地方政府績效評估中的公民參與問題研究

郭穎玥

南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，江蘇 南京 210094

隨著民主化進(jìn)程的加快，公民參與政治活動的意識增強(qiáng)，公民社會逐漸發(fā)展和完善，各地市民積極參與地方政府績效評估的活動也不斷涌現(xiàn)。從1998年沈陽市“市民評議政府”，2001年南京的單一評價模式，到2004年甘肅省開創(chuàng)第三方組織評估的新模式，2009長春市的多維度評估模式，我國地方政府的績效評估活動日臻完善，這對我國公民參與體系的豐富和完善，對政府績效的提高也有很大幫助。

一、我國公民參與地方政府績效評估的現(xiàn)狀分析

(一)從評估主體來看

首先，分析我國目前出現(xiàn)的市民評議活動，可以看出雖然市民公眾是評議主體，但是評議活動的開展卻由政府主導(dǎo)，公民的主體地位不合法。其次，我國疆土廣闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對不均衡，“市民評議政府”大多發(fā)生在經(jīng)濟(jì)水平較高的城市。最后，隨著以內(nèi)部評估為主的單一評估方式逐漸向多元主體的評估方式轉(zhuǎn)變，市民、企業(yè)、第三方組織等都參與其中，評估主體更加多元。

(二)從評估指標(biāo)來看

第一，受限于各地經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展水平，評估指標(biāo)的制定標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。有的地區(qū)評估指標(biāo)設(shè)定較好，可以比較全面的評估政府，但在相當(dāng)一部分地區(qū)評估指標(biāo)的設(shè)定比較單一，很難收到良好的評估效果。第二，大多數(shù)評估指標(biāo)都是定性的指標(biāo)，定量分析的指標(biāo)很少。第三，政府是制定評估指標(biāo)的主體，政府決定了公民評議政府的內(nèi)容，但是政府并不是制定評估指標(biāo)的專業(yè)性機(jī)構(gòu)，難免會出現(xiàn)一定的失誤，影響指標(biāo)制定的科學(xué)性。

(三)從評估方式來看

“民眾評議政府”在我國開始以來，評估方式逐漸全面、立體。1998年到2004年，市民評議政府的評估方式大多以分類評估和問卷調(diào)查的方式進(jìn)行，網(wǎng)上問卷更由于其節(jié)省人力物力財力，更加方便快捷的優(yōu)點(diǎn)，在其中一直發(fā)揮著很大的作用。直至2006年，青島市開始應(yīng)用計算機(jī)輔助電話調(diào)查(CATI)的評估手段，讓原來被認(rèn)為操作麻煩，科技化含量低的電話調(diào)查訪問經(jīng)改進(jìn)后重新被政府所采用。而且，更加注重使用科學(xué)合理的評估和計分方法，加強(qiáng)對評估活動的監(jiān)督工作，保障評估活動透明化、公開化和程序規(guī)范化。

二、當(dāng)前我國公民參與績效評估存在的問題

(一)公民參與制度建設(shè)滯后

我國公民參與評估活動起步時間晚，制度化建設(shè)相對遲延于蓬勃發(fā)展的實(shí)踐活動。公民參與績效評估活動缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，截止到目前，我國政府尚未就績效評估立法，僅僅對于績效評估工作的某些方面或者某專項活動而作了一些政策性表述，各級地方政府更是缺乏相關(guān)規(guī)章作為依據(jù)，①距離法制化或制度化的高度仍相去甚遠(yuǎn)，且在具體實(shí)踐中，缺乏對政府績效評估的具體規(guī)定，這就導(dǎo)致在評估活動進(jìn)行時，缺乏依據(jù)，評估過程雜亂無章，績效評估的結(jié)果受到干擾，甚至侵害公民合法權(quán)益。

(二)公民參與評估由政府主導(dǎo)，信息透明度低

讓公民參與到評估活動中，意在使評估活動自下而上地運(yùn)行，以公民為主導(dǎo)，使其成為評估體系的中心。但在我國當(dāng)前實(shí)際情況中，政府部門依然占據(jù)著政績考核的核心地位，實(shí)施主體仍以內(nèi)部官員為主，其他社會組織、公眾以及一些專家學(xué)者等所起到的功效微乎其微，整個評估活動的進(jìn)行都由政府包攬。在現(xiàn)代公共行政背景下，政府正朝著“陽光政府”、“透明政府”的方向發(fā)展，以保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)，維護(hù)公民權(quán)益，而做到這一點(diǎn)的重要前提就是政府要做到信息公開。但是，長期以來，政府作為績效信息的壟斷者，在傳統(tǒng)思維影響下，并不會將全部信息都公之于眾，這就導(dǎo)致政府與公眾出現(xiàn)信息嚴(yán)重不對稱的現(xiàn)象，政府工作透明度不高。這讓公民在對政府進(jìn)行績效評估時，信息掌握不夠充足，無法做出準(zhǔn)確的評價，公眾甚至?xí)φぷ鞯男湃巍?/p>

(三)公民參與理念薄弱、能力欠缺

由于傳統(tǒng)行政觀念的影響，公民習(xí)慣了服從政府權(quán)威，導(dǎo)致公民參與意識淡薄。有相當(dāng)一部分公眾認(rèn)為，國家事務(wù)理應(yīng)由政府官員來做決定，公民只是政府政策的服從者。所以在參與政府活動時，往往帶著一種消極心理，認(rèn)為自己參與與否并不會影響到評估的結(jié)果，沒有意識到這在政府部門責(zé)任之外，更與自己的切身利益息息相關(guān)。同時，績效評估是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，涉及領(lǐng)域繁多，我國多數(shù)公民不具備專業(yè)的知識素養(yǎng)，缺乏參與評估的能力。加之我國“市民評議政府”活動開始不久，公民缺少參與的機(jī)會，很難獲得參與其中的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，這無疑使得公民相關(guān)知識的匱乏和能力的欠缺程度更為嚴(yán)峻。

(四)公民參與缺乏組織作用和力量

第一，公民作為利益關(guān)系個體，以個人為單位參與評估工作，因其自身參政能力、評判能力等的局限性，所產(chǎn)生的影響與強(qiáng)大的地區(qū)政府相比根本無足掛齒，難以對相關(guān)政府工作產(chǎn)生重大影響。第二，缺乏一定組織的約束，個體參與常沒有預(yù)估目標(biāo)，參與與否視自我偏好決定，態(tài)度乍寒乍熱，容易生變。第三，在參與績效評估時，以個人利益為出發(fā)點(diǎn)和評價標(biāo)準(zhǔn)，試圖通過影響績效評估活動來實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求。第四，個體在參與評估活動時，內(nèi)部易呈現(xiàn)分散混亂的狀態(tài)，在利益的整合和表達(dá)方面缺乏動機(jī)，很難達(dá)成一致意見，公民參與帶有很大的主觀隨意性，且力度較小很難實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)。

三、我國公民參與政府績效評估的改進(jìn)措施

(一)推進(jìn)公民參與相關(guān)法律的完善

建立健全公民參與的相關(guān)法律制度是公民有效參與實(shí)現(xiàn)的前提條件，在我國，制度的缺乏己成為我國公民參與績效評估的主要問題，阻礙其朝著更完善更體系的方向發(fā)展。因此，加快相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)步伐，使公民參與制度化、常態(tài)化，消除主觀人為因素可能產(chǎn)生的消極影響已成為政府工作迫在眉睫的任務(wù)之一。政府應(yīng)在“以公民為導(dǎo)向”的價值指引下，在法律法規(guī)中完善公民參與的相關(guān)內(nèi)容。只有這樣，公民才能清楚的認(rèn)識到自己的角色定位，知悉自己所擁有的權(quán)利以及相應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，并且了解權(quán)利受到侵害后的救濟(jì)措施。同時，通過公民參與相關(guān)程序法的完善，能夠使公民有序的對政府某段時期的工作成果進(jìn)行有效評估，克服主觀隨意性。

(二)推進(jìn)公民參與績效評估的制度建設(shè)

績效評估作為一個復(fù)雜的系統(tǒng)化過程，要求通過法律制度對績效評估活動各環(huán)節(jié)作出詳細(xì)規(guī)定。首先，政府應(yīng)該確定評估的對象，對評估對象的基本情況以及工作業(yè)績等相關(guān)信息進(jìn)行公示，并界定評估主體的范圍。在明確評估指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)時，要保證科學(xué)全面，易于理解。確定公民參與的方式時，充分利用新媒體，多種方式相結(jié)合。其次，在評估活動進(jìn)行過程中，法律應(yīng)保障公民的知情權(quán)，政府要主動地向公民公開政務(wù)信息，社會組織收集信息，然后進(jìn)行科學(xué)地分析與整合，并將結(jié)果反饋給政府和公眾。最后，在得出評估結(jié)果之后，政府要對評估結(jié)果予以及時的反饋，并根據(jù)評估結(jié)果，吸取公民意見，改善政府工作。

(三)樹立公民導(dǎo)向意識，提高管理透明度

當(dāng)前，我國正在積極推進(jìn)服務(wù)型政府的構(gòu)建，這就需要政府把公民對其工作的滿意程度作為評判標(biāo)準(zhǔn)，明確公民的主體地位，拋棄傳統(tǒng)“官本位”的腐朽觀念，把自己看作公共產(chǎn)品的提供者，注重與公民的合作溝通，保障公民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，使其以主導(dǎo)的姿態(tài)參與到評估活動中，最終達(dá)到有效參與的目的。推動透明政府的架構(gòu)是我過當(dāng)局所面臨的一個迫切需求，這要求政府將與人民群眾相關(guān)的以及政府作為主體的政績情況等向全社會發(fā)布，讓公民更好的了解政府，監(jiān)督政府盡可能的減少暗箱操作、以權(quán)謀私的發(fā)生，讓政府工作暴露在陽光下。政府信息公開至少需要做到：一是政府管理的公開。政府應(yīng)在履行公共職能時，將政府相關(guān)管理政策置于陽光之下，全面、真實(shí)的公開政務(wù)信息，讓公民可以及時準(zhǔn)確地查閱到所需信息，使其知情權(quán)得到保障，從而保證績效評估實(shí)現(xiàn)更好的結(jié)果。二是政府決策的公開。政府在制定各項關(guān)乎民生的決策時，要增強(qiáng)信息公開力度，讓公民知曉，讓公民參與到?jīng)Q策制定的過程中，激發(fā)公民積極主動地參與政府決策。只有政府信息公開，讓公民真正了解什么是績效評估，參與績效評估有何意義，才能讓公民更好的參與到地方政府績效活動中去，提高績效活動的有效性。

(四)完善公民參與激勵機(jī)制，提高公民參與能力

作為先決條件，公民的參與動力和意識的重要性不言而喻，而這種理念的改變在很大程度上與我國當(dāng)局的培養(yǎng)和引導(dǎo)息息相關(guān)。一要提高公民經(jīng)濟(jì)地位。只有經(jīng)濟(jì)生活得到保障，公民參與意識才有可能得到提升。二要加強(qiáng)宣傳力度。政府應(yīng)用各種手段加強(qiáng)宣傳，讓公民樹立起主人翁意識，了解自己對于地方政府績效評估的重要意義。三要建立公民參與績效評估的激勵機(jī)制，對積極參與地方政府績效評估的公民給予一定的物質(zhì)或者精神獎勵。同時要提高公民參與能力，這就要求政府首先，完善高等教育體系，推進(jìn)教育事業(yè)蓬勃發(fā)展，提升我國公民的科學(xué)文化水平。其次，建立績效評估的專門培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。再次，地方政府要經(jīng)常性的開展績效評估活動，讓公民通過實(shí)踐提高磨練自身的參與能力。最后，發(fā)展第三方公民組織。讓公民組織成為民眾的依托，借助第三方組織，整合公民意識，使公民參與能真正落到實(shí)處，從而促進(jìn)公民參與績效評估的有效性的提高。

四、總結(jié)

公民成為地方政府績效評估活動的主體，參與其中，對于提高政府部門工作效率，強(qiáng)化行政責(zé)任，更好的提供公共服務(wù)，推動服務(wù)型政府的構(gòu)建有重大意義。盡管我國公民參與地方政府績效評估已有了一定程度上的發(fā)展，但在實(shí)踐中，仍存在許多不可忽視的問題，要達(dá)到較為理想的狀態(tài)，不僅要借鑒西方國家的成功經(jīng)驗(yàn)，更重要的是從本國的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，國家重視，社會各界共同努力，只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)公民參與評估活動的長足發(fā)展，推進(jìn)我國民主行政的發(fā)展。

[ 注 釋 ]

①國務(wù)院在<2005年工作要點(diǎn)>中指出，要“探索建立科學(xué)的政府績效評估體系和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價體系”；中國共產(chǎn)黨的“十七大”報告指出，“要提高政府效能，完善政府績效管理體系；建立以公共服務(wù)為取向的政府業(yè)績評價體系，建立政府績效評估機(jī)制”.只有哈爾濱市制訂了首個政府績效管理地方規(guī)章<哈爾濱市政府績效管理條例>，相當(dāng)多的地方公民參與依據(jù)都是一些政府文件通知或方案.

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

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