論行政裁量的個案正義原則*

尚海龍

河北大學政法學院，河北 保定 071002

行政裁量是現代公共行政的典型特征，規范和控制行政裁量權是現代行政法的中心任務。個案正義原則是規制行政裁量權運作的重要法律準則。對該原則的理論基礎、司法適用等問題展開研究，具有重要的理論價值與現實意義。

一、個案正義原則的理論基礎

個案正義，與“通案正義”相對，是指行政機關在適用法律過程中，根據每個案件的具體情況，作出公正適當的決定。

法治的理想是實現形式正義與實質正義的統一，或者說通案正義與個案正義的統一。要實現這一理想就需要：一方面，制定出適用于所有人或事的具有普遍約束力的法律規范。如此，才能實現通案正義，做到相同情況相同對待；另一方面，授予行政機關裁量權，即賦予行政機關根據具體情況選擇判斷的權力。如此，才能實現個案正義，做到不同情況不同對待。行政裁量是保持相同對待與不同對待之間平衡的關鍵。一定意義上，立法機關之所以授予行政機關裁量權，最根本的原因在于裁量權能夠最大程度地滿足法律適用中對個案正義的要求。[1]行政事務紛繁復雜、性質各異、變動不居，立法者不可能提前制定出包羅萬象、面面俱到的行政法規范。因此，法律也不得不賦予行政機關裁量權。目前，行政裁量的急劇擴張已經成為各國的一個普遍現象。這一現象充分說明，現代社會對個案正義的需求在急劇增長。

裁量是法律賦予行政機關的權力，但同時也是法律要求行政機關必須履行的義務。行政機關應當認真斟酌案件的不同情況，在此基礎之上作出最恰當的決定，以實現個案正義原則的要求。如果行政機關享有裁量權，卻怠于行使裁量權，沒有全面、認真考量案件的具體情況與差異，那么，這種決定就違反了個案正義原則的要求，構成裁量怠惰之違法。在大陸法系國家，裁量怠惰是裁量瑕疵的典型形態。[2]在英美法系國家，裁量怠惰同樣是裁量違法的重要類型。[3]裁量怠惰的產生原因各有不同，既可能是行政機關明知有裁量權而不行使，也可能是行政機關本有裁量權，卻誤以為并不具有此權限。但是，無論原因如何，其結果都是不同情況相同處理，從而違反個案正義原則。

個案正義實際上是要求行政機關在各個不同的案件中，尋求其合理差別待遇的基礎。[4]德國明思特高等行政法院的判決指出：“平等原則要求，事實上不平等能夠得到事實上的注意。這種事實上的不平等對于致力于在每一個案件中進行公正的考慮是如此重要，以至于必須給予注意。”[5]在英國，“行政機構必須根據提到他們面前的每一個案子來行使其酌處權，……應準備聽取新的論據并且考慮適用于每個個別案件的任何特定情況。”[6]也就是說，行政機關必須確保裁量權的真正行使，而不得排除在個案中對具體情況的裁量。在法國，“指示是行政機關在行使自由裁量權時的行動指南，不是一個教條，行政機關仍然必須對具體問題具體分析。”[7]可見，個案正義是平等原則的內容之一，即“不同情況區別對待”的體現。進而言之，個案正義原則是由平等原則所衍生的控制行政裁量權濫用的法律準則。

個案正義原則的核心要求是“應予衡量”。無論是同時在多個案件中行使裁量權，還是先后在多個案件中行使裁量權，行政機關都必須認真斟酌案件的不同情況，充分考量相關因素，作出最適合個案情況的處理。下文分別對個案正義原則適用于“同時裁量”以及“先后裁量”的情形進行探討。

二、個案正義原則在同時裁量中的適用

所謂同時裁量，系指行政機關在同一時間段內針對同一類案件或者有緊密聯系的案件做出裁量決定。行政機關在同一時段內所作的裁量決定必須接受個案正義原則的拘束，而不得“眉毛胡子一把抓”，“一刀切”式地對待行政相對人。否則，將構成裁量怠惰之違法。個案正義原則對同時裁量的拘束，可以根據行政行為對象之不同，區分為以下幾種類型：

(一)以同一行政相對人為對象

在同一時段內，即使面對的是同一個行政相對人，行政機關也應當認真考量相對人的情況是否有所變化，形勢是否已經發生變遷，而不得任意作相同處置。如，同一相對人于某一時間段內存在若干違法情形，理應受到處罰。然而，行政機關需要辨別相對人違法行為的不同情況，分別予以合理的處罰，而不得進行“一刀切”式處置。我國臺灣地區“最高行政法院”第1807號判決所涉及的行政行為即屬于這種違法之典型。此案中，原告主張：“被告依前揭相同法條裁罰原告之案件計有二十六件，其情節應因廣告播出時間、頻道節目與廣告則數而不同，但被告所為處分，卻一律裁罰九萬元，即一律從最高額罰鍰，明顯違背立法授權，構成裁量濫用，有違法律保留之原則，其處分為違法，應予撤銷。”臺灣地區“最高行政法院”判決支持了原告的主張，并指出：“主管機關于裁處時，固有其裁量之權限，惟就不同之違法事實裁處罰鍰，若未分辨其不同情節，自不符合法律授權裁量之旨意，其裁量權之行使，即出于恣意而屬裁量怠惰，所為處分即屬違法。”[8]本案中，雖然被告的處罰決定沒有逾越法律所設定的罰款界限，但卻忽視了立法授權之目的，沒有充分履行裁量義務，其“一刀切式”執法違反了個案正義原則，構成了裁量怠惰。

(二)以同一類行政相對人為對象

同一類行政相對人是指具有某種共同特征的相對人，如，共同的身份、共同的職業、共同的行為等。如果上述特征具有法律上的意義，行政機關當然可以根據這些特征做出相同處理。但是，如果上述特征在法律上非屬本質因素，行政機關卻考慮這些因素做出行政行為，就有可能違反個案正義原則，構成裁量怠惰之違法。我國行政機關在傳統的“重刑主義”影響下，此類違法行為屢見不鮮。如，2002年，某市一網吧發生火災，造成重大人員傷亡。該市政府當天即宣布：“所有網吧立即停業，進行為期三個月的整頓。”據不完全統計，該市當時有“網吧”2400余家。[9]很難想象，這2400余家網吧的違法情形都“步調一致”地達到了必須停業整頓三個月的地步。該市政府的行為情有可原，但顯然存在裁量怠惰，進而違反個案正義原則的問題。與此類似，鑒于迪斯科舞廳擾民現象較為嚴重，同時還引發吸毒、販毒等大量刑事案件和賣淫嫖娼、打架斗毆事件，公眾對此十分不滿。于是，某省公安廳決定關閉全省所有迪斯科舞廳，要求所有迪斯科舞廳在2001年8月15日之前必須轉換經營項目。[10]顯然，此決定也存在違反個案正義原則的問題。在國外也有類似案件發生，如，1970年，發生在英國的一個案件中，住房與地方政府部長在農業部長反對時，就一概拒絕開采砂石的申請。法院審理后認為，住房與地方政府部長放棄自己行使自由裁量權的義務，犧牲了個案正義。據此，法院判決撤銷了被告的決定。[11]

(三)以利益對立的不同行政相對人為對象

行政機關在同一個案件中，對利益相互對立的行政相對人行使裁量權時，也應當按照個案正義原則的要求，考慮案件的不同情況分別做出恰當的處理。由于屬于同一案件，而且利益相互對立，行政相對人特別關注行政機關的處理是否公平。如果行政機關對于本質不同的情形卻予以相同對待，非常容易引發訴訟。如，王某訴襄陽縣交警隊一案即屬于此類案件之典型。此案中，原告駕駛拖拉機與對面開來的第三人的面包車相撞，致雙方車輛嚴重受損，三人受傷。被告勘驗和調查后認定：“原告王某和第三人負此事故的同等責任”。原告不服，提起訴訟。法院終審判決認定：“上訴人王某……在駕駛車輛行駛過程中，并無違章事實。其所持過期的農機執照無效和拖拉機未經過年檢雖屬違章行為，應當受到處罰，但其與發生此起交通事故無直接的因果關系，故不應負此起交通事故的責任，上訴人上訴理由成立。原審第三人襄樊市糧食機械一廠駕駛員……應負此起事故的全部責任。”[12]本案中，被告沒有對案件所涉當事人的不同情況進行認真分析，仔細權衡，而是籠統地讓雙方擔負相同責任，違反了個案正義原則。

(四)以實施共同行為的不同行政相對人為對象

對于共同實施某種行為的行政相對人，行政機關更需要認真考量案件的起因、情節、后果、相對人所起的不同作用等因素，分別做出適合每一個相對人的決定，而不得未經斟酌而采取相同的措施。否則，即構成裁量怠惰之違法。如，在肖某勇訴濮陽縣公安局一案中，原告伙同肖某懷、肖某善拔掉了第三人肖某勝栽種的楊樹苗。被告對原告、肖某懷、肖某善等三人各拘留5日。[13]實際上，原告實施的違法行為比同案行為人輕，他只拔了兩棵樹苗，比同案肖某懷、肖某善少；且肖某懷、肖某善是該案的主謀，與第三人的矛盾較大。此外，原告在事發后又將拔掉的樹苗移栽到第三人的杏園中，并存活一棵。因此，原告行為的危害程度較輕，應比同案的肖某懷、肖某善處罰輕才合理。然而，被告在實施處罰時，沒有充分考慮上述因素，不分責任大小，不論情節輕重，對三名違法行為人一律拘留5日，違反了個案正義原則，裁量明顯不當。又如，在潘某照訴泉州市公安局泉港分局一案中，原告因購買了5元的“六合彩”而被罰款3000元。同案的黃招恩當天購買30元“六合彩”、潘某安當天購買90元“六合彩”、潘某民當天購買70元“六合彩”也分別被罰款3000元。[14]然而，原告購買的數額相對較少，且主動交待了其前兩天購買“六合彩”的事實。被告在對案件進行處理時未考量原告不同于其他人的具體情況，其處罰決定違反了個案正義原則，構成裁量怠惰之違法。

三、個案正義原則在先后裁量中的適用

所謂先后裁量，系指行政機關先后對同類事件，或者具有密切聯系的事件所做的裁量決定。

行政機關先后做出的裁量決定，也必須接受個案正義原則的拘束。違反個案正義原則的“一律式”行政執法構成裁量怠惰之違法。實踐中，此類違法行為主要發生在行政機關過度自我拘束的情形，即面對非典型情況，行政機關仍然機械適用裁量基準或者墨守行政慣例做出決定。在這種情況下，個案正義原則與行政自我拘束原則在形式上是相互對立的。[15]行政自我拘束原則要求行政機關的裁量決定具有一致性，而個案正義原則要求行政機關的裁量決定具有差異性。此時，是行政自我拘束原則優先，還是個案正義原則優先？換言之，是一致性優先，還是差異性優先？不能一概而論，而是必須結合案件的具體情形而定。這也顯現出，個案正義原則與行政自我拘束原則之間是對立統一的關系。

在先后裁量中，行政機關的裁量怠惰之違法，既可能屬于行政不作為之違法，也可能構成為行政作為之違法。以下分別對這兩種情形進行分析。

(一)行政不作為之違法

行政機關放棄裁量義務，違反個案正義原則的行為可能構成行政不作為之違法。在具體的案件中，與其他因素相比，行政機關不應當給政策更多的考慮。這意味著行政機關必須根據個案的是非曲直作出決定。如，1971年，發生在英國的一個案件中，地方當局在是否發放娛樂許可證上依法享有裁量權，然而，其實際執行的政策是：“老虎機”不利于青少年的成長，對此類許可申請一概不準。法院認為，地方當局的政策造成了對“老虎機”許可申請的普遍拒絕，嚴重限制了其自由裁量權，構成裁量怠惰。[16]

在我國行政管理實踐中，經常發生此類不作為之違法行為。如，為了給經濟發展和招商引資提供良好的道路交通環境，某縣交警大隊向社會承諾：“對于給本縣招商引資企業運送原材料或者為其外運產品的貨車輛，做到一車不罰，一路綠燈。”“對本縣群眾接送病人或用于婚喪嫁娶、紅白喜事的違法車輛，不查不罰并提供方便。”[17]不可否認，這種承諾的初衷是好的，然而，一旦行政機關履行上述承諾，“一車不罰，一路綠燈”、“不查不罰”，其行為即構成行政不作為之違法。實際上，行政機關無權做出這樣的承諾，無權放棄裁量義務。換言之，行政機關必須根據違法的具體情況做出決定，而不能“一刀切”式的不予處罰。又如，為創建交通通達“大通道”，某市交警大隊向社會公開承諾：“對過境車輛在依法檢查，排除安全隱患，糾正違法行為的前提下，一律不扣不罰。”[18]這種承諾同樣屬于放棄裁量義務的表現。

(二)行政作為之違法

行政機關怠于履行裁量義務的行為還可能構成行政作為之違法。在我國行政管理實踐中，此類違法行為多有發生。如，某省公安廳交警總隊為了嚴查涉牌涉證交通違法行為，決定實行“五個一律”，其中第四個“一律”是：“無證駕駛的，一律予以行政拘留。[19]然而，依據《道路交通安全法》第90條、第95條以及第99條的規定，對無證駕駛的，交通管理部門享有警告、罰款、拘留等多種處理方式。也就是說，交通管理部門依法享有選擇裁量權，而上述規定卻將交管部門的選擇裁量權壓縮為行政拘留這一種。一旦此項規定得到貫徹執行，行政機關的行為將違反個案正義原則，構成裁量怠惰之違法。2011年1月14日，某市客管處召開出租車行業春運動員大會提出要求，“對于違規亂漲價、不打表的出租車，一律按上限重罰1000元。”[20]上述事件說明，在我國，傳統的“重刑主義”思維方式根深蒂固，“運動式執法”依然大行其道。要破除這種思維方式，避免這種執法方法需要做長期努力，其中就包括要大力宣揚和倡導個案正義原則。

四、結語

行政裁量是法律賦予行政機關的權力，但同時也是法律課予行政機關必須履行的義務。無論同時在多個案件中行使裁量權，還是先后在多個案件中行使裁量權，行政機關怠于履行裁量義務的決定，均違反個案正義原則，構成實質性違法。唯有在行政裁量中貫徹個案正義原則，才能避免“一刀切式”行政執法現象的發生，進而切實保障公民的合法權益，構建公平、合理的行政裁量秩序！

[ 參 考 文 獻 ]

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[3]葉俊榮.行政裁量與司法審查[D].臺北：臺灣大學法律學研究所，1985：254.

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[9]http：//home.donews.com/donews/article/3/32099.html[EB/OL].

[10]http：//news.xinhuanet.c?m/zhengfu/20010727/742576.htm[EB/OL].

[11]王名揚.英國行政法[M].北京：中國政法大學出版社，1987：170.

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[13]河南省濮陽縣人民法院[2005]濮法行初字第24號行政判決書[EB/OL].http：//www.pkulaw.cn/Case/.

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[18]司國寧，張國平.鹽湖交警對過境車輛糾正違法行為后一律不扣不罰[N].黃河晨報，2010-7-12.

[19]秦華.陜交警“五個一律”嚴查交通違法[N].陜西日報，2010-7-22.

[20]的士不打表一律罰一千！[N].三峽商報，2011-1-16.