粗論金融機構(gòu)破產(chǎn)程序中的幾個問題

胡 威

中南財經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430073

一、金融機構(gòu)破產(chǎn)基礎(chǔ)理論

我國現(xiàn)有的金融機構(gòu)類型大致包括上商業(yè)銀行、證券公司、保險公司、信托投資公司、證券投資基金管理公司。而上述這些金融主體一般關(guān)涉大型的國計民生的金融活動，故上述主體的破產(chǎn)處理便顯示出緊迫性和特殊性。其緊迫性便在于金融活動的高度交互，金融市場的無規(guī)律變化。特殊性主要體現(xiàn)在破產(chǎn)財產(chǎn)范圍應(yīng)該嚴(yán)格和托管財產(chǎn)相區(qū)別，其次在于金融機構(gòu)的經(jīng)營范圍，由于其經(jīng)營模式特點，其破產(chǎn)影響輻射各種行業(yè)，各種人群，同時這種影響還會通過儲蓄者和投資者擴大到整個社會結(jié)構(gòu)之中，從而再次將企業(yè)風(fēng)險擴大。

由于金融機構(gòu)破產(chǎn)本身的特點，在金融機構(gòu)破產(chǎn)的理論指導(dǎo)上也會較一般的企業(yè)破產(chǎn)更加注重社會性，也便是從債權(quán)人本位或者是利益平衡本位向社會利益與債權(quán)人債務(wù)人利益并重傾斜，甚至在具體的制度設(shè)計中會更加偏向于社會利益的保護，如金融機構(gòu)破產(chǎn)管理人選擇的問題，故在金融機構(gòu)破產(chǎn)處理的基本指導(dǎo)思想便是在堅持尊重非破產(chǎn)法規(guī)則原則，集體清償原則之下，對債權(quán)平等原則—在我國現(xiàn)行存款保險制度沒有建立的基礎(chǔ)上—和債權(quán)人自治原則進行社會利益的判斷，總的考量在于，部分學(xué)者認(rèn)為在金融機構(gòu)破產(chǎn)理論框架的選擇上體現(xiàn)了破產(chǎn)法重在維護社會公平還是經(jīng)濟效率，是現(xiàn)代破產(chǎn)法的多元價值判斷的體現(xiàn)，一旦金融機構(gòu)破產(chǎn)，對受到影響的全部利益進行整合一定是全局性的，不獨包括破產(chǎn)機構(gòu)的利益，同樣在進行集體清償之中也勢必要求破產(chǎn)處理者全局考量，故不應(yīng)在此產(chǎn)生理論迷思。①同時對我國現(xiàn)階段的破產(chǎn)法立法模式的選擇上，以最低立法成本為原則：在現(xiàn)行的破產(chǎn)法的基礎(chǔ)上進行分業(yè)單獨立法，順應(yīng)現(xiàn)行破產(chǎn)法賦予國務(wù)院制定相關(guān)破產(chǎn)細(xì)則的現(xiàn)狀下，出臺相關(guān)具體金融機構(gòu)管理條例。②

二、金融機構(gòu)破產(chǎn)程序的處理

(一)現(xiàn)行金融機構(gòu)破產(chǎn)的問題

在我國現(xiàn)行的金融機構(gòu)破產(chǎn)適用中主要以破產(chǎn)法規(guī)定為主，同時還適用商業(yè)銀行法、證券法、保險法等部門法律關(guān)金融機構(gòu)破產(chǎn)的規(guī)定。我國對金融機構(gòu)破產(chǎn)程序規(guī)范呈現(xiàn)出立法分散化，個例化如銀行法中對銀行破產(chǎn)中個體存款人的優(yōu)先受償規(guī)定。立法體例的不系統(tǒng)和立法規(guī)定的單一針對性使我國對金融機構(gòu)破產(chǎn)缺乏了實際的操作性，如我國對金融機構(gòu)的破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)一致適用一般企業(yè)破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，對金融機構(gòu)破產(chǎn)的管理人與金融機構(gòu)破產(chǎn)申請主體等規(guī)定不夠具體。同時由于我國現(xiàn)階段金融機構(gòu)破產(chǎn)案例較少，致使金融機構(gòu)破產(chǎn)影響輻射范圍較小，導(dǎo)致我國現(xiàn)階段的制度設(shè)立對金融機構(gòu)破產(chǎn)的配套制度需求性較小，從而導(dǎo)致相關(guān)制度的缺位。

(二)金融機構(gòu)破產(chǎn)原因與破產(chǎn)申請主體

依據(jù)現(xiàn)行商業(yè)銀行法和破產(chǎn)法可知，《商業(yè)銀行法》第64條、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第38條規(guī)定說明：行政接管或重組標(biāo)準(zhǔn)為“已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機，嚴(yán)重影響存款人和其他客戶合法利益”。《企業(yè)破產(chǎn)法》第134條同時具有三中涵義：其一，銀行破產(chǎn)清算標(biāo)準(zhǔn)和重整標(biāo)準(zhǔn)競合為“不能清償?shù)狡趥鶆?wù)并且資產(chǎn)不足以清償全部或者明顯缺乏清償能力”；其二，行政接管或者托管標(biāo)準(zhǔn)為機構(gòu)出現(xiàn)重大經(jīng)營風(fēng)險；其三，監(jiān)管機構(gòu)具有決定權(quán)，判斷是否啟動程序。③從上可知，我國現(xiàn)階段對金融機構(gòu)破產(chǎn)原因選擇了流動性標(biāo)準(zhǔn)兼采資產(chǎn)負(fù)債標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)的采用在一定程度上意味著一旦金融機構(gòu)陷入破產(chǎn)階段，其所持有的有效資產(chǎn)已經(jīng)開始大幅流失，很有可能加劇金融機構(gòu)破產(chǎn)的社會影響性。故筆者認(rèn)為，回顧近十年的美英兩國金融機構(gòu)破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的演化和國際銀行業(yè)監(jiān)督管理標(biāo)準(zhǔn)上看，為了更好的綜合保護社會利益和債權(quán)人，債務(wù)人利益，在金融機構(gòu)破產(chǎn)原因上兼采流動性標(biāo)準(zhǔn)，資產(chǎn)負(fù)債表標(biāo)準(zhǔn)和特別法上的法律監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，并重點依賴后者④。具體而言就是以商業(yè)銀行為例，重點在于資產(chǎn)充足率，銀行財務(wù)法定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，銀行破產(chǎn)社會性評價以及破產(chǎn)后銀行還債能力的判斷，從而將金融機構(gòu)破產(chǎn)原因進行標(biāo)準(zhǔn)化的統(tǒng)一。

對于金融機構(gòu)破產(chǎn)申請主體，從我國現(xiàn)行的破產(chǎn)法看，將申請破產(chǎn)金融機構(gòu)破產(chǎn)的申請權(quán)賦予給了金融監(jiān)管機構(gòu)。同時對該款的理解學(xué)者有不同的看法。部分學(xué)者認(rèn)為金融機構(gòu)的申請權(quán)僅僅賦予了金融監(jiān)管機構(gòu)而將債權(quán)人，債務(wù)人明確排除。⑤而另一部分學(xué)者認(rèn)為并沒有排除債權(quán)人、債務(wù)人的申請權(quán)，從商業(yè)銀行法，銀行業(yè)監(jiān)督管理法和金融機構(gòu)撤銷條例的規(guī)定看，如《商業(yè)銀行法》第69條規(guī)定，并沒有直接將債權(quán)人，債務(wù)人排除在外，而可以用通過一般的法理解釋認(rèn)為上述主體具有金融機構(gòu)破產(chǎn)申請權(quán)。⑥對于該問題，筆者的觀點是在嚴(yán)格遵循上位法優(yōu)先原則和規(guī)范解釋的要求，將金融機構(gòu)破產(chǎn)申請權(quán)利依據(jù)法條僅賦予給金融監(jiān)管機構(gòu)，以突出金融監(jiān)管機構(gòu)對金融機構(gòu)管理的專業(yè)性和權(quán)威性。同時給予在債權(quán)人和債務(wù)人向金融監(jiān)管機構(gòu)申請相關(guān)金融機構(gòu)破產(chǎn)的權(quán)利，而由金融監(jiān)管機構(gòu)決定是否向法院最終提出破產(chǎn)申請。這樣一方面可以保證金融監(jiān)管機構(gòu)的專業(yè)性以及防止監(jiān)管機構(gòu)對應(yīng)破產(chǎn)而不申請破產(chǎn)的金融機構(gòu)的職能懈?。涣硪环矫媾c國際主流金融機構(gòu)破產(chǎn)模式進行銜接，減少跨境破產(chǎn)的制度障礙。

(三)金融機構(gòu)破產(chǎn)程序中管理人

依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件指定管理人的規(guī)定》可知我國一般企業(yè)破產(chǎn)的管理人包括中介機構(gòu)和清算組。清算組在符合法定組成條件的情況，法院可以直接指定清算組作為管理人。對于中介機構(gòu)則存在多種確定情形：a.人民法院從所在地區(qū)高級人民法院編制的管理人名冊列明的其他地區(qū)管理人或者異地人民法院編制的管理人名冊中指定；b.是人民法院邀請編入各地人民法院管理人名冊中的社會中介機構(gòu)參與競爭，從參與競爭的社會中介機構(gòu)中擇優(yōu)指定管理人；c.人民法院在金融監(jiān)督管理機構(gòu)推薦的已編入管理人名冊的社會中介機構(gòu)中指定管理人。而對金融機構(gòu)破產(chǎn)的管理人確定沒有做出針對性規(guī)定，考慮到金融機構(gòu)和一般企業(yè)破產(chǎn)的不同，金融機構(gòu)破產(chǎn)案的管理人選擇上筆者認(rèn)為可以參考英國管理人制度—通過破產(chǎn)管理人的職業(yè)資格考試制度和專業(yè)機構(gòu)認(rèn)證制度，建立專業(yè)化和職業(yè)化的破產(chǎn)管理人隊伍—同時筆者認(rèn)為一個專業(yè)化的破產(chǎn)管理人隊伍建設(shè)并非局限于金融機構(gòu)破產(chǎn)當(dāng)中，而是普遍適用于一般性的企業(yè)破產(chǎn)案件當(dāng)中，從而避免一般中介機構(gòu)在處理企業(yè)破產(chǎn)問題上的不專業(yè)和維持破產(chǎn)管理人的客觀，中立處理態(tài)度。其中還需立法明確：a.破產(chǎn)管理人的就任時間，對于該問題，國際通行做法包括破產(chǎn)宣告主義和破產(chǎn)受理主義。兩種模式分別適用于不同國情，選擇后者的一般為與其職業(yè)破產(chǎn)管理人制度接軌，盡力減少未選定破產(chǎn)管理人這一段時間內(nèi)的財產(chǎn)損失。而前者則一般適用采用指定管理人模式的國家。⑦對現(xiàn)階段而言，筆者的觀點是為減少制度障礙，保證交易便捷，選擇第一種模式是較符合我國國情的。b.對破產(chǎn)管理人進行必要授權(quán)，應(yīng)當(dāng)使管理人的管理行為在符合如債權(quán)人會議同意的程序要件之下具有和一般股東和管理層的權(quán)利，同時對關(guān)于資產(chǎn)征收和處置的程序做出明確規(guī)置，使管理人能夠真實的控制金融機構(gòu)決定是否繼續(xù)經(jīng)營或者清算。另一方面，同樣完善對破產(chǎn)管理人的職業(yè)約束機制，減少尋租空間，降低代理成本，提高破產(chǎn)效率。

(四)金融機構(gòu)破產(chǎn)的債務(wù)清償與存款保險制度、證券投資基金保護制度、保險保障基金制度

我國現(xiàn)階段在對金融機構(gòu)財物清償順序沒有做出特別的具體規(guī)定，為此僅能從廣東國際信托有限投資公司和2001年、2002年四川省對18家城市信用社進行整改活動中進行實證分析，來討論金融機構(gòu)的清算組在債務(wù)清償上的偏好。上述清算組在操作過程中以維護社會穩(wěn)定和金融穩(wěn)定為首要原則，故除清算費用之外，一般儲戶的存款債權(quán)視為第一順位，而后對于有

抵押權(quán)擔(dān)保的債權(quán)，囿于當(dāng)時破產(chǎn)法規(guī)定，部分清算組認(rèn)為享有優(yōu)先順位，部分清算組將其視為一般債權(quán)清償，同時對金融機構(gòu)的政府債務(wù)也被視為具有優(yōu)先順位以及各清算方案受限于當(dāng)時破產(chǎn)法規(guī)定，對職工債權(quán)的順位問題也有不同的處理。回顧上述清算過程中可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時我國金融機構(gòu)的破產(chǎn)過程中對公平原則貫徹不足，同時由于“實務(wù)中，人民法院要求在金融機構(gòu)申請破產(chǎn)前必須完成職工安置和儲蓄存款的兌付工作，否則法院不予受理?！雹噙@樣就導(dǎo)致了法院職能未能充分發(fā)揮，而將破產(chǎn)案件中最為艱難的部分轉(zhuǎn)托了個金融機構(gòu)的監(jiān)管單位和當(dāng)?shù)匦姓Ｍ瑫r由于我國政策性破產(chǎn)和司法破產(chǎn)在實務(wù)上的并行機制導(dǎo)致了選擇不同破產(chǎn)方式的金融機構(gòu)的債務(wù)清償順序會有較大不同，如，在相關(guān)法律中，明確規(guī)定了證券公司破產(chǎn)時，個人債務(wù)和自然人結(jié)算交易資金只能視為一般債務(wù)進行清償，但是銀行或政府會依據(jù)《個人債權(quán)及客戶證券交易結(jié)算資金收購意見》收購相關(guān)的個人債權(quán)從而導(dǎo)致破產(chǎn)清償順序在制度層面上的不統(tǒng)一。同時在加上我國金融機構(gòu)破產(chǎn)中實踐操作上往往會將行政清算作為司法破產(chǎn)的前置程序，再一次在制度設(shè)計上的混亂。

故，筆者認(rèn)為在金融機構(gòu)破產(chǎn)債務(wù)清償順序中主要解決的問題在于統(tǒng)一清算制度，將政策性破產(chǎn)或者行政清算等過渡性政策置換為完整的司法破產(chǎn)程序。在統(tǒng)一金融機構(gòu)破產(chǎn)債務(wù)的清償順序中，通過對《英國破產(chǎn)法》第328條⑨，美國《存款保險法》規(guī)定分析可知其主要遵守的立法原則為：維護社會穩(wěn)定，注重社會保障政策。在這之下率先清償破產(chǎn)費用和共益?zhèn)鶆?wù)，以保證破產(chǎn)程序的推進，同時要求個人債權(quán)獲得優(yōu)先受償?shù)匚?，這其中包括兩類個人債務(wù)，一者是金融機構(gòu)內(nèi)部的職工工資債務(wù)與社會保險保費，另一者是個人存款、個人投資、個人保險。在我國現(xiàn)行的破產(chǎn)法中僅承認(rèn)了前者的優(yōu)先受償?shù)匚?，而后者是在破產(chǎn)法中國僅視為普通債權(quán)債務(wù)，而為了維護社會穩(wěn)定，我國現(xiàn)階段會通過“政府保險”的手法來完成，這一做法不利于維護破產(chǎn)法律制度的統(tǒng)一與健全。

筆者認(rèn)為，比較好的借鑒模式是美國破產(chǎn)制度中的銀行業(yè)存款保險制度以及證券投資業(yè)或者保險業(yè)中的保障基金制度等。以銀行業(yè)為例，美國金融機構(gòu)破產(chǎn)適用的法律為《存款保險法》，該法的運作過程主要為：首先，由各類具有存款業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)建立一個保險機構(gòu)，定期向其繳納保費，從而成立存款保險基金；其次，當(dāng)投保金融機構(gòu)出現(xiàn)破產(chǎn)危機，該機構(gòu)便出面，直接向個體存款人進行存款兌付或者向金融機構(gòu)進行資產(chǎn)救助；最后由這些保險機構(gòu)取得一般存款人的債權(quán)，視為一般債權(quán)債務(wù)進入破產(chǎn)程序等待清償。同時該法對存款人做出了嚴(yán)格的限制，僅對個體的銀行存款提供保險，不保護非存款債權(quán)和股東債權(quán)，而且對共同投資，股票等投資產(chǎn)品不予投保⑩。同時，對于被保險人的范圍，確定在本國境內(nèi)的一切金融機構(gòu)。?故，在對我國金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度進行完善的角度上，現(xiàn)階段的個體債權(quán)優(yōu)位主義的選擇是一個比較好的權(quán)宜之策，但是在破產(chǎn)制度的統(tǒng)一和金融市場的穩(wěn)定，金融機構(gòu)破產(chǎn)的專業(yè)性的價值考量上，建立相對應(yīng)的保險制度是一個更為長遠(yuǎn)的決策。

[ 注 釋 ]

①許德風(fēng).破產(chǎn)法基本原則再認(rèn)識[J].法學(xué)，2009(08)：49-59.

②劉惠娜.我國銀行業(yè)金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度研究[J].上海金融，2008(12)：74-77.

③劉惠娜.我國銀行業(yè)金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度研究[J].上海金融，2008(12)：74-77.

④劉惠娜.我國銀行業(yè)金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度研究[J].上海金融，2008(12)：74-77.

⑤宋悠悠.金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度研究[D].華東政法大學(xué)，2012.

⑥巫文勇.金融機構(gòu)破產(chǎn)程序性規(guī)則修正研究[J].山東社會科學(xué)，2012(10)：98-102.

⑦劉惠娜.我國銀行業(yè)金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度研究[J].上海金融，2008(12)：74-77.

⑧繆雪.金融機構(gòu)破產(chǎn)之債務(wù)清償順序研究[D].蘇州大學(xué)，2013.

⑨破產(chǎn)金融機構(gòu)債務(wù)清償順序為：(1)破產(chǎn)費用；(2)社會保險分?jǐn)?、對職業(yè)津貼計劃等的分?jǐn)?、雇員的報酬；(3)優(yōu)先債務(wù)和非優(yōu)先

債務(wù)利息.

⑩宋悠悠.金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度研究[D].華東政法大學(xué)，2012.

?宋悠悠.金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度研究[D].華東政法大學(xué)，2012.

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

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