政府在PPP項目融資模式中的職能研究

侯佳佳

蘭州財經大學法學院，甘肅 蘭州 730020

一、問題的提出

20世紀90年代，英國率先提出公私合作制(Public-Private-Partnerships，簡稱PPP)，在西方主要國家得到廣泛的響應。歐盟、聯合國以及經濟合作與發展也將公私合作制的理念在全球范圍內推廣，包括中國、印度、墨西哥在內的許多發展中國家開始學習和嘗試公私合作制。

20世紀末，我國開始PPP模式的探索，在此期間，PPP模式是一種典型的BOT模式為其主要的形式，參與的資本大多為外資，隨著中國改革開放，部分基礎設施開始對一些民營資本開放。1994年后，社會主義市場經濟的確立，為PPP模式提供了重要的市場環境，為其帶來一定的活力，PPP模式正式開始進入試點和推進階段，PPP項目數量呈幾何倍數增長。2009年期間，我國經濟迅速發展，城鎮化腳步進一步加快，但是也帶來一系列生態環境問題，資源緊缺，我國PPP發展模式具有反復行。2013年以后，為貫徹黨的十八屆三中全會關于“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”精神，財政部于2013年底全面部署PPP項目的推廣工作，我國PPP模式處于推廣階段，在此背景下研究政府在PPP模式中的職能具有了現實意義。

二、PPP模式的概念

公私合作制，簡稱PPP，又叫“公私合作伙伴關系”。PPP本身就是一個相當廣泛的概念，加上文化背景、意識形態、經濟發展及應用環境等方面的不同，至今各國對PPP的概念還沒有統一的定義。《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發[2015]42號)中將PPP模式定義為公共服務供給機制的重大創新，即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，有社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理效益。

政府和社會資本合作(PPP)，廣義上來說，泛指政府和私人部門建立合作伙伴關系；狹義的PPP指政府公共部門和私人部門合作項目一系列融資模式的總稱。不同的專家學者對此也有不同的定義，余暉、秦虹認為PPP模式通常是指公共部門與私人部門相互合作建立起的合作關系，它們之間互為補充，相互借鑒。也就是說PPP是對任何一種公共部門和私人部門之間達成的特許經營協議的統稱，也可視其為是公共部門把服務外包給私人部門的一種形式，具體包括公用事業特許經營、設立合資企業、合同承包、管理者收購、管理合同等。賈康、孫潔提出，PPP是指政府公共部門與非政府的主體(企業、專業化機構等)合作過程中，是非政府的主體利用自身資源參與政府中來，政府為其帶來一定的效益。賈康、孫潔認為，公共部門與私營部門合作是前提，把提供公共產品或服務作為合作的目標，最后強調利益共享與風險共擔。闞曉西對PPP的定義，政府以訂立合同的方式，充分利用社會資本方的錢、技術、人才和管理經驗來提升公共服務供給的質量和效益。它認為，政府以訂立合同的方式來明確雙方的責任劃分，雙方本著平等自愿的原則，共擔風險，未經對方同意，任何一方不得擅自終止合作。

綜上所述，PPP就是公共部門與私人部門進行合作，提供包括基礎設施在內的公共產品或服務，實現利益共享并承擔風險的伙伴關系。

三、我國現有立法狀況

我國目前還沒有法律層面的PPP專門立法，PPP規范主要是依賴于政府的部門規章和規范性文件。2014年，國務院出臺了一系列相關文件，《關于推廣運用政府和社會資本和合作模式有關問題的通知》(財金[2014]76號)、《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，在基礎設施及公共服務領域大力推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式。

(一)《關于推廣運用政府和社會資本和合作模式有關問題的通知》是推廣PPP模式以來發布的第一份正式文件。文件提出了要充分認識運用政府和社會資本合作模式的重要意義、政府要積極穩妥做好項目示范工作明確政府和社會資本合作模式的項目類型以及采購程序等事宜、切實有效履行財政管理職能以及加強政府部門的組織和能力建設。

《關于推廣運用政府和社會資本和合作模式有關問題的通知》對于加快轉變政府職能具有重要意義，但也有明顯的局限性：(1)文件屬于部門規章，具有明顯的局限性。(2)與現有的法律銜接沖突問題的解決。

(二)國家發改委下發的《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》進一步提出轉變政府職能的更高要求、健全政府和社會資本合作的工作機制，充分發揮政府在資源配置中的決定性作用。《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》對PPP項目實施的風險分擔、項目適用范圍、模式選擇以及對項目的規范管理進行了規定，但與財政部文件在職能方面存在沖突，并且沒有做出詳細說明；其次，政府轉變為PPP項目的監管者，保證項目的實施，但誰“監管”政府未作出規定。

四、政府在PPP模式中的職能

開展政府和社會資本合作，對轉變政府職能、提高管理水平提出了更高要求，政府要牢固樹立平等意識及合作觀念，集中力量做好政策制定、發展規劃、市場監管和指導服務，從公共產品的直接“提供者”轉變為社會資本的“合作者”以及PPP項目的“監管者”。

(一)提供法律法規保障

2014年，國務院以及相關部委在PPP(政府和社會資本合作)方面出臺了多項政策文件，使PPP模式的順利開展有法可依。

(二)設計合理的收益與承擔相應的風險

PPP融資模式的操作規則使民營企業能夠參與項目的設計和可行性研究的前期工作，降低社會企業的投資風險，按照風險收益對等原則，在政府和社會資本間合理分配項目風險。

(三)提供支持

在PPP模式中，政府提供必要的金融支持跟一定的的外在條件支持。在PPP模式中，政府提供輔助性設施保障和各種優惠政策保障PPP模式的順利進行。

(四)合作與監督

政府和社會資本的合作，通過合作協議，雙方建立起平等地位，互相監督，締結誠實守信的契約精神，未經對方同意，不得擅自解除合同；政府在PPP項目中監督者地位，目的在于剔除不能實現PPP項目方案和特許經營者，解決市場失靈、績效不符合要求等重要問題。

五、政府推進PPP模式的不足

政府在推廣PPP模式在一定程度上取得了良好的成績，但是在推廣過程中也遇到一系列問題，政府缺乏重視，沒有相關立法，主要表現在以下幾個方面：

(一)政府認知不足，領導缺乏重視。PPP項目融資模式是近幾年才發展起來的一種新型融資模式，政府官員缺乏了解，減緩了投融資體制改革，也阻礙了PPP模式的推廣和應用。

(二)政策源頭未統一，各級政府組織實施部門意見存在差異。

(三)我國《招標投標法》、《政府采購法》的個別條款涉及PPP模式，但尚未出臺專門的PPP模式法律，立法層次較低，尚未形成完整的PPP制度。

(四)政府評估論證工作尚不完善。PPP融資模式的特殊性和復雜性決定政府要進行充分的前期準備工作，即政府在PPP項目的前期準備過程中，必須對PPP項目進行物有所值評價。但就我國情況而言，政府在PPP項目方面經驗尚淺，缺乏獨立進行評估論證工作的能力；另一方面，政府對實際情況的掩飾和重要領域的準入限制，社會投資者很難獲得真實數據。導致PPP項目物有所值評估不準確，影響PPP融資模式的推廣。

六、進一步規范政府推進PPP工作的對策建議

在PPP融資項目中的問題，影響了PPP模式的順利進行，PPP模式的順利運行離不開國家的支持，我們應結合相關經驗，盡快制定《政府和和社會資本合作法》或條例，促進PPP模式健康發展。

(一)政府及其相關行業主管部門大力宣傳PPP模式的理念和方法，建立規范統一的規范的PPP管理機制。政府要成功推廣PPP，需要參與PPP項目篩選準備、招標采購、實施監督等全流程管理，在全國范圍內選擇基礎項目進行示范，通過具體實施發現問題和解決問題，在實踐中積累經驗進行推廣。

(二)政府主導，統一立法，較為完善的PPP法律體系推動PPP融資模式。實踐證明，PPP模式的健康和成功運作離不開較為完善的PPP法律體系；首先在于法律政策體系的保障，使得PPP運作從項目設計、運行等各個環節都是由規范性的法律文件或法規作為法律保障，做到理論與實踐的結合有明確的法律規范；其次，要注重與他法律法規的有效銜接，建立統一規范的PPP管理機制。

(三)政府為PPP項目擔保的合法性應具有法律保障，有利于增強社會資本的投資信心，確保PPP項目的順利推進。

(四)政府應擔建設規范的評估論證體系，政府可以委托專門的第三方機構進行物有所值評價工作，加強對PPP項目評估論證的可信度，增強社會投資者參與PPP項目的信心。

(五)政府對PPP項目的監管應遵循透明度原則，監管部門應建立嚴格的事后懲罰機制，將違法違規的社會資本方、相關當事人以及政府官員向社會公布，防止權力濫用。

(六)政府和社會資本合作期限應當根據行業特點，所提供公共產品、服務需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，一般不應少于25年，保證政府和社會資本合作的順利進行。

在當前市場經濟背景下，為了更好的推進PPP融資模式的發展，我們必須處理好政府在PPP模式中的定位，更好的推進社會主義建設。

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