴爾虎、額魯特，皆非蒙古種族，三異也；呼倫各族受前清所賜之地以守邊，異于蒙古世守土地，四異也；呼倫之兵官隸省城之兵司、前清之兵部，若蒙則舊屬理屬院，五異也；呼倫已設府廳，異于外蒙古，未嘗設官，六異也；呼倫稅局皆為正供，異于蒙荒大租各蒙旗各得一半，七異也。① 林傳甲：《龍江舊聞錄》第一篇《舊政》第三章《呼倫與蒙古異》，見李興盛主編《黑龍江地方古籍整理》第一輯第四冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第2544頁。

林傳甲的這段文字發表在其1914年寫作的《龍江舊聞錄》中。由于時代局限，有一些認知的錯誤，比如呼倫貝爾地區的巴爾虎和額魯特都是蒙古族的一部分，索倫即今天的鄂溫克族，達呼爾即今天的達斡爾族，都與蒙古族在生產方式、文化習俗方面存在千絲萬縷的聯系。但他正確指出了呼倫貝爾與實行盟旗制的蒙古地區最大的不同，即清政府統治方式的不同。實行盟旗制的蒙古地區，清政府的統治是一種類似“分封制”的方式，由蒙古王公管理地方事務，清政府不過多加以干涉。而呼倫貝爾則是實行八旗制度的地區，當地八旗的大小官員都要由清政府任命，地方軍政事務也要由清政府統一領導。

呼倫貝爾地處中俄邊境，與俄國以額爾古納河為界，屬于邊防要地。但在清代絕大多數時間，局勢相對平靜，“從前閉關自守，彼此不相問聞，尚無外人為之攙越”。②程德全：《統籌善后十四條折》（光緒三十一年十一月初七日），見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第259頁。這與沙俄戰略重心自18世紀以來主要面向歐洲有關，在與呼倫貝爾毗鄰的俄國外貝加爾地區，沙俄的軍力非常薄弱，1734年的外貝加爾地區擁有軍人身份的哥薩克僅有1，521人。③[俄]安德利耶維奇：《從古代到1762年的外貝加爾簡史》，圣彼得堡：軍事出版社，1887年，第173頁。轉引自孔源《晚清中俄東部邊界安全形勢變化與呼倫貝爾新政》，《國際政治研究》2016年第1期。但自19世紀中期以來，沙俄加強了對外貝加爾的開發與對呼倫貝爾的滲透，呼倫貝爾邊界安全形勢逐漸不利。隨著中東鐵路的修建，沙俄勢力在呼倫貝爾邊境取得了壓倒性的優勢，呼倫貝爾局勢變得越發緊張。光緒二十四年（1898）黑龍江將軍恩澤就感嘆“呼倫貝爾素以僻靜之區，變為沖要”。④（清）恩澤：《奏陳江省擬請加添兵隊折》（光緒二十四年十一月二十三日），見臺北故宮博物院故宮文獻編輯委員會《宮中檔光緒朝奏折》第12輯，臺北：臺北故宮博物院，1974年，第449頁。到光緒三十一年（1905）的時候，呼倫貝爾“為輪車入滿洲首境界，中外雜居，西北邊界，與俄人犬牙相錯，彼則不惜重資竭力經畫，頗存蠶食之心”⑤程德全：《統籌善后十四條折》（光緒三十一年十一月初七日），見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第259頁。，形勢越發復雜。⑥有關晚清呼倫貝爾邊境安全形勢的變化，參考孔源《晚清中俄東部邊界安全形勢變化與呼倫貝爾新政》，《國際政治研究》2016年第1期。

中東鐵路修建之前，沙俄的侵略勢力只是集中在邊界地區，中東鐵路的修建，使沙俄的勢力可以輕易進入呼倫貝爾內地甚至東北腹地，呼倫貝爾的安全形勢已然惡化。

呼倫貝爾安全形勢的惡化，是俄人勢力增強、滲透的結果，但清政府在當地統治力量的薄弱，更加劇了這種情況。呼倫貝爾地區人口稀少，“乃以五十余萬方里之面積，煙戶寥落”。⑦徐世昌：《東三省政略·邊務·呼倫貝爾篇》，徐麗華主編：《中國少數民族古籍集成》（漢文版）第36冊，成都：四川民族出版社，2002年，第345頁。光緒二十四年（1898）根據旗署檔案記載，人口在一萬余人左右。⑧程廷恒：《呼倫貝爾志略·戶口》，上海：上海太平洋出版公司，1923年，第199頁。與之形成鮮明對比的是，“沿邊一千五百里，對岸俄屯星羅棋布”。①徐世昌：《東三省政略·邊務·呼倫貝爾篇·紀財政》，見徐麗華主編《中國少數民族古籍集成》（漢文版）第36冊，成都：四川民族出版社，2002年，第348頁。

呼倫貝爾地區人口稀少，兵力也不足。根據光緒二年（1876）的統計，呼倫貝爾“原額：領催二百四名，前鋒二十六名，披甲二千二百六十六名；現存：查原額領催、前鋒，并無挪移增汰，均各如數存營；查原額披甲二千二百六十六名，咸豐九年間添設二百名，現在共計披甲二千四百六十六名”。②《黑龍江將軍為詳報兵丁事咨兵部文》（光緒二年四月二十日），見中國第一歷史檔案館滿文部、黑龍江省社會科學院歷史研究所合編《清代黑龍江歷史檔案選編》（光緒朝元年—七年），哈爾濱：黑龍江人民出版社，1988年，第90頁。以如此少的兵力，駐守漫長的邊境線，無異于杯水車薪。除了兵力不足之外，呼倫貝爾地區的兵力主要集中在統治中心呼倫貝爾城（今呼倫貝爾市海拉爾區），對周邊地區，特別是沙俄侵略勢力聚集的車站，不免有鞭長莫及之感。例如新興的城市滿洲里“地鄰俄界，為東清鐵路入境首站，商埠既開，俄蒙雜處，江省邊境第一門戶也”。③程廷恒：《呼倫貝爾志略·沿邊形勢》，上海：上海太平洋出版公司，1923年，第30頁。“然從前閉關自守，彼此不相問聞，尚無外人之攙越。今該城（滿洲里）為輪車入滿洲首境，中外雜居，其西北邊界與俄人犬牙相錯，彼則不惜重資竭力經畫，頗存蠶食之心”。④程德全：《統籌善后十四條折》（光緒三十一年十一月初七日），見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第259頁。

修筑鐵路還帶來大量移民，比如內地工人、俄方鐵路管理人員等。“呼倫貝爾一城，因鐵路開工，沿途皆俄人所招苦力，官荒遍野，任其占據。俄人亦間有攜家往來，官不過問。”⑤程德全：《遵旨錄呈政府節略》，見《賜福樓筆記》，載李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第759頁。外來移民的涌入，帶來了管理上的難題。因為呼倫貝爾是以八旗駐防區域，以軍政為主，缺乏民政管理機構和辦理對外交涉的機構。

（二）統治方式的改變

黑龍江的地方當局認識到了呼倫貝爾局勢的危險性，程德全明確指出了沙俄的侵略野心和呼倫貝爾的重要地位，“查呼倫貝爾地方逼近俄疆，鐵路經行，所有內政外交在在均關緊要”。⑥程德全：《蘇那穆策麟署呼倫貝爾副都統片》（光緒三十一年八月十七日），見中國第一歷史檔案館編《光緒朝硃批奏折》第49輯，北京：中華書局，1995年，第921頁。又見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第192頁。“近以鐵路暢行，外人欲據為己有，自應及時經營，俾免利權外溢”。⑦程德全：《呼倫貝爾試辦魚鹽木植片》（光緒三十一年十月二十五日），見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第239頁。

黑龍江地方當局立即采取相應對策，由此程德全指出對策以應對危機，如“呼倫貝爾城所屬河泡，產魚極多，珠爾畢特暨巴彥查察罕等泡，出鹽尤旺……魚鹽而外，尚有木植一宗，切實經理，歲入不下巨萬，擬設總、分各局先行試辦”。⑧程德全：《呼倫貝爾試辦魚鹽木植片》（光緒三十一年十月二十五日），見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第239頁。這是開發當地資源，增加政府收入。在地方官員給出的解決思路中，最根本的還是放墾土地，移民實邊。黑龍江將軍程德全提出“擬照屯墾辦法，開辟地段，借杜彼族覬覦，實為因地制宜之策……竊冀耕鑿日久，生聚日繁，于辟荒之中，寓實邊之意，立御外之規”。①程德全：《復陳籌辦江省善后情形折》（光緒三十二年三月二十一日），見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第339頁。程德全所說的“生聚日繁，于辟荒之中，寓實邊之意，立御外之規”，就是希望增加呼倫貝爾的人口，達到鞏固邊疆，抵御外侮的目的。增加的人口哪里來？只能是引進內地的漢族移民，而引進的漢族移民在生業方式、文化習俗等方面與當地的蒙古等族群的差異極大，對他們的管理方式自然也不能采用當地傳統的八旗駐防體制，而是要采用內地式行政管理方式。因此“光緒三十三年，擬改民治，奏派宋小濂護理副都統，嗣因蒙旗風氣未開驟難變革，將各項行政事務分別緩急，次第舉辦”。②程廷恒：《呼倫貝爾志略·官制》，上海：上海太平洋出版公司，1923年，第55頁。

在裁撤黑龍江原有的副都統建制的同時，暫時保留呼倫貝爾副都統。③程德全：《裁四城副都統片》（光緒三十一年十一月初七日），見中國第一歷史檔案館編《光緒朝硃批奏折》第1輯，北京：中華書局，1995年，第485頁。又見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第261頁。“設邊墾總局辦理全倫墾務及添設沿邊卡倫，前設之會計所及后設之官貨局，俱附屬焉。滿洲里則設邊墾分局于吉拉林，設設治委員，其他巡警交涉各局暨稅課司、發審處亦均先后成立。凡此草創規模已樹，改設民治之先聲”。④程廷恒：《呼倫貝爾志略·官制》，上海：上海太平洋出版公司，1923年，第55頁。這是在暫時不改變原有旗制的前提下，通過設置新的機構，管理移民和放墾事宜，在新形勢下經營呼倫貝爾⑤清末呼倫貝爾移民及統治方式的變化，參見奇文瑛《論清代呼倫貝爾地區的兩次移民與得失》，《中國邊疆史地研究》2001年第1期。。

對于呼倫貝爾的放墾，黑龍江地方當局有優惠政策，“呼倫貝爾、黑龍江兩城所屬沿額爾古訥河、黑龍江一帶，緊接強鄰，曠廢更甚，擬即免收荒價，聽民踩占”。⑥（清）薩保：《統籌善后要務先請推廣民墾以實地方而裕餉源折》（光緒二十七年十月初九日），見中國第一歷史檔案館編《光緒朝硃批奏折》第93輯，北京：中華書局，1995年，第424頁。呼倫貝爾是清廷直接統治的地區，放墾荒地不必像由蒙古王公統治的蒙旗地區，需要從“荒價”中分出一部分給蒙古王公，保證蒙古王公的利益。

光緒三十四年（1908）二月，擬放呼倫貝爾所屬沿鐵路一帶荒地。

呼倫貝爾副都統宋小濂咨稱：“鐵路兩旁，自滿洲里至興安嶺，共十四站，計程七百余里。除滿洲里業經設局招墾外，擬將各車站附近地方一律擇腴出放。據左右兩司條陳，愿將本城迤東至哈克車站所有鐵路以北、海拉爾河以南地方先行招放。復在北岸踩得德德額依勒一段，土脈深黑，正對哈克車站，共有一萬六千余坰。查哈克一帶，離城最近，正可先行試辦。如有成效，再將各站推廣。擬不收押租，僅收經費四百文、橋梁費一百文。”⑦ 張伯英總纂：《黑龍江志稿》卷8《經政·墾丈》，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1992年，第400頁。

呼倫貝爾地區放墾仍然執行“不收押租”的優惠政策，但“嗣后實行，出放無多，并未申報”，⑧張伯英總纂：《黑龍江志稿》卷8《經政·墾丈》，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1992年，第400頁。放墾情況并不理想。移民情況也不樂觀，呼倫貝爾副都統宋小濂就感嘆“惟此間現在無民可治”。⑨宋小濂：《籌邊條陳》，見程廷恒《呼倫貝爾志略·邊務》，上海：上海太平洋出版公司，1923年，第73頁。移民的數量較少，建立管理移民的內地式的行政機構，會消耗行政資源。

光緒三十三年(1907)黑龍江改設行省后，璦琿、呼倫貝爾、墨爾根、布特哈四城仍暫時保留副都統建制，未設民官，“合計全省地面，民官所治僅及十之二三，璦琿、呼倫貝爾、墨爾根、布特哈四城所屬仍無郡縣”。①《督撫徐世昌、周樹模奏為酌擬江省添設民官增改道府廳縣辦法折》（光緒三十四年五月十二日），見黑龍江省檔案館編《黑龍江設治》上冊，1985年內部出版，第56頁。東三省總督徐世昌和黑龍江巡撫周樹模認為“邊衛過于空虛，非增設民官不足以言拓殖”，②《督撫徐世昌、周樹模奏為酌擬江省添設民官增改道府廳縣辦法折》（光緒三十四年五月十二日），見黑龍江省檔案館編《黑龍江設治》上冊，1985年內部出版，第56頁。“璦（琿）、呼（倫貝爾）商埠次第開通，交涉繁重，墨（爾根）、布（特哈）兩城墾荒開礦歷有年所，黑龍江沿岸數千里皆與俄鄰，彼則屯守相望，我則草萊未辟。以無官，故無民。無民，則形勢隔絕，土地荒蕪，外啟他族侵越之謀，內為匪徒逋逃之藪，是非增設郡縣充實內力，則無控制之方……邊衛過于空虛，非增設民官不足以言拓殖”。③《督撫徐世昌、周樹模奏為酌擬江省添設民官增改道府廳縣辦法折》（光緒三十四年五月十二日），見黑龍江省檔案館編《黑龍江設治》上冊，1985年內部出版，第56頁。作為東北和黑龍江最高軍政長官的徐、周二人，認為移民不足的問題在于當地沒有相應的行政機構來接納和管理移民，“以無官，故無民”，明確提出要設立與內地同樣的民政建制，達到治理和穩定邊疆的目的。

這種先設立行政機構，再招收移民的做法，黑龍江地方官員早已提出相關設想。黑龍江將軍程德全就曾提出“有人乃能有土，安民必先安官”。④程德全：《設依蘭府等缺折》（光緒三十一年十一月十一日），見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第264頁。并認為“報領之戶率多觀望不前，推究其原，則皆因無官以監治之，故遂相率裹足”。⑤程德全：《設依蘭府等缺折》（光緒三十一年十一月十一日），見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第265頁。程德全將移民不足的原因歸結于沒有相應的行政機構接納和管理。在具體的政務運作中，程德全也是這樣處理的，比如“巴拜荒段地方雖廣，人民尚稀，擬先設立縣治……即名曰拜泉縣”。⑥程德全：《郭爾羅斯等處添設各官折》（光緒三十一年十二月二十二日），見中國第一歷史檔案館編《光緒朝硃批奏折》第1輯，北京：中華書局，1995年，第491頁。又見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第300頁。拜泉縣的建立就是先設立行政機構，而后招收移民墾殖的范例。

呼倫貝爾的政區改革如是推行，“墨爾根、呼倫貝爾、璦琿副都統三缺，自應按照上年原奏，即行裁撤……呼倫兵備道加參領銜，駐呼倫貝爾，即擬添設。滿珠府知府，駐滿洲里，即擬添設。呼倫直隸廳同知，駐呼倫貝爾，即擬添設。室韋直隸廳同知，駐吉拉林，即擬添設。舒都直隸廳通判，駐免渡河，擬緩設。以上歸呼倫道管轄”。⑦《督撫徐世昌、周樹模奏為酌擬江省添設民官增改道府廳縣辦法折》（光緒三十四年五月十二日），見黑龍江省檔案館編《黑龍江設治》上冊，1985年內部出版，第57頁。《東三省紀略》的記載稍微詳盡一些，“宣統元年，實行民治……呼倫貝爾改設兵備道加參領銜兼轄旗務，于道所駐在地添設呼倫直隸廳，滿洲里設臚濱府知府……其從前副都統所轄舊設之五翼總管暨副管以下等官兵，統歸道員節制”。⑧程廷恒：《呼倫貝爾志略·官制》，上海：上海太平洋出版公司，1923年，第55頁。滿珠府在設立時的正式名稱改為臚濱府。室韋直隸廳未設，改設吉拉林設治局。①徐曦：《東三省紀略》卷2《疆域紀略下·區劃》，上海：商務印書館，1915年，第86頁。到清末，呼倫貝爾地區共設呼倫兵備道一道，呼倫直隸廳一廳，臚濱府一府，以及吉拉林設治局。

呼倫貝爾地區的設治，設治地點除了吉拉林之外，包括擬設的舒都廳，都在中東鐵路沿線，體現了鐵路沿線重要路段的控制。與由蒙古王公統治的三蒙旗地區不同，呼倫貝爾是整體改制，同時通過道員兼轄旗務的方式，繼續管理“舊設之五翼總管暨副管以下等官兵”。呼倫貝爾末任副都統、首任道員宋小濂也提出“副都統以下等官暫勿裁改”，因為呼倫貝爾的各部族“較扎賚特郭爾羅斯杜爾伯特各蒙之衹（只）系一族。又有王公貝子為之震懾……迥乎不同。全資副都統、總副管以下各官層遞管轄”。②宋小濂：《籌邊條陳》，見程廷恒《呼倫貝爾志略·邊務》，上海：上海太平洋出版公司，1923年，第73頁。設治后的呼倫貝爾，可以說是“旗民二元體制”，漢族移民受新設立的道、府、廳等行政機構管理，土著的蒙古各部繼續受原有八旗駐防體制管轄。

三、中東路蒙地沿線設治原因分析

（一）應對俄人侵略擴張的需要

如前文所述，中東鐵路的修筑，使黑龍江地區蒙地的統治方式發生了變化，在蒙旗地區，由間接統治過渡到直接統治，在呼倫貝爾地區，由側重軍政到軍民并重直至以民為主。中東鐵路為何經過黑龍江地方官府統治薄弱的地區，這與俄人對中東鐵路線路的選址有關，俄人在為中東路及其支線選址時，刻意避開了東北地方官府原有的統治中心。日人小越平隆對此總結道：

今就滿洲地圖而觀之，其有烏港線者，能通過齊齊哈爾城南六十清里之胡拉爾溪，而不能通過齊齊哈爾城也。能通過呼蘭城南六十清里之哈拉賓，而不能通過呼蘭城也。能通過寧古塔城北六十清里之掖河，而不能通過寧古塔城也。又其旅順線者，能通過長春而不通過吉林，其于奉天、遼陽則通過其附近之處。其于遼東方面之大停車場，則欲在兩市之中間，設置煙臺。③ [日]小越平隆著，克齋譯：《滿洲旅行記》，上海：上海廣智書局，1902年，第11頁。

俄人如此選擇線路，當然有適應地形的考慮，“蓋露人選擇滿洲鐵道之線路，只標準其地勢之便否，而平時之都邑，毫不置于眼中。故其于舊來之都邑與新都邑之間，必使之聯絡接合，以便貨物旅客之收拾”④[日]小越平隆著，克齋譯：《滿洲旅行記》，上海：上海廣智書局，1902年，第11頁。。但是，俄人還有其更深一層的目的，“假如便于其鐵道，而不便于舊來之支那都邑，彼則寧利用其鐵道之勢力，以開露西亞都邑之新基，不復存顧支那都邑矣”⑤[日]小越平隆著，克齋譯：《滿洲旅行記》，上海：上海廣智書局，1902年，第11頁。。

俄人修筑鐵路，“其于舊來之支那都邑，占有土地，掌握商權，一若領取此無主人之曠野焉？今日作街衢，明日集商賈，旅行之客，蟻赴蝟集，更以地方之貨物，就地暢消，其利且便”⑥[日]小越平隆著，克齋譯：《滿洲旅行記》，上海：上海廣智書局，1902年，第11頁。。因此，“如屢次記述之哈拉賓，即其最著之明證也。同地附近處，有阿勒楚喀者，為舊來副都統駐扎之地，而位置于松花江右岸之平原中，適當其地方中心都市之地也。故露人借舊來都邑之便，而不得不擇此地，然露人于此等之都市，不置眼中，而擇哈拉賓。既擇哈拉賓，其發達隆盛，與吉林三姓間，當通路之沖，而所謂政治上商業上，小中心都會之阿勒楚喀者，反被奪其繁盛。又如黑龍江省城之齊齊哈爾，現時有將軍之駐扎地，故其地方又隨而為中心市場，然今日雖保繁盛，若鐵道一通于胡拉爾溪，此地必將被其影響。蓋齊齊哈爾在胡拉爾溪之上流，有六十清里，共賴嫩江之水利，而于兩地之水路中，有一淺處，用舟楫能達于胡拉爾溪，而不能達于齊齊哈爾者。現在胡拉爾溪水運之便，已優于齊齊哈爾，將來又加以鐵路之便，其兩地之位置，雖欲無變動，不可得也。寧古塔城者，其四邊人煙并未稠密，然而有今日之盛者，為副都統之駐扎地故也，而鐵道通過其北方掖河，露人亦以掖河為同地方面之小中心市場，由此觀之，即同地之未來，亦不難揣測也”①[日]小越平隆著，克齋譯：《滿洲旅行記》，上海：上海廣智書局，1902年，第11頁。。

所以，俄人在選擇鐵路線路時，盡量繞開東北地方官府的統治中心，以培植自身勢力。那面對如此形勢，東北地方官府如何應對呢？

面對俄人的野心，黑龍江將軍恩澤一度打算將黑龍江將軍駐地移至伯都訥，“據水陸之沖要，扼吉江兩省鐵路之咽喉”②《恩澤奏為鐵路改行南線江省勢同孤懸恩飭令妥商并通盤籌畫各緣由折》（光緒二十三年四月十一日），見中國社會科學院中國邊疆史地研究中心主編《光緒朝黑龍江將軍奏稿》下冊，北京：全國圖書館文獻縮微中心，1993年，第529頁。，以抗衡俄人勢力。

黑龍江末任將軍、首任巡撫程德全提出在鐵路沿線設官治理，“又如沿鐵路一帶之富拉爾基、扎蘭屯、博河都、滿洲里，亦均宜酌設民官，兼辦墾務，如此則邊務可冀振興，疆宇可期日固”③程德全：《統籌江省應辦事宜折》（光緒三十三年二月二十日），見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第519頁。。通過設官治理，加強對邊疆的控制。

（二）促進地方開發

程德全對中東路沿線的設治有通盤的考慮。他指出，“各處險要暨膏腴之田，悉為車站占據……我不設法抵制，雖將地段爭回，于我主權、利權絲毫無補。抵制之術云何？亦曰設官殖民而已。計車站之大者，曰滿洲里，曰海拉爾，曰博克圖、曰扎蘭屯，曰齊齊哈爾，曰安達，除滿洲里開放商埠，昂昂溪附近省城，安達已設廳治不計外，擬分為三段，其昂昂溪車站迤北之富拉爾基，前臨嫩江，左靠鐵路，地勢雄偉，北連腰庫庫勒，至扎蘭屯三百余里，土地膏腴，宜于富拉爾基仿直督駐津之例建設將軍行臺，并開碼頭。該處水陸交通，數年后必成重鎮。將來新民鐵路由洮南府直抵該處，亦覺捷便。不然，必須逾東清鐵路方至省城，俄人必將饒舌。北至扎蘭屯為一段，由扎蘭屯越博克圖至興安嶺為一段，由興安嶺越海拉爾至滿洲里為一段，札、博兩處各設同知，實行招墾，兼管交涉，興安以北即于海拉爾添設道員，兼顧滿洲里商埠，并于滿洲里添設同知。所以該城全境墾務、礦務、魚、鹽、木植均責成該道妥為籌辦。如此，則各火車站，彼有官，我亦有官，彼有民，我亦有民，久之，商民繁盛，地利大興，商業亦因之發達，裨益大局，良匪鮮淺”。④程德全：《上外務部論速宜設官殖民抵制強鄰事》（光緒三十二年十二月），《賜福樓啟事》卷2，見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第879-880頁。

這種以設治促進地方開發的想法，在東北地方官員中并不是個例，東三省總督徐世昌也認為“邊衛過于空虛，非增設民官不足以言拓殖”。①《督撫徐世昌、周樹模奏為酌擬江省添設民官增改道府廳縣辦法折》（光緒三十四年五月十二日），見黑龍江省檔案館編《黑龍江設治》上冊，1985年內部出版，第56頁。

清末黑龍江地方政府在中東鐵路沿線的設治，哲里木盟三蒙旗地區，在鐵路沿線的杜爾伯特旗和郭爾羅斯后旗分別設置了安達廳和肇州廳，呼倫貝爾地區，在鐵路沿線的滿洲里和呼倫貝爾分別設置了臚濱府和呼倫直隸廳，在呼倫貝爾城還設置了呼倫道作為呼倫貝爾地區的最高軍政機構。以上是在清朝滅亡前實際設立的地方行政機構，在免渡河車站還擬設立舒都直隸廳，在齊齊哈爾副都統轄區的富拉爾基車站還擬設甘南直隸廳。②《督撫徐世昌、周樹模奏為酌擬江省添設民官增改道府廳縣辦法折》（光緒三十四年五月十二日），見黑龍江省檔案館編《黑龍江設治》上冊，1985年內部出版，第57頁。

去除擬設的甘南和舒都兩直隸廳，黑龍江地方政府只在安達、肇州、呼倫貝爾、滿洲里4處進行設治。安達和肇州是在放墾基礎上吸引移民設治，呼倫貝爾是改變管理體制，滿洲里則是因交通位置重要而設治。呼倫貝爾地區的設治與放墾和移民的關系相對較少，當然這也與呼倫貝爾地區位于大興安嶺以西的草原地帶，不宜農耕有關。

結 論

中東鐵路的修筑，使黑龍江面臨十分嚴峻的邊防形勢，“鐵路一帶，若不速謀抵拒，以后恐悉成俄屯，更有穿腸撐腹之慮”。③薩保：《統籌善后要務先請推廣民墾以實地方而裕餉源折》（光緒二十七年十月初九日），見中國第一歷史檔案館編《光緒朝硃批奏折》第93輯，北京：中華書局，1995年，第425頁。面對俄人的侵略野心，東北地方當局并不是被動接受這一局面，而是積極應對，黑龍江末任將軍、首任巡撫程德全就曾提出“彼有官，我亦有官”的措施，主張在鐵路沿線設置政區，抵消沙俄侵略的影響。

以肇州、安達為例，“該兩蒙荒段為鐵路所經，時有洋兵往來，加之地方寥廓，蒙民錯居，華洋之交涉既繁，伏莽之潛滋愈甚，保護彈壓，在在均關緊要”。“肇州、安達兩廳邊荒初辟，蒙民雜處，鐵路橫穿，交涉尤重”。④程德全：《郭爾羅斯等處添設各官折》（光緒三十一年十二月二十二日），見中國第一歷史檔案館編《光緒朝硃批奏折》第1輯，北京：中華書局，1995年，第491頁。又見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第300頁。在此設治，除了管理民政之外，更主要的職能則是保護鐵路，對俄交涉。除了黑龍江蒙地外，東北其他的鐵路沿線地區也有類似的設治舉措。光緒二十八年（1902），吉林將軍長順以“穆棱河為火車入境門戶，交涉繁劇，均宜設官經理”為由，奏請在綏芬廳治下“添設廳知事一員，名曰分防穆棱河知事，以正九品主簿等官酌量借補”。⑤《吉林將軍長順奏請續行增改民官以敷政教折》（光緒二十八年八月二十九日），見黑龍江省檔案館編《黑龍江設治》上冊，1985年內部出版，第31頁。第二年得到批準⑥《工部會同戶部奏覆核議吉林將軍長順奏請增改民官以敷政教一折折》（光緒二十八年十二月十三日），見黑龍江省檔案館編《黑龍江設治》上冊，1985年內部出版，第32-33頁。。宣統元年（1909）升改為穆棱縣。①《督撫徐世昌陳昭常奏請添設民官酌裁旗缺折》（宣統元年閏二月十九日）、《吉林行省總督錫良巡撫陳昭常奏請添設民官酌裁旗缺一折奉旨依議飭先籌議妥協一切姑循其舊札》，見黑龍江省檔案館編《黑龍江設治》上冊，1985年內部出版，第67頁，第70頁。

譚其驤先生在總結浙江歷代行政區劃設置與開發的關系時，提出“一地方至于創建縣治，大致即可表示該地開發已臻成熟”。②譚其驤：《浙江省歷代行政區域——兼論浙江各地區的開發過程》，見譚其驤《長水集》上冊，北京：人民出版社，1987年，第404頁。譚先生此說，高屋建瓴般將政區設置與地區開發的關系概括出來。黑龍江將軍程德全主張在鐵路沿線“實行招墾，兼管交涉”，③程德全：《上外務部論速宜設官殖民抵制強鄰事》（光緒三十二年十二月），《賜福樓啟事》卷2，見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第879-880頁。“沿鐵路一帶之富拉爾基、扎蘭屯、博河都、滿洲里，亦均宜酌設民官，兼辦墾務，如此則邊務可冀振興，疆宇可期日固”。④程德全：《統籌江省應辦事宜折》（光緒三十三年二月二十日），見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第519頁。鐵路沿線設立的政區，不僅僅是為了與俄人交涉之用，更是墾務大興的結果。如安達“縣官之設，始自前清光緒三十二年。是時荒務事終，亟續設官置守招徠墾民，程德全將軍奏準設治，因安達站定名曰安達廳”。⑤佚名：《民國安達縣志》第二門《政治·設官》，本社編選《中國地方志集成·黑龍江府縣志輯》第4冊，南京：鳳凰出版社，2006年，第556頁。但實際情況距離程德全的設想還有一定距離，東北地方政府并沒有在所有大站都設立官署進行治理，很重要的一條原因就是“惟財力奇絀，即目前各屬設治經費已患不支，安有余力及此，亦惟隨時消息，竭力經營而已”。⑥程德全：《統籌江省應辦事宜折》（光緒三十三年二月二十日），見李興盛主編《程德全守江奏稿》（外十九種）上冊，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1999年，第519頁。這也說明政區的設立，不僅僅要考慮政治需要，更要考慮經濟上的成本和收益。

黑龍江地方當局在中東鐵路經過的蒙地沿線設治，其目的在于抵制侵略，維護國家主權。在客觀上改變了當地原有的統治方式，使國家權力覆蓋這一區域，實現國家形態由傳統向近代的轉變，達到“疆域均質化”。⑦參考[日]茂田敏夫著，孫江譯《清末近代中國的形成與日本》，見復旦大學歷史學系、復旦大學中外現代化進程研究中心編《近代中國的國家形象與國家認同》，上海：上海古籍出版社，2003年，第246-264頁。高月將其概括為“疆域均質化”的概念，見高月《清末東北新政研究》，哈爾濱：黑龍江教育出版社，2012年，第12頁。

由黑龍江將軍兼管的三蒙旗地區，是在原有蒙旗的土地上劃出農業區，建立新式政區，分割蒙古王公的統治地域和權力，建立新式政區的目的在于統治農業地區。而呼倫貝爾是在整體改變統治體制的同時，局部保留原有八旗駐防的體制，設立新式政區的目的在于控制鐵路沿線重要路段。

今天回顧歷史，不難看出，中東鐵路的修筑，帶來的是鐵路沿線城市帶的崛起，極大地改變了東北地區城市的空間分布格局，同時也改變了之前東北地方政治、軍事中心集中于傳統驛道沿線的態勢。