環(huán)境保護(hù)行政處罰的自由裁量權(quán)研究

陳兆軍

南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211816

一、研究依據(jù)

縱觀國外對環(huán)境保護(hù)行政處罰裁量基準(zhǔn)的研究，其中美國、德國、日本、韓國等對這方面的研究值得關(guān)注。美國行政法學(xué)者戴維維在其著作的《裁量的正義—一個(gè)初步的研究》一書中，對行政過程中存在的自由裁量權(quán)問題及其與行政公正內(nèi)在關(guān)聯(lián)性進(jìn)行了系統(tǒng)的探討。在德國，沒有行政裁量基準(zhǔn)的概念，類似的概念稱作行政裁量的準(zhǔn)則，這一準(zhǔn)則是用來確定行政機(jī)關(guān)如何行政法定裁量權(quán)，其目的主要是確保裁量權(quán)的統(tǒng)一性和平等性。德國著名的法學(xué)家哈特穆特毛雷爾在書中詳盡地討論過在具體實(shí)踐中存在的兩種裁量行為，一種是決定裁定，即行政機(jī)關(guān)可以自由選擇其是否選擇某個(gè)法律規(guī)定的具體措施；另一個(gè)是選擇裁量，即在法律規(guī)定的具體措施中，行政機(jī)關(guān)依據(jù)實(shí)際情況可以選擇某一具體措施。當(dāng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依照有關(guān)裁量約束的時(shí)候，對應(yīng)的法律后果就是在法律規(guī)定范圍之內(nèi)的，因而也是合法的。在法國，裁量基準(zhǔn)被歸屬于內(nèi)部行政措施，被稱作“指示”。另外，我國臺灣地區(qū)在其《行政訴訟法》中都明確要求行政機(jī)關(guān)制定裁量基準(zhǔn)以限制裁量權(quán)。

在國內(nèi)對裁量基準(zhǔn)開展的研究也不計(jì)其數(shù)，主要代表性論著主要有：余凌云的《行政自由裁量論》、周佑勇的《行政裁量治理研究——一種功能主義立場》、徐晨的《權(quán)力競爭控制行政裁量權(quán)的制度選擇》、朱新力教授主編的《法治社會與行政裁量的基本準(zhǔn)則研究》等等。這些學(xué)術(shù)成果主要探討的是行政處罰裁量基準(zhǔn)的基礎(chǔ)性和理論性的問題，并沒有窮盡行政處罰裁量基準(zhǔn)的所有問題，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的執(zhí)法問題中也沒有帶來很好的建議性的解決方案。總體上還是處于僵化的局面。

2009年，環(huán)境保護(hù)部常務(wù)會議通過了《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見》(包含三個(gè)附件，分別是《主要環(huán)境違法行為行政處罰自由裁量權(quán)細(xì)化參考指南》、《法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章設(shè)定的環(huán)保部門行政處罰目錄》、《關(guān)于規(guī)范行駛環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》)，該意見對環(huán)保部門在時(shí)間中如何恰當(dāng)?shù)男旭傂姓昧繖?quán)做了更深入的細(xì)化和量化。

目前我國的環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)處于一種僵化的局面，主要有：環(huán)境處罰裁量基準(zhǔn)的制定主體不明確、制定的標(biāo)準(zhǔn)過于原則、制定的程序未作明確、基準(zhǔn)的范圍模糊等。而這些問題的解決在于建立一個(gè)完善的環(huán)境處罰裁量基準(zhǔn)制度。進(jìn)一步思考，這一制度在實(shí)際執(zhí)行中的運(yùn)用，完全靠人為的選擇和對接難免會出現(xiàn)力不從心的一面，并且如何保證每一個(gè)執(zhí)法者的選擇是絕對公平和公正的。因此在制度完善的前提下，新型技術(shù)的加入就顯得尤為重要。

二、研究內(nèi)容

主要研究如何建立行政處罰自由裁量基準(zhǔn)的信息化平臺。如何讓科技佐助環(huán)保法治的建設(shè)，達(dá)到公平公正的目的。

一直以來，行政處罰自由裁量權(quán)的人為選擇被大多數(shù)學(xué)者所詬病，人性的不可控，在實(shí)際的案列中也屢見不鮮。因此如何建立一種制度和如何科學(xué)、規(guī)范地行駛行政處罰的自由裁量權(quán)是個(gè)難題。它的科學(xué)化和規(guī)范化對行政相對人實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的正義尤其重要。在針對解決環(huán)保部門行政處罰面臨的因素復(fù)雜、程序操作困難等問題式，提出了依托數(shù)字信息平臺，結(jié)合精確裁量的目的，通過思維判斷與計(jì)算機(jī)運(yùn)算結(jié)合的方式，建立一種“人機(jī)結(jié)合”的行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度。

這一制度建設(shè)擬解決以下列舉的環(huán)境保護(hù)行政處罰自由裁量存在的問題。

1、環(huán)保法涉及的面較廣、處罰的方式多樣化

那么執(zhí)行者人工自由裁量的過程難免會有疏漏，一個(gè)健全的系統(tǒng)可以幫助執(zhí)法者在執(zhí)法過程中的遺漏問題。

2、處罰金額幅度的把控，存在難度

特別是基層環(huán)保部門，處罰金額難以把控，也是自由裁量過程中最常見的問題，金額的多少也最容易存在爭議，不同執(zhí)法者的判斷標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。因此一個(gè)科學(xué)的裁量輔助系統(tǒng)是最公正的幫手。

3、法律、法規(guī)條款模糊不清，致使自由裁量空間過大

例如在規(guī)定中出現(xiàn)的“根據(jù)不同情節(jié)”、“根據(jù)所造成的危害后果”給予處罰，這種過大的空間往往會帶來處罰的不公平，而數(shù)字化行政執(zhí)法裁量，讓處罰的過程在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行，把自由裁量的過程置于陽光下。

此處僅僅列舉三種擬解決的問題，在實(shí)際運(yùn)用中還有更對等待解決的問題可以通過數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)平臺解決。把環(huán)境保護(hù)的法治建設(shè)和信息化科技平臺結(jié)合是將來新型社會法治建設(shè)道路的一個(gè)亮點(diǎn)。

三、預(yù)期研究成果

此項(xiàng)研究預(yù)期在江蘇省內(nèi)建立一個(gè)完整的環(huán)境保護(hù)行政處罰系統(tǒng)，形成省內(nèi)所有環(huán)保部門的網(wǎng)格化管理制度。

在網(wǎng)格化管理建設(shè)的過程中，主要采用現(xiàn)階段的計(jì)算機(jī)軟件行業(yè)的軟件定制技術(shù)，同時(shí)結(jié)合環(huán)保立法、執(zhí)法人員的法治思路，共同開發(fā)研制一款用于環(huán)保行政處罰的軟件。可由江蘇省經(jīng)濟(jì)信息委員會與環(huán)保部門同時(shí)聯(lián)合開發(fā)。這一軟件可以適用于江蘇省流域的水污染防治工作，大氣污染防治工作，土壤污染防治等等領(lǐng)域。因?yàn)槿魏晤I(lǐng)域的環(huán)境處罰都存在著自由裁量的問題。

可以產(chǎn)生《關(guān)于水污染防治之行政處罰數(shù)字化自由裁量基準(zhǔn)制度》、《江蘇省關(guān)于土壤污染之行政處罰信息化自由裁量制度建設(shè)研究》、《環(huán)境違法事實(shí)情節(jié)與后果的量化制度研究》、《江蘇省環(huán)境保護(hù)行政處罰自由裁量之人機(jī)關(guān)系處理》、《環(huán)境保護(hù)行政處罰自由裁量之系統(tǒng)裁量與會議裁量結(jié)合性研究》等等。

四、可行性和風(fēng)險(xiǎn)分析

此研究將通過問卷調(diào)查法、統(tǒng)計(jì)法、訪談、個(gè)案研究、實(shí)驗(yàn)法、觀察法、文獻(xiàn)研究等方法進(jìn)行研究。

(一)制定調(diào)查問卷。分別制定針對行政主體及其工作人員的關(guān)于行政處罰自由裁量相關(guān)調(diào)查問卷，和針對行政相對人的調(diào)查問卷，兩個(gè)方向進(jìn)行調(diào)查問卷。

(二)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。統(tǒng)計(jì)調(diào)查結(jié)果，收集基層工作人員的切實(shí)存在的困難及問題。對比兩個(gè)方向的調(diào)查結(jié)果，找到兩者存在的矛盾點(diǎn)，為后期制定解決方案打下基礎(chǔ)。

(三)訪談。同時(shí)訪談有過被環(huán)保行政處罰經(jīng)歷的企業(yè)或者個(gè)人，深度挖掘行政處罰自由裁量基準(zhǔn)存在的病灶。

(四)對代表性，或者有啟發(fā)性的個(gè)案進(jìn)行分析，和大眾點(diǎn)評，收集專家意見和民意，對典型案例進(jìn)行深度剖析，解析其中的存在的不合理和不規(guī)范。

(五)閱讀和研究相關(guān)文獻(xiàn)。

(六)派出專門小組，跟蹤環(huán)保部門進(jìn)行環(huán)境保護(hù)行政處罰的過程。觀察其中難以發(fā)現(xiàn)的問題，從法律的角度思考制度的缺陷和未來制度的可行性。

(七)查閱相關(guān)文獻(xiàn)資料，法律，法規(guī)等，和國外現(xiàn)有的制度體系，進(jìn)行對比和借鑒。

(八)結(jié)合現(xiàn)有的資料，和社會現(xiàn)狀，因地制宜，設(shè)計(jì)制度體系。

(九)將擬定的制度嵌入最到新的計(jì)算機(jī)軟件中，其中軟件的設(shè)計(jì)應(yīng)該由技術(shù)人員和法律制度研究人員共同完成。

(十)對軟件進(jìn)行小組實(shí)驗(yàn)，再進(jìn)一步擴(kuò)大到小范圍實(shí)驗(yàn)，結(jié)合效果和問題不斷進(jìn)行改進(jìn)。最后達(dá)到普及全省的程度。

這種通過系統(tǒng)軟件實(shí)現(xiàn)全省環(huán)境保護(hù)行政處罰自由裁量基準(zhǔn)的網(wǎng)格化管理制度，將會有效地和直接地解決環(huán)保法律法規(guī)中自由裁量權(quán)不易定量掌握，裁量幅度“兩級分化”，讓情節(jié)和后果相當(dāng)。

自由裁量之所以需要一個(gè)基準(zhǔn)，就是因?yàn)槿吮旧淼男惺滦枰粋€(gè)標(biāo)準(zhǔn)，正如社會需要道德保準(zhǔn)一樣。而這個(gè)基準(zhǔn)的拿捏，需要合理和規(guī)范化。如何避免處罰過程中的不公平和不透明，機(jī)器的統(tǒng)一裁量是最好的應(yīng)對方法。

同時(shí)，這樣的機(jī)器制度也會存在一定的局限性。這種嵌入“裁量公式”的軟件是否會過于機(jī)械。行政自由裁量權(quán)的公式化，也有可能會抹殺行政機(jī)關(guān)工作人員的主觀能動性，阻礙人性化的實(shí)施手段。這種機(jī)械化的行政處罰裁量也需要避免裁量權(quán)的過于狹窄，考慮如何避免行政機(jī)關(guān)失去主動性。

那么在數(shù)字化行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的應(yīng)用中，可以考慮“機(jī)制”和“人治”相結(jié)合的方法。建立公開網(wǎng)絡(luò)平臺，讓公眾進(jìn)入監(jiān)督，同時(shí)可以在平臺上提供合理用的建議，以網(wǎng)絡(luò)會議的方式在第三方平臺上協(xié)商出最合理的處罰決定。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]徐天強(qiáng).行政處罰案例評析[J].復(fù)旦大學(xué)學(xué)報(bào)，2009(5).

[2]王貴松.行政裁量：羈束與自由的迷思[J].行政法學(xué)研究，2008(4).