論我國城市化進程中弱勢群體的法律保護

李 莉

常德市法律援助中心，湖南 常德 415000

一、城市化進程中弱勢群體的成因分析

城市弱勢群體城市化過程中客觀存在的一個社會群體，一般是指在城市社會性資源分配上具有經濟利益的貧困性、生活質量的低層次性、社會承受力的脆弱性和法律意識淡薄性的特殊城市社會群體。他們不能充分地享受城市化進程中產生的社會利益，處在一種被邊緣化的境地，他們對社會給予的法律、政策等保障有著急切的需求。

一般而言，城市弱勢群體具有下列特征：

第一，城市弱勢群體具有相對性。城市弱勢群體的相對性主要表現在城市弱勢群體與城市主體人群相比起來，在某一方面或某些方面處于弱勢，此種客觀事實狀態是相對的，有可能是暫時的或階段性的，隨著客觀條件的變化，這些弱勢群眾可轉化了主體人群。

第二，城市弱勢群體具有依賴性。城市弱勢群體的依賴性突出表現在，他們的生存、生活在很大程度上必須依賴國家、社會、團體、組織和個人等的援助、救濟和幫助等才能維持，靠低保為生，否則無以為生計。與農村貧困人群相比，他們基本處于同一層次。

第三，城市弱勢群體具有脆弱性。城市弱勢群體的脆弱性主要表在這幾方面，一是他們創造財富能力弱，就業競爭能力差，生存能力和抗風險能力極差；二是他們與城市主體群體相比，其社會地位、影響力等處于極為不利狀態，各種社會權利嚴重缺失，是社區政治生活中常常是被忽略或遺忘的對象；三是由于他們不自信而在心理上或多或少的隱藏著各種消極的因素，心理壓力比城市主體人群要大，在種種壓力面前表現出極為復雜的思想。

我國正處于社會轉型時期，在高速的城市化過程中，由于原有的體制和利益格局被打破，加上各種錯綜復雜因素的影響，逐漸形成了一批難以適應城市變遷的弱勢群體。從產生根源上分析，我國城市弱勢群體主要有以下幾種：

1.體制轉型形成的下崗分流人員

經濟體制改革過程中，國有企業、集體企業的“下崗”工人，由于自身的素質、技能或態度等因素，他們中的一些人難以獲得再就業的機會，構成了當代城市弱勢群體的主體。另外，這些年的政治體制、行政體制改革同樣產生了一大批分流人員。由于各種原因，他們中有相當一部分失業，處于無收入或低收入狀態，從而壯大了城市弱勢群體的隊伍。

2.城市圈地形成的無地農民

當城市化在中國古老的大地上掀開波瀾壯闊的新篇章時，原來的城市規模快速地商業性膨脹，城市市郊的農村迅速地變成了城市的一部分，同時也剝離出了一時間手足無措的農民。一個新的社會群體——失地農民隨之迅速擴大。說是農民，他們已經沒有土地；說不是農民，他們卻在城市的邊緣徘徊。剛剛失去土地這條生存底線的農民希望能和城市人一樣獲得工作機會、社會保障來支撐起未來的準城市生活，但卻屢屢失望，逐步成為城市化浪潮中的新弱勢群體。

3.農民進城所形成的弱勢群體

改革開放之后，城鄉分治的二元經濟格局被打破，大量的農村剩余勞動力進城務工，成為城市發展的重要動力，農民工因此成為了重要的城市組成分子。但是，他們卻不被服務的社區所接納，處于尷尬的境地，他們生活在城市卻得不到與城市居民同等的權利。城市政府及城市社會仍然依據舊有的格局來治理和對待農民工問題，將農民工置于城市快速變遷中低人一等的弱勢群體中。

4.城市中傳統的脆弱群體

社會脆弱群體是指憑借自身力量難以維持一般社會生活標準的生活有困難者群體，他們最重要的一個特點就是，如果沒有民政部門的救助就無法獨立生活。城市中的這部分弱勢群體主要有殘疾人、孤寡老人、長期患病者等。

上述城市弱勢群體可以概括地分為兩大類，即社會性弱勢群體和生理性弱勢群體。前者淪為弱勢群體是基于社會、政策、法律的原因，而后者則基本上是由于本身的生理缺陷所導致。總體而言，城市中的弱勢群體是一個復雜的社會群體，其基本特征是：競爭能力弱，生活貧困，社會地位低下，政治影響力微弱。

二、城市化進程中弱勢群體法律保護的必要性

當下，中國已躋身世界第二大經濟體，國民的生活水平日新月異蒸蒸日上，整個社會也邁入了從傳統型社會向現代型社會過渡的進程，整個社會呈現出分工精細化、分層快速化的趨勢，城市弱勢群體數量迅猛增長，對其權益的保護必須引起高度的重視。

首先，以人為本構建和諧社會，要求平等地保障每個社會成員和各個社會群體的權益。城市的快速發展與構建和諧社會也緊密地聯系在一起，是構建和諧社會不可忽視的重要環節。城市弱勢群體處于城市社會底層，由于利益表達渠道不暢和救濟制度有限，其利益要求容易被忽視，權利容易受到侵犯。[1]因此，應當理性地構建城市中弱勢群體法律保護機制，抑制強勢群體和公共權力在城市化過程中對弱勢群體權益的隱性侵害。

其次，弱勢群體之所以要得到社會的特殊保護，是因為它們相對于其他群體而言處于一種權能較低的相對不對等狀態，在影響到他們命運決策之處，根本聽不到他們的聲音。在這種不對等狀態中，弱勢群體自身權益往往被違法者不合理侵害，或者非自身原因造成的失去工作機會而危及生存。

再次，保護弱勢群體的本質，就是體現憲法和法律的公平和平等價值，也是對法律的正義本質的具體踐行。理想的憲政社會就是致力于平等地的社會，平等首先是對國家的要求，國家應當平等地關心每一個公民。[2]

最后，城市化進程中弱勢群體的利益如得不到保障，貧富差距擴大到使一部分人無法正常生活的程度，政府的可信任程度就會降低，社會就會畸形發展，社會犯罪率就會急劇攀升。[3][4]

三、城市化進程中弱勢群體法律保護的制度選擇

治理我國城市化進程中農民群體邊緣化問題的法律對策應包括兩大方面，一是構建靜態的保障性法律制度；二是構建動態的發展性法律制度。

(一)構建保障性的法律保護制度

1.在立法方面

要依照《立法法》的規定，制定全國性的、地方性的相關法律法規和規章，如《弱勢群體保護法》、《就業促進法》、《城市最低收入保障法》等等，形成對弱勢群體予以法律保護的立法體系。當前突出的任務是抓緊制定《社會保障法》、《社會保險法》、《城市弱勢群體保護法》和修改完善《勞動法》。

2.在司法方面

必須解決訴訟成本高昂的問題。城市弱勢群體在經濟上的貧困使其難于支付高昂的訴訟成本，再加上其他因素的干擾，當權益被侵犯時常常會無法獲得司法保護。久而久之就會造成弱勢群體心理壓力大，社會疏離感強的負性影響。這就顯然違背了社會公正原則，不符合法律公平正義之要求。因此，應當建立弱勢群體“低或無訴訟費用”制度。

3.在行政救助方面

要進一步完善對城市弱勢群體的最低生活保障制度，應將享受最低生活保障的群體的范圍進一步擴大，將，更多地注入人文關懷的因素。在我國，目前除了國家對重大自然災害進行救助外，大量自然災害是依靠社會力量進行救助的，缺乏能夠適應突發性事件的應急機制。因此，要建立自然災害緊急救助制度。

4.在社會保障方面

要強化城市變遷中的社會保障的失業、養老、工傷保險和醫療制度。城市化進程中的弱勢群體對城市的發展和進步要么做出過直接的貢獻，要么承擔了城市化的負面效果，在他們處于弱勢時，城市政府和社會理當給予保障，這也是國家義不容辭的責任。

(二)構建發展性法律保護制度

古語云：授之以魚，不如授之以漁。構建保障性的法律保護制度就是對城市弱勢群體“授之以魚”。

1.完善促進就業法律制度

消除就業、擇業的身份、戶籍障礙，確立政府就業援助項目和反就業歧視對策，對弱勢群體中的，應從制度上為他們創造就業的平臺，給有不同程度勞動能力的殘疾人員及其后代以及弱勢群體成員的子女的就業和再就業提供一定的優惠條件，以便從根本上改變他們的社會處境。

2.完善利益分配法律制度

依法正確處理效率與公正的關系，按照“按勞分配，多勞多得，同工同酬”的原則和本市生活水平，以公共政策引導弱勢群體分享城市化進程的成就。其中，還要通過分配手段將農民工逐步納入城市居民初次分配與再分配體系，在財富分配之外，還要強化“權利的公正分配，使所有的自由和機會以及尊嚴都被平等地分配。”[5]

3.建立弱勢群體教育法律制度

弱勢群體發展能力的改善，從根本上取決于其受教育的機會和程度。因此，城市政府要通過法律、政策手段，為弱勢群體提供受教育或參加培訓、參與城市文化生活的均等機會。國家應制定相應的法規、政策，加大對教育的投人，遏制教育亂收費現象，盡快實現城市義務教育“零收費”制度。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]金太軍，等.城市變遷中弱勢群體權益的公共政策保障[J].城市管理，2005(5).

[2]德沃金著，信春鷹，等譯.認真對待權利[M].北京：中國大百科全書出版社，1998：299.

[3]劉巧玲.論對弱勢群體法律保護制度[J].黑龍江省政法管理干部學院學報，2005(1).

[4]金太軍，等.城市變遷中弱勢群體權益的公共政策保障[J].城市管理，2005(5).

[5]羅爾斯著，何懷宏，等譯.正義論[M].北京：中國大百科全書出版社，1988：292.