精準扶貧視角下農村社會養老保險發展框架*

◎戴沅均

一、我國農村養老保險的發展現狀

自80年代起，我國各地政府部門就開始探索構建起契合當地實情的農村養老保險制度，然而因為區域間存在著一定的差距，一直未針對農村養老保險而進行宏觀層面的統一規劃，導致不同地區的農村養老保險發展出現碎片化的特點。1998年，我國叫停了全國各地的農村養老保險探索活動，農村養老保險工作陷入停滯狀態。2009年，我國開始全面進行新型農村養老保險制度的構建，2012年，我國新農保已經實現了全國覆蓋。2014年，我國決定將新型農村審核養老保險與城鎮居民社會養老保險合并起來，構建起城鄉統一的養老保險制度。自農村養老保險實施以來，其覆蓋面就不斷擴大，很多貧困戶從中受益，得到了經濟上的保障。相關政策也發揮了有效作用，推動了農村扶貧工作的開展，使得資源能夠向貧困與落后地區流動。然而，當前農村養老保險距離“老有所養、老有所依”的目標還相去甚遠[1]。

二、我國農村養老保險發展中遇到的有關問題

（一）農村養老保險統籌層次與保障力度不高

對于我國養老保險制度而言，統籌層次低為最大的缺陷之一。當前，我國主要由省級統籌或市縣兩級同手基本養老保險基金。因為統籌層次過低，引發諸多問題：一是基金的使用不夠規范，出現一定混亂；二是基金的使用率非常低；三是不利于勞動力在全國勞動力市場上的自由流動。與此同時，我國農村養老保險水平過低，城鎮職工養老保險和成效居民養老保險之間存在著顯著的差異，農村養老保險的保障與財政支持力度都嚴重不足。

（二）農村養老保險碎片化現象嚴重

當前，我國農村養老保險在不同的地區間無法實現橫向調劑，各地方獨立治理，導致我國社保出現了嚴重的碎片化現象。社保制度上的碎片化特點導致社會不公平，引發諸多社會問題。

與很多西方國家一樣，我國居民養老保障也是從城市發展到農村，從區域逐步擴展至全國，覆蓋范圍不斷擴大。這一過程中不可以避免地出現各種弊端。從參保主題方面來看，我國養老保障體系主要由新型農村養老保險、事業單位養老保險、企業職工養老保險、城鎮居民養老保險構成。這一體制過于落后，在管理、制度、籌資與發放等方面都難以滿足時代發展的需求。這種碎片化的現象導致我國各大養老體制無法相互替代。與此同時，因為不同養老體制下對計發時男女年齡條件方面的規定不同，這進一步加劇了我國農村養老保險的碎片化問題。

目前，城鄉之間、區域之間、群體之間的養老保險存在顯著差異，碎片化的養老保險制度和統一化的養老保險制度存在對立。統一化的養老保險制度旨在打破城鄉之間的隔閡，構建起基于居民身份的基本養老保險制度。導致社會養老保險碎片化現象嚴重的根本原因是我國城鎮職工基本養老保險制度長期以來產生的定式思維，未明確全體社會養老保險對象的屬性[2]。

（三）養老資金保值與增值方面存在困難

2015年6月30日，我國人力資源和社會保障部發布了：在2009年至2014年期間，和同期一年期銀行存款利率相比，我國企業養老保險基金收益率要低很多，甚至出現連年貶值的趨勢。2014年，我國經濟增長速度放緩，銀行存款利率不斷下調，從而使得養老基金收益率首次超越銀行一年期存款利率。然而這掩蓋不了養老金保值與增值困難的現實。導致這種狀況出現的原因來自多方面，具體包括：在開展我國農村養老保險工作的過程中，我國始終處于摸索階段，經驗有限。地方政府管理養老金的能力參差不齊，管理方式也有所不同。這導致各地養老保險基金管理出現混亂。目前，我國養老服務方面的設施不夠完善，投資結構落后，養老基金多被投入到銀行存款與國債產品上，未配置高收益品種[3]。我國養老金投資過程中風險管理水平不高，其僅能依靠縮小投資路徑來降低風險。很多地方正沒有有效地做好養老金的風險隔離，導致養老金出現嚴重的空賬現象。針對這些問題，應構建起有效的內控機制，引入養老金投資方面的專業人才。

（四）社會共濟性不高，財政支持力度低

目前，我國農村養老資金的籌集機制為集體、政府與個人三方承擔，其中，個人與集體的籌資能力比較低，政府的籌資能力又有限，使得我國養老資金的統籌層次非常低，很多地方甚至出現了養老金收不抵支的嚴重問題。因為農村養老保險面對的人群非常龐大，老年人的身體狀況與生活條件均落后于城鎮居民，使得養老金的需求非常大，然而由于農村養老資金缺口使得財政支持力度低。除此之外，農村集體籌資能力差，加之城鎮養老保險為非強制性的，使得農民參保的積極性不高，個人籌集的資金量非常小。因此，保險自身帶有共濟性，養老資金籌集路徑過少使得保險共濟功能無法發揮，“老有所養，老有所依”成為了空談。

三、精準扶貧視角下農村社會養老保險發展策略

（一）完善農民參保方面的各項法律，針對貧困人口加大扶持力度

當前的農村社會養老保險機制為自愿參加的，這給農民一定的選擇空間，然而這與社會保障基本共濟原則相矛盾，不也利于統籌工作的開展，使得很多農民出現“逆向選擇”與“非理性行為”，致使年輕一代農民參保率非常低，大部分的農民選擇低檔繳費比例。這些狀況都使得農村養老保險的保障能力下降，給資金的統籌管理帶來了巨大的壓力。針對此，相關政府可以借鑒歐美等國的農村養老保險機制，引入強制性的參保措施，使得農村居民擁有一個相對穩定的基礎保障，再進一步鼓勵農民加大投保額度或參與商業保險。商業保險公司也應針對農民這一特殊群體而推出更多的保險產品。除此之外，私人養老機構也可以推出一些私人養老保險產品，從而構建起強制性的基礎養老保險與自愿性商業養老保險并行的機制。

與此同時，針對經濟落后地區的參保農民應給予必要的財政補貼，鼓勵農民積極參保。因為經濟原因，貧困地區的農民大多沒有能力參保，然而恰恰這部分人是最需要參保的人群，是精準扶貧所面對的主要人群。高齡農民由于參保預期年限非常短，其個人養老金的替代率較低，所以使得45歲-60歲間的農民參保積極性不高。針對這部分人群有必要加大財政補貼，提升其個人賬戶養老金替代率。調動其參保積極性。

（二）構建社會統籌與個人賬戶分賬管理的機制

相關政府部門應針對當前養老保險的發展狀況引入科學的資金籌措方式，將個人賬戶與社會統籌有效對接起來，將資金匯集起來，推行分賬管理的辦法。因為我國養老保險存在碎片化的特點，難以發揮經濟互助的作用。盡管當前養老資金總賬上有一定可用資金，但是隨著人口老齡化的發展趨勢，加之各地方養老資金管理狀況不佳，導致將來很有可能出現基本養老保障金難以維系的局面。所以。有必要將分散的養老資金統籌管理，科學的進行規劃與配置，使得各項資源被充分利用。與此同時，針對貧困地區還應該加大財政補貼力度，促使區域間的養老保險發展保持均衡，降低貧富間的差距[4]。

（三）進一步拓寬資金籌集路徑

當前，西方發達國家主要采取三種方式來籌集養老保險資金，具體為：一是現收現付制；二是部分基金累積式；三是完全基金累積式。我國主要采用的為第二種，部分基金累積式，這種模式的主要特點是將企業與城鎮居民繳納的養老金的一部分納入到個人賬戶中，另一部分納入到全國社會統籌賬戶中。個人賬戶僅僅記錄繳費狀況，個人賬戶與社會統籌賬戶均有政府管理。因為我國養老保險統籌層次非常低，依照當前的制度，政府財政依據每年所需要的額度而撥付農村社會養老資金，為進行積累。長此以往，政府的壓力會越來越大，尤其是在人口老齡化的趨勢下，其養老資金額度會持續擴大。所以，當前有必要進行農村社會保險累積制度方面的改革，構建起政府財政累積制度。除此之外，還需要進一步拓寬養老資金的籌集路徑，與社會福利部門等加強合作，充分發揮博彩資金的作用。

（四）構建起多層次的保障機制，實現精準幫貧扶困

我國農村人口在全國總人口中占有極大比重，在人口老齡化趨勢下，貧富差距進一步加大。我國必須加強農村養老保障力度，從本質入手，解決農民的養老文藝，實現借助各項政策，實現精準扶貧。針對此，我國可以構建起農村養老保障互助機制。均衡城市養老保險與農村養老保險的發展。

（五）做好養老金入市工作，提高風險防控能力

由于養老資金投資收益非常低，要想實現養老資金的保值增值，有必要加大基金、混合基金、股票方面的投資比重。目前，該方面的工作還在試點中，比方說，2015年山東省將1000億元職工養老保險結余基金委托全國社會保值基金理事會進行投資，有關該方面的法律建設工作也正加快進行。在養老資金入市的同時，必須提高投資風險管理能力。因為我國資本市場發育得還不夠成熟，市場波動性比較大，所以必須引入高水平的風險管理人才，從我國資金市場的實際狀況入手，開展科學的風險管理活動，提高收益率。

四、結束語

我國農村人口數量眾多，從精準扶貧角度入手做好廣大農民的養老保險工作并非易事。相關政府部門應加強財政扶持力度，提升農村養老保障水平，強化養老金的管理與投資能力，構建起多層次保障的機制，從根本上解決我國農村貧困問題。