檢察輔助人員管理制度的檢視與對策思考*

陳偉彬

海南大學法學院，海南 海口 570228

實現檢察人員分類管理制度是當下司法改革的一項重要任務。最高人民檢察院出臺的《關于深化檢察改革的意見》(以下簡稱《深化改革意見》)明確提出，將檢察人員劃分為檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員三類，完善相應的管理制度。但是《深化改革意見》對于檢察輔助人員的分類管理的具體內容和規則并沒有詳細說明。

一、檢察輔助人員管理制度運行現狀之考察

根據不同類別崗位的特點配置相應的人員及工作內容，是實現分類管理的應有之義。近年來，檢察機關起訴案件的數量凈增長率達到了3.73倍，為了應對繁重的案件壓力很多時候檢察機關會上演檢察官、書記員、檢察官助理“齊上陣”的情形，即很多應該交由檢察官處理的事物往往因檢察官“無分身之術”而交由了檢察官助理或書記員處理。另一方面，隨著這次檢察人員分類管理制度的推行，在部分地區上演了檢察人員離職的熱潮造成檢察機關優秀人才流失嚴重的現象。由于這次檢察人員分類管理制度與檢察官員額制度幾乎是同步進行的，目標是達到檢察官、檢察輔助人員和行政管理人員之間的比例達到33%、52%、15%左右。改革以前，考進檢察官系統的人員都可以稱之為“檢察官”。而根據員額制的制度設計三分之二的檢察人員都不再是檢察官而是成為了檢察輔助人員。檢察輔助人員的未來職業預期目前尚不明朗。因此，很多檢察輔助人員的選擇了離職。

二、檢察輔助人員管理制度中存在的問題與爭議

檢察人員分類管理的目的在于讓優秀的檢察人員進入檢察官位序，讓能力尚淺或能力不適者退出檢察官職務，從事輔助性或行政性事務。從域外檢察機關內部組織機構設置的模式來看，對檢察人員實行分類管理亦是國際上通行的模式。但是由上文所提到的我國當前的檢察機關人員離職現象，折射出我國當前的檢察輔助人員管理模式中存在著一些尚未解決的問題。

(一)助理檢察員的存與廢

這次人員分類改革中，有的地方將助理檢察官劃入檢察官的序列，而有的地方則直接將其歸為檢察輔助人員。根據《檢察員組織法》的規定，助理檢察員協助檢察員的工作，經檢察長批準可以代行檢察員的職務。換言之，助理檢察員既可以做檢察員的助手；在經檢察長授權的情況下也可以以自己的名義獨立辦案，其職權性質與檢察官無異。對于助理檢察官的職業定位目前還存在較大的爭議。持否定態度的觀點認為，實現檢察人員分類管理的目的在于實現檢察人員職業化的目標，助理檢察官的身份與職權的不匹配屬于混編混崗的司法亂象。因此應該取消助理檢察官之職位設定。①持贊同態度的觀點認為，我國當前還不能廢除助理檢察官的設定，一方面是因為助理檢察官的業務能力并不比檢察官低、甚至有的人員還會超過后者；另一方面當前的助理檢察官沒有成為檢察官的原因主要是行政級別的問題。②

(二)檢察輔助人員的轉任

改革當中，有檢察院允許檢察官助理以及書記員在符合轉任條件時可以轉任檢察官崗位，如上海。但有的檢察院卻限制二者轉任到檢察官序列，如深圳市檢察院。有學者認為，之所以實行檢察人員分類管理制度改革，其目的在于實現檢察人員的職業化管理，即不同職業的檢察人員實行各自獨立的職務序列管理而不應該相互轉任。③但有觀點并不認可上述學者的觀點而指出，從國際經驗上看檢察官助理通常是檢察官來源的主要儲備，“一刀切”式的堵截檢察官助理的轉任渠道不利于選拔優秀的檢察官。④

三、域外檢察輔助人員管理制度的考察與啟示

(一)域外檢察輔助人員制度的考察

1.日本

在日本，檢察人員分為檢察官(俗稱為檢事)、檢察事務官和檢察技術官三類。檢察技術官所占比例不到檢察人員總數的2%，這類人員從事技術性工作。

檢察事務官(相當于我國的檢察輔助人員)負責檢察廳日常事務或者輔佐檢察官及在檢察官的指揮下進行偵查的人。其中偵查公判部門的檢察事務官，在檢察官指揮下，進行犯罪偵查、執行逮捕搜索扣押。在日本檢察事務官享有部分的檢察事物處理權，當然主要限于輕微的案件。而且檢察事物官可以有條件的轉任為檢察官，其所需要的條件是由法務大臣所組成的委員會進行的選考，類似內部考試，不過通過此類考試的檢察官只能處理輕微簡易的刑事案件。

2.德國

德國的檢察系統是由檢察官、司法輔助人員以及書記官共同組成。其中書記官主要負責行政事務和文秘等輔助工作，而表現優異的司法輔助人員可以被選任為區檢察官，但是區檢察官并不是真正的檢察官而僅是檢察人員，其地位要低于檢察官。即使是資深的區檢察管也無升任為檢察官的機會，除非其通過國家統一的司法考試。雖然不是真正的檢察官，區檢察官還是有部分的檢察權限：協助檢察官偵查犯罪案件、偵辦金額在2500歐元以下，不涉及人民人身自由權的輕罪案件，并獨立作出是否起訴的決定；對自己提起公訴的案件出庭實施公訴。⑤

3.美國

美國的檢察官員包括聯邦和地方的檢察長、檢察官、助理檢察官和輔助人員，美國的檢察系統是以檢察官辦公室為基本單位的，而一個檢察官辦公室僅有一名檢察官，其余的人員包括助理檢察官和輔助人員皆不屬于檢察官序列。但是美國的助理檢察官助理享有較廣泛的權限，主要包括：(1)對刑事案件的起訴、撤銷起訴有決定權；(2)在提起訴訟前調查犯罪案情。有些案件，檢察官辦公室可派其偵查員參與偵查；(3)在刑事訴訟中，有權代表政府出庭并出示有利于政府的證據；(4)檢察官一般沒有逮捕權，可是在其管轄區域內往往有權計入警察的逮捕。但是美國的助理檢察官與檢察官之間沒有晉升的“階梯”，即助理檢察官是無法轉任為檢察官的。⑥

除了助理檢察官之外，檢察官辦公室的輔助人員還有兩種類型：(1)法學院學生為主體的法律實習工作者；(2)準法律工作者，其主要的工作任務是幫助助理檢察官收集資料、起草文件等。

(二)域外檢察輔助人員管理制度的啟示

通過上文對日本、德國、美國三個國家檢察輔助人員管理制度的考察，可以從中得出以下啟示：

1.允許跨界轉任

從國外經驗來看，大多數國家是將輔助人員的工作經歷作為獲取司法經驗的有效途徑之一，并允許檢察輔助人員跨界轉任的，而且會嚴格限定轉任的條件，在立法中會明確轉任不同檢察職位的所需要的條件。這對于激勵檢察輔助人員努力提升專業能力、明確自己的職業定位、穩定檢察隊伍起到了根本性的引導作用。

2.區分法律事務輔助人員和一般事務輔助人員

同樣作為檢察輔助人員，在其內部還可以根據不同職位專業化程度的不同需求分為法律事務輔助人員和一般事務輔助人員，前者的專業化水平要高于后者。而且正是由于具備較高的專業化程度，法律事務輔助人員還可以在檢察官的授權下處理并決定一些案情簡單的案件。而一般事務由于專業化水平需求不是特別高，所以并不是必須由專業水平非常高的人員來擔任。

3.授權部分非檢察官獨立辦案能力

由于檢察官的數量是有嚴格限定，但是每年需要辦理的案件卻日益增加，為此通過授予部分非檢察官的檢察人員以辦理輕微案件的權力，來減輕檢察官的辦案壓力，同時還可以節約檢察官的編制資源以及財政支出，而且還可以為檢察院培養優秀檢察官提供豐富的事務經驗。

4.關于助理檢察員的地位

從域外的經驗來看，在各個國家中的檢察官數量極少，助理檢察員是不被包含在檢察官的序列當中的。例如美國，無論聯邦還是地方，每個檢察官辦事處只有一名檢察官。對于法律事務輔助人員，包括助理檢察官，都沒有納入檢察官范圍內，而是納入檢察輔助人員的范圍內，只是其職權不同于一般的輔助人員，范圍更廣些。

四、完善我國檢察輔助人員管理制度的邏輯路徑

從研究現狀來看，目前的檢察改革將重心放在了檢察官這一單一主體，對于檢察輔助人員相關的管理問題涉及的比較少。這對于檢察改革整體目的的實現產生了極大的不利因素。雖然每個國家的司法制度并不完全相同，但是具體制度的實施還是有相同之處的。通過上文的分析，可以看出我國當前的檢察輔助人員的管理制度的完善程度與域外相關制度還存在很大差距，及時的調整當前的檢察輔助人員的管理制度，對于保障整個檢察改革具有重要意義。

(一)完善檢察輔助人員的管理理念

隨著嚴厲的司法追責制時代到臨，讓檢察人員感到了強烈的辦案風險。與之相對，檢察輔助人員的職業尊榮感、職業保障以及待遇卻不能與自身的司法風險成正比，所以必帶來了辭職熱潮。從根本上解決這一窘境的首要前提就是要進行管理理念的改革：第一，樹立職業預期。即要提前意識到與司法改革前不同，在新的司法改革背景下檢察官助理需要經過十多年而非三、四年才能轉任到檢察官序列，在該預期下才不會形成較大的失望。第二，提高檢察輔助人員的待遇。不能僅僅關注檢察官，檢察輔助人員的待遇也要提升上去。對檢察輔助人員進行級別分類，有級別就有奔頭，就有希望。⑦

(二)制定助理檢察員遴選檢察官的條件

從各國的對檢察官的定位可以看出，檢察官為專業化的身份象征。以“韓國為例，韓國檢察官編制是由總統令發布的，整個韓國的檢察官不到1500人”。⑧助理檢察員通常是高學歷高校畢業生或者具有較強辦案能力的年輕檢察人員，為各個檢察院的辦案骨干。但是必須要承認的是，由于其距離優秀檢察官的要求還是有一些差距的，將其納入檢察官的隊伍還需要經驗的積累。所以應將助理檢察員劃出檢察官的序列。

但是檢察官助理亦是我國遴選檢察官的主要的來源。所以對其予以相應的重視并提供晉升的途徑，是順利推進分類管理改革的重要一環。對其可以單獨歸為一類，如有學者所推薦的“候補檢察官”。⑨但是筆者認為，按照國際的慣例，已經通過司法考試的檢察人員就已經具備了檢察官的資格。但是鑒于我國每年通過司法考試的通過率遠遠高于其他國家，如果將通過司法考試的檢察人員都納入檢察官的序列，顯然是不現實的。筆者建議將其納入檢察輔助人員的隊伍，然后通過建立遴選機制對其進行職業管理。對此，上海檢察院對此問題的做法頗值得推廣。其具體做法如下：新招錄的司法人員均為檢察官助理，工作滿五年后可以參見檢察官的選任。而且符合條件的市級檢察官助理通過選任考試的被安排至基層檢察院擔任檢察官，而市級的檢察官的遴選主要從基層檢察院中選任。⑩筆者認為這種做法是既符合我國司法改革職業化建設目的，又可以給司法輔助人員帶來動力和希望。

(三)打通轉任的大門

當前檢察人員流失的現象很大一部是由于部分試點地區嚴格限制了檢察輔助人員向檢察官轉任的條件。恰如有學者的觀點“一旦你選擇成為書記官，那就永遠是書記官；而你一旦選定檢察官助理這個職業，也就只能按照檢察官助理的職務序列往上發展，而不應允許變更職務序列和職業類型”。?筆者認為，這種觀點過于偏失，而且不符合司法活動本身的規律。司法實務雖然需要較強的理論知識，但同時還需要較強的司法實踐的經驗，而優秀的檢察官的養成離不開長期的司法實踐基礎。而檢察輔助人員在檢察官的指揮下，長期參與大量的檢察實務工作能夠積累豐富的檢察業務能力。部分具備較強專業化檢察輔助職位是培養優秀檢察官的“搖籃”，這也是國際司法的通用慣例。但是推行司法人員分類管理的目的就是為了實現檢察業務的職業化、專業化，所以進行不同序列的人員進行轉任的前提必須是達到了所擬任職位所需要的資格、條件并按照規定的選拔、任免程序進行。

(四)法律事務輔助人和一般業務輔助人的業務分配

同為檢察輔助人員，但是其內部還是應該有業務分配的不同。實務中雖然將檢察輔助人員進行區分，其中包括但不限于檢察官助理和書記員、檢察技術人員。優化資源配置的最佳方法就是“按需分配”，根據職位的不同、配備不同的專業人才，才能既可以節約資源又可以順利完成任務。即檢察輔事物內部也有著很大的不同，如專業化程度存在較大的懸殊。按照“職位”為中心而非按照“人”為中心進行檢察輔助事物的分類，在此基礎上配置輔助人員。如書記員主要負責案件的記錄、文書送達等，其工作性質對法律掌握的專業程度需求不是很高，所以就可以通過聘用制人員來完成。而檢察官助理需要處理大量的法律性事物，而且將來還有可能成為檢察官，所以其錄用、培訓及任務分配自然要嚴格些。

(五)“老人老辦法，新人新辦法”

人員分類管理的進行需要嚴格的分類招錄、分類管理。但是如果對現有的檢察人員進行“一刀切”式的改革，會造成部分檢察人員在身份和利益方面的降低，勢必影響檢察隊伍的穩定性。所以，在確保檢察改革穩定有序推行的情況下，需要逐步開展工作，即采取“老人老辦法，新人新辦法”。具體而言，建議采取但不限于以下的方式來靈活實現分類管理的目標：對五年內達到退休年齡的檢察官不占檢察官員額，可由未納入員額的原檢察院或助理檢察員補上。對一時未能選任為檢察官的原檢察員可以保留法律職務、等級，轉任檢察官助理，也可以資自愿選擇轉為司法行政人員。?同理對于助理檢察員應該采取“停其源、分其流”的方法區別處理。詳言之，從建立檢察官助理制度開始，就要停止新增助理檢察官。而原有的助理檢察官，符合檢察官條件的，在一定年限內陸續轉為檢察官；無法勝任檢察官工作的，轉為檢察官助理或者行政工作。最后，對于新招錄的檢察人員應該嚴格按照不同類別崗位的資格和條件，分類招錄、分類管理。

[ 注 釋 ]

①萬毅.檢察改革“三題”[J].人民檢察，2015(5).

②李發楨，諶璞.檢察人員分類管理制度改革研究[J].云南大學學報，2015(3).

③萬毅.檢察改革“三題”[J].人民檢察，2015(5).

④程金華.檢察人員對分類管理改革的立場——以問卷調查為基礎[J].法學研究，2015(4).

⑤尹晉華等.德國檢察人員分為四大類——通過一個邦檢察署微觀德國檢察人員管理制度(上)[N].檢察日報，2005-2-22.

⑥楊誠.中外刑事公訴制度[M].北京：法律出版社，2000：104.

⑦陳瑞華.機遇與希冀：司法體制改革新談[J].中國法律評論，2015(2).

⑧張建軍，等.韓國檢察人員分類管理制度簡析[J].人民檢察，2005(1).

⑨萬毅.檢察改革的“三題”[J].人民檢察，2015(5).

⑩陳輻寬.檢察改革的問題、使命與前景[J].法學，2015(9).

?萬毅.檢察改革“三題”[J].人民檢察，2015(5).

?朱軍.檢察人員分類管理制度改革的思考——結合N市檢察隊伍現狀進行分析[J].法律社會學評論，2015：286.