我國農村行政管理體制改革新探索*

◎于 衡

一、以物為本，畫好地理蘭圖

山脈河流，花草樹木，豺狼虎豹等猛獸與驢馬牛羊豬狗等家畜，皆離不開田野大地。人類以地球為生，尤其是農村更離不開土地，因為土地（地理）乃農民生存之本，是農民賴以生存的命根子。農村的以物為本，歸根結底，是以土地為本。所以農村行政體制改革的根據基礎就是土地。農村行政體制改革必須以土地為先為本，離開了土地之先之本，農村的行政體制改革便無從談起。那么怎樣經營農村土地呢？首先，土地具有區域性。東西南北中。這是任何一域土地具有的共同特點。如遼寧省總有遼中遼東遼西遼南遼北五個區域，各個區域又有自己的不同。人們必須以其不同來安排其生產經營活動。不同區域的生產經營一定是有所側重的。如遼南以水果（蘋果、南果梨）出名，遼中遼北以糧食為主，而遼西則有新民小梁山的西瓜享名于海內外（遠銷俄羅斯、蒙古、韓國、日本），還有黑山縣的地瓜、小米、芝麻、玉米，綏中的白梨等都遠銷外地，遼東大連、丹東、營口、盤錦、葫蘆島等沿海地區的海參魚蝦等更是聞名于世。以上是講土地與土地的關系，即自然與自然的關系。

下面講自然（土地）與人的關系。人與土地的關系是隨著時代的不同而變化的。新中國之前，土地是私人所有：地主擁有絕大部分土地，農民則無土地，二者是租種與剝削的關系。擁有部分土地的中農只是極少數。新中國之后，開始是分田到戶，實行“耕者有其田”，然后是互助組、合作社、人民公社集體擁有土地。改革開放后，實行土地承包責任田制，調動了農民種田的積極性，農村連年豐收，糧食也年年增產增收，農業上取得了重大成就。隨著農業科技發展，機械化不斷擴大，原來實行的承包責任田制已經落后于時代的發展，阻礙了農業的前進。這就必須重新開發新的土地規劃責任制。如何開發？那就必須創新土地制度，完善土地集約利用與增加收入分配制度。這其中包括幾項內容：一、把土地規劃責任制搞活并豐富起來：可以讓土地以多種形式流轉（如互換、租賃、轉包、使用權入股、抵押等，并發展多種形式的適度經營規模），為農民進行土地承包經營有償轉讓，使更多人口從農村轉向城鎮創造條件。二、明晰土地產權關系，完善土地物權性質。穩定農戶承包權，落實農村土地集體所有制。這是放活土地經營權的基礎與保障。推動農地有序流轉，落實與保護農民土地財產權力，提高農業產業化規模化水平，推進人口城鎮化進程。三、城市與鄉村建設用地使用量要嚴格控制，并規范土地供應制度，要使城鄉建設用地和使用公開、透明、集約、高效，以便按著法制化、規范化、集約化、市場化、科學化原則進行投標與開發。這就是規范土地使用制度，形成土地集約利用機制。要提高土地利用率，則必須節約集約用地，增大加強土地承載力，確保城鎮化集約發展。也就是要加大再開發利用城鎮廢棄閑置土地，以便盤活城鎮建設用地存量，合理規劃。四、在土地征收中保障農民的主體地位，確保農民眼下生活水平不降低，以后生計有保障。完善補償機制，嚴控征地行為，農民在增值收益中的好處要提高，為農民工進城安居提供方便。以上所講是土地與人，也即自然與人的關系。綜上所述，乃是以物為本，畫好地理蘭圖。

二、以人為核心，搞好人文規化

人是物質發展的最高產物，是萬物之靈。是大自然的主人，是一切人類社會的核心。人類社會的所有行政體制改革的制度與改革創新都離不開人。但農村行政體制改革的重點則是鄉鎮村干部。毛澤東說過：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素。”（《毛澤東選集》2卷514頁）農村干部應該具有哪些重要素質呢？首先，要有政治引領與戰斗堡壘作用；這是鄉村干部依法治國方略實現的核心與關鍵。而這種作用主要是由鄉村黨支部決定的。鄉村黨支部的優劣與領導能力的高低直接關乎著農村行政體制改革的成功與失敗。所以“關鍵看支部”（農村慣用語）這句話確是說到了點子上。其次，農村干部還要懂農村，愛農村，愛農民。這“三愛”缺一不可。以上兩點講的都是干部因素。

下面說農民問題。農村農業的主體畢竟是農民，農民是土地的主人，是糧食的生產者。是一個社會的生存基礎。農民的優劣好壞直接決定影響著整個社會的根基是否平穩。那么在建設有中國特色社會主義新農村中，到底需要怎樣的新型新村與農民呢？我們認為，這種新型農村與農民應該以農民為核心，促進社會公平正義，提高民主民生水平，不斷滿足不同收入水平居民的差別化需要，滿足人們對美好未來生活的憧憬與需要。為此，必須搞好農村的生態美與環境美。

習近平同志在十九大報告中指出：“堅持人與自然和諧共生。建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，像對待生命一樣對待生態環境，統籌山水林田湖草系統治理，實行最嚴格的生態環境保護制度，形成綠色發展方式和生活方式，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，建設美麗中國，為人民創造良好生產生活環境，為全球生態安全作出貢獻”。

農村百姓的生存條件與周圍環境一定要綠水青山，樹木成林，綠草成蔭。家家戶戶的周圍都有花草樹木（楊、柳、榆、槐、桃、李、杏、棗樹）。這樣既綠化了環境，又有了經濟收益；不僅家家戶戶的周圍要種草栽樹，而且還要搞綠色交通。在縣鄉之間，各鄉村之間的公路或交通沿線道路兩旁都栽符合當地條件的樹木，如最適合北方特點的楊柳榆槐樹。使人與車行駛在路上有輕松感陰涼感新鮮感（空氣好）；與此同時，農村也要發展綠色產業。根據不同地區情況，因地制宜，栽種一些瓜果梨桃或種花種草。只要形成規模，成了氣候，找到銷路，那么賣花賣草，賣瓜賣果賣菜，皆能掙錢增收，皆能改善農民的生活，從而得到農民的歡迎與擁護。另外，還要解決農民教育問題。積極改進中高考制度，使農民工子女可隨父母就近就地就讀參加升學考試。要妥善解決農民工子女的教育經費及時到位。要讓戶口與教育機會教育資源之間無關。確實做到城鄉教育公平。再有醫療衛生方面的短板欠缺，也需盡快補上。不能總讓農民有病不能醫無處醫，非得趕車或雇車到城里去看病治病。要深化勞動就業制度改革，消除對農民工就業的歧視性政策，要改革勞動就業制度，通暢勞動力流通渠道。使農民工與城市職工能同工同酬。建立全國網絡上農民工就業服務平臺，農民工進城購房缺金少錢的問題應解決，要建全完善農村住宅基地與住房流轉機度，增加農民財產性收益。下大力氣發展職業教育，提高農民工就業能力與就業水平。住房制度要改革，要讓農民工在城有房可住。最后，鄉村發展規化要有遠見。在長遠規化中要有短中期的規化指標。各個時間段的規化指標也要相連，并對增加人口后基本服務要求的空間留有余地，從而有效推進農民工城鎮化化進程。

三、以治為重、進行制度建設

為了農村的“長治久安”，必須“以治為重”，從根本上做好制度建設工作。我國自秦朝開始，就把縣域當作國家最基本最核心的基層單位。縣域的特殊之處，在于它是城鄉之間的交匯地，因而具有城市與鄉村的共同點。縣城往往以縣域為中心形成自己的農村經濟圈。縣城處于大城市之末，小農村之始的連接點上。正是這種特殊的地位，使其成了連接我國城鄉政治經濟文化交通等方面的有機結合點。為了充分發揮它的交接點的獨特作用，必須不斷增強其經濟發展的自身活力，建立與完善縣域經濟發展的內在機制。其次，鄉鎮政權建設要搞好。“鄉鎮”是我國最低一級地方行政建制（《憲法》中有規定）。“鄉政”作為縣、村之間的分權關系。但在中國幾千年的封建社會歷史上，中央的皇權卻到不了縣以下的農村，所以鄉鎮建制往往被忽略，時有時無，或續或斷，多表現為非固定性零散性等特點。1950年以后，“鄉鎮”已經成為我國的一種基層政權形式，但卻表現為“黨政權力高度統一與政治經濟社會與行政權力高度集中”的部門。改革開放以來，我國又采取了讓縣政權有力，鄉政權無力的辦法，使鄉鎮政權始終處于“飄忽不定”的不穩定狀態。這是極為不妥的，為了改變并徹底克服上述狀態，則必須保持鄉鎮建制數量與規模上的適當性與合理性。這是滿足農民公共需求與實現鄉村有效治理的礎與保障。至于在全國到底設置多少個鄉鎮，各個鄉鎮的規模有多大，人口有多少等問題，應該根據客觀實際情況，實事求是有的放矢去解決。在鄉鎮干部的編制上，應當精簡為是，避免人浮于事過于龐雜。對于村級行政要充實。不能有在名無實（有村干部，但不管事，也沒什么待遇，徒有虛名）。當然，也不能沒有村民民主，讓村干部搞獨裁，一手遮天，不許農民說話，也不為農村農民辦事。要確實把村級政權辦好，就應該保證村級政權的財力到位。農村干部的報酬要及時發放，村一級經費開支也要及時到位，使農民生產生活能有一個良好的穩定環境。