習近平精準扶貧思想的新疆南疆實踐
——以新疆皮山縣為例

郭亞萍 羅 勇

(1 塔里木大學經濟與管理學院，新疆 阿拉爾 843300)(2 塔里木大學動物科學學院，新疆 阿拉爾 843300)

中國扶貧工作不論是在貧困人群的識別，抑或扶貧政策的制定實施上，都缺乏精細化的核心思想。在上個世紀80年代到90年代期間，政府扶貧的對象是貧困縣，屬于區域扶貧；進入2000年開始轉向貧困村，仍然屬于區域扶貧；2011年扶貧重點開始轉向14個集中連片特困地區。扶貧區域開始縮小，但仍然屬于區域扶貧，沒有扶貧到戶。不可否認這種“大水漫灌”式的扶貧模式在一定程度上解決了大部分貧困地區和貧困人口的脫貧問題，也在貧困地區的基礎設施建設，社會保障水平提高方面起到了積極的作用，但客觀地講也存在兩個問題：貧困地區(區域)內每一個農戶的貧困程度是不一樣的，甚至有的貧困戶根本就不符合貧困標準，但都在享受一樣的扶貧優惠政策，這是不公平的；二是每個貧困戶的貧困原因不一定一樣，而用同樣的方式、手段脫貧，脫貧的效果肯定不好。因此2015年10月和11月，習近平總書記在“減貧與發展高層論壇”和“中央扶貧開發工作會議”上提出了精準扶貧的思想。

精準扶貧的核心是精準。習近平多次強調，“扶貧工作貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準”[1]。“精準扶貧”的基本方略可以概括為“六個精準”和“五個一批”。其中，“六個精準”是指“扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧見效精準”，“五個一批”是指“通過扶持生產和就業發展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態保護脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批”[2]。

1 新疆皮山縣基本情況和貧困狀況

皮山縣隸屬于新疆南疆三地州之一的和田地區，位于新疆最南端，與印巴交界區克什米爾接壤，是一個多民族聚居縣，總人口28. 18萬人，其中維吾爾族占95. 27%，漢族僅占2. 61%，塔吉克族、柯爾克孜族等其他民族占2. 12%。人均耕地面積約為1. 46畝。2017年度城鎮居民可支配收入25 860元；農牧民人均純收入7 192元，人均GDP水平在全疆倒數第二。由于位于沙漠邊緣，干燥少雨，水成為制約皮山縣經濟發展的瓶頸。年均沙塵天氣在240天以上，生存環境非常惡劣。由于特殊的自然環境和長期的宗教極端思想的滲透，皮山縣貧困面大、貧困程度深，是全疆22個深度貧困縣之一，脫貧攻堅任務異常艱巨。截止2017年底，全縣貧困人口規模達到32 085戶125 024人，貧困發生率44. 37%。三地州是國家14個集中連片特殊困難少數民族地區之一，皮山縣屬于南疆三地州和田地區，該地區共有8個國家級貧困縣，皮山縣是其中之一[3]。

皮山縣特殊的地理位置使得皮山縣的經濟發展與新疆的社會穩定息息相關。由于少數民族人口占絕對優勢，皮山縣的宗教氛圍非常濃厚，宗教思想影響了人民的社會生活和經濟生產，宗教極端思想影響了社會的穩定，皮山縣是暴恐事件發生的重災區。由于皮山縣特殊的地緣政治，探索這個地區的扶貧攻堅途徑，不僅具有非常典型的示范意義，而且具有非常重要的政治意義。綜合起來說，經濟是基礎，皮山縣不脫貧，南疆的扶貧攻堅目標就不能如期實現，南疆乃至新疆的穩定就沒有堅實的基礎。

2 新疆皮山縣精準扶貧舉措

2.1 加強領導

習近平在貴陽召開的座談會上指出，“要強化扶貧開發工作領導責任制，把中央統籌、省負總責、市(地)縣抓落實的管理體制，片為重點、工作到村、扶貧到戶的工作機制，黨政一把手負總責的扶貧開發工作責任制，真正落到實處”[4]。和田地委把脫貧攻堅作為“十三五”期間最重要的民生工程來抓，建立了精準扶貧工作領導小組。和田地委領導每人聯系一個貧困縣，掛點一個村，直到其脫貧摘帽。皮山縣政府根據和田地委指示成立了皮山縣脫貧攻堅工作領導小組，圍繞新疆維吾爾自治區黨委書記陳全國同志提出的“十個一批”要求，迅速調整了工作思路，由縣委、政府主要領導牽頭，并指定2名分管扶貧工作的常委具體負責，組織各鄉鎮和相關部門統一集中編制脫貧攻堅實施方案。皮山縣委班子成員分別聯系一個村，每個機關干部聯系一戶貧困戶，不脫貧不脫鉤。對于自治區未派駐“訪匯聚”工作組的貧困村，選派一名科級干部以上的后備干部任第一書記，專抓脫貧工作。一張精密的扶貧責任網清晰地構建起來，讓每一個需要“滴灌”的貧困人員都有人盯，有人管。

2.2 建檔立卡

精準扶貧的核心是精準，實現精準扶貧的“六個精準”的基礎是建檔立卡。就是要對貧困戶進行精準識別，了解貧困狀況，分析致貧原因，摸清幫扶需求，明確幫扶主體，落實幫扶措施，開展考核問效，實施動態管理，檢查幫扶責任人履職情況和貧困對象脫貧情況。建檔立卡的基礎是貧困認定。根據《中國農村扶貧開發綱要(2011～2020年)》里提出的“兩不愁、三保障”，皮山縣政府提出了“兩愁三沒保障”的標準，再加上年收入標準就形成了皮山縣的貧困戶標準。其中2016年的年收入標準是低于3 026元，2017年的年收入標準是低于3 130元。貧困戶的認定要公開、公平、公正，要得到全體村民的認可。貧困認定后為每位貧困戶建檔立卡。建檔立卡工作每年年底進行，以前不符合貧困標準今年符合的增加建檔立卡。

2.3 產業扶貧

“通過扶持產業發展一批”。習近平在涇源縣大灣鄉楊嶺村考察時指出“發展產業是實現脫貧的根本之策。要因地制宜，把培育產業作為推動脫貧攻堅的根本出路”。由于獨特的光熱資源，皮山縣具備發展林果業(紅棗、核桃、桃子、甜石榴、李杏)和設施農業的資源優勢，但由于人均耕地面積小，資源優勢沒有轉化成經濟優勢。貧困戶和絲路生態農業有限公司以“公司+農戶”的形式合作，對紅棗、核桃、杏子等進行加工(棗泥、棗糕、蜜棗、核桃粉、杏干)，向標準化、精細化的現代農業發展。由于南疆工業不發達，幾乎沒有什么環境污染，生產出來的產品都是無公害、無硫磺、純綠色的，內地人非常喜歡，供不應求，銷路非常好。林果業的收入占農戶收入的70%以上。維吾爾族擅長養殖。青驢飼養成本低，不易生病，繁殖率高，驢奶營養價值高，因此青驢產業成為了皮山縣的主導產業。每個鄉鎮成立一個驢合作社，建立一個奶站，收購牧民的驢奶，運往昆侖綠源有限公司進行加工包裝，每公斤驢奶120～200元，經濟效益非常好。2017年皮山縣通過發展生產一共實現33 377人脫貧。

2.4 科技扶貧

貧困戶貧困的原因之一是沒有一技之能。2017年3月新疆維吾爾自治區科技廳和新疆維吾爾自治區扶貧辦聯合實施自治區科技精準扶貧專項行動。這是新疆科技扶貧開發模式的一次創新。專項行動啟動于2017年，主要任務是以現代科技手段改造傳統農牧業，將現代新型農業組織形式和組織理念引入貧困地區，是一種通過科技來支撐特色高效農業的現代農業經營模式。該行動已在全疆7個國家級及自治區級貧困縣市實施，包括喀什市、墨玉縣、烏什縣、葉城縣、洛浦縣、皮山縣、巴楚縣等。每個項目安排財政資金100萬元。項目資金投入形成的資產，70%折股量化給貧困戶，通過年底分紅增加了貧困人口的收入，10%折股量化給村集體經濟，20%折股量化給扶貧龍頭企業。新疆紅杏生態農業有限公司是自治區的重點龍頭企業，也是一家高新技術企業，它擁有的杏熱風烘干技術就屬于該行動的資助項目。這種模式的利益分配機制不僅調動了貧困戶的積極性，增強了貧困戶的內生動力，也調動了龍頭企業的積極性。

2.5 金融扶貧

缺乏資金是很多貧困戶的致貧原因。有的貧困戶想貸款但是貸不上，銀行想發貸款但又怕收不回來。為了解決這個矛盾，皮山縣農業銀行探索出了一種新型的貸款模式，既降低了農行的風險又解決了貧困戶的燃眉之急。皮山縣農業銀行給每個貧困戶建立一個《精準扶貧金融服務檔案》，內容包括貧困戶生產、生活等情況，貸款需求額度信息，通過讓貧困戶填寫信息檔案了解貧困戶的資金需求；制定專門針對貧困戶的信用評級辦法，主要通過誠信度、家庭勞動占比、家庭勞動技能、上年度家庭人均收入等要素進行評級，這個貧困戶的評級標準和評定方法與一般農戶有所區別。在皮山縣農業銀行和鄉信用社的努力下，建立起了信用評級體系。信用等級由村民民主評議決定。只要符合條件的貧困戶都可以享受到無擔保、無利息的貸款。貧困戶可以享受5 000元～20 000元的無息貸款，貸款期限為3年。另外為了發揮合作社的龍頭帶動作用，農行和信用社對合作社也提供低息高額貸款。合作社用扶貧貸款給貧困戶墊資，貧困戶把產品賣給合作社，抵償欠款。

2.6 就業扶貧

“通過就業發展一批”。就業扶貧包括勞動力轉移扶貧和就地就業扶貧。皮山縣人地矛盾非常突出，勞動力轉移是脫貧的一個主要措施。勞動力轉移的關鍵是要有就業單位。皮山縣脫貧攻堅工作領導小組通過利用各種政策幫助貧困戶脫貧。包括通過自治區制定的到北疆國有企業就業的政策，比如在南方航空公司就業脫貧一批；通過援疆省市(安徽省)相關幫扶政策脫貧一批；通過縣政府主動到別的省市聯系務工企業脫貧一批，如到江蘇建工集團，北晨集團就業脫貧一批。勞動力轉移的另一個關鍵是勞動力的培訓。由皮山縣人社局培訓中心對要轉移的勞動力進行“訂單式”培訓，按照接受勞動力的企業的要求進行培訓，培訓的內容主要有國語(漢語的聽說能力)、法律(勞動者權益保護法等)、所需技能等等。就地就業扶貧就是依靠本地勞動密集型企業，依托固定資產投資項目和工業園區、小微企業等實現就近就業扶貧。這方面的培訓主要是圍繞一些簡單技能、特色民族產業所需技能進行(烹飪、縫紉、汽車維修、玉石加工、服裝加工)。對貧困戶實行完全免費培訓，盡可能讓每個貧困戶都掌握一項技能。

2.7 易地搬遷扶貧

“通過易地搬遷安置一批”。針對部分因為環境惡劣、資源匱乏而無法脫貧的貧困戶，由政府組織而進行的有計劃的搬遷，將居住地搬到生產和生活條件好一點的地方，并由政府繼續給予支持的扶貧。就是在深入摸底的基礎上，從沒有修建“兩居房”的建檔立卡貧困戶中，選出有勞動能力但無土地等生產資料或人均占有土地資源較少的，按照搬出原址——易地安置——產業脫貧的程序進行扶貧。皮山縣政府確定金山河和阿扎吾江兩個區域為脫貧攻堅易地搬遷點，用作3 000戶深度貧困戶安置點。金山河搬遷點位于皮山縣藏桂鄉境內，占地總面積5萬畝，該點規劃以種植杏李和發展驢產業為主。具體實施方案為：每戶貧困戶分15畝土地，用于種植杏李和間作飼草，每戶飼養3～5頭毛驢，并引入昆侖綠源農業發展有限公司，輻射帶動驢產業，前三年通過發展驢產業脫貧，三年后依靠杏李產業脫貧致富；阿扎吾江搬遷點位于皮山縣城、木奎拉鄉和皮山農場交界區域，規劃面積3. 4萬畝。計劃搬遷貧困戶1 000戶。該搬遷點主要用來發展設施農業。

2.8 對口幫扶扶貧

1996年10月，中央召開扶貧開發工作會議，在《關于盡快解決農村貧困人口溫飽問題的決定》中確定了對口幫扶政策，在扶貧援助、經濟技術合作和人才交流等方面展開多層次、全方位的協作[5]。和田地委給皮山縣共安排中央企業1家，自治區單位13家，地區單位6家，縣直單位113家定點幫扶單位。縣委、縣政府積極完善各類制度措施，充分發揮了各級幫扶單位的作用，促使幫扶措施落實。

第一、省級領導定點幫扶。自治區黨委常委××同志先后兩次親臨皮山縣協調推進幫扶工作，積極落實烏市經濟技術開發區定期選派優秀干部和專業技術人才支援皮山縣工作，以及開發區相關企業“一對一”對口幫扶皮山縣部分村，實現了幫扶全覆蓋。

第二、駐村干部(“訪匯聚”工作組)幫扶。自治區督促各級駐村力量落實幫扶職責，自籌和協調引進幫扶資金、項目。

第三、企業幫扶。縣委、縣政府積極動員全縣效益好、實力較強的企業，幫扶2017年計劃退出的貧困村及深度貧困村，鼓勵企業依托自身優勢，在勞動力轉移就業、產業發展、基礎設施建設等方面給予力所能及的扶持，以防止脫貧戶返貧。

第四、援疆幫扶。安徽省充分發揮援疆資金集中和產業項目優勢，把精準扶貧作為援疆工作重點。重點在安居富民、游牧民定居、農村安全飲水等民生工程方面改善貧困戶的生活條件。立足皮山資源和產業基礎，有序引導安徽產業梯度轉移到和田地區皮山縣投資興業，吸納當地各族群眾就近就業、就地就業，著力提升皮山縣產業“造血”功能。以“市結對幫扶鄉、縣結對幫扶村”的創新方式開展結對幫扶工作。

第五、募集幫扶。動員社會各界力量廣泛參與扶貧濟困、定點幫扶活動，各級定點幫扶單位、各鄉鎮、企業、個體戶、富裕戶等募集款物。

第六、“消費式”幫扶。“訪惠聚工作組”利用自己的社會資源，以市場價購買貧困戶或“親戚”家滯銷的紅棗、核桃等農產品。比如以發福利的形式賣給自己原單位。

2.9 其它扶貧

第一、教育扶貧?！巴ㄟ^教育扶貧脫貧一批”。將所有建檔立卡貧困戶家庭中有就讀高中、中專、大學的子女納入補助范圍，對在內地上學的大學生第一次的交通費進行補助，絕不讓一個貧困家庭學生因貧失學。筆者所在的學校就有皮山縣的大學生在享受此類補助。目前貧困戶家庭的大學生每年可以得到1 500元的地方補助。

第二、生態扶貧。“通過生態保護脫貧一批”。通過將部分貧困人口招聘為護林員，落實穩定的工資補貼待遇報酬來解決脫貧問題。現有護林員330人，每人每年10 000工資補貼；計劃3年內再新增500名護林員。

第三、護邊員補助扶貧。重點在三個邊境鄉招聘一批貧困人口為護邊員，按照一線每人每月2 600元、二線每人每月2 000元的工資標準，確保脫貧。

第四、醫療救助扶貧。貧困戶參保人員由政府和醫?；鸪鲑Y為其參加大病保險，以及通過民政大病救助，實現貧困戶大病治療費用全部報銷，緩解因病致貧，防止因病返貧。

第五、社會兜底扶貧?！巴ㄟ^低保政策兜底一批”。圍繞“兩線合一”，將社會兜底保障貧困對象優先納入農村最低生活保障范疇，實現全戶數、全人口的保障，做到保全、保到位，保證每年每人達到保障線標準。

3 新疆皮山縣精準扶貧經驗

皮山縣委縣政府精準扶貧政策實施后，取得了一定的成果。2014年建檔立卡貧困戶21 263戶，貧困人口數78 012人，當年貧困發生率33%。2014年、2015年、2016年累計脫貧6 787戶，27 129人。2017年計劃實現8個貧困村退出，2 390戶、8 941人貧困人口實現脫貧。關鍵在于制定的“五個抓好”的精準扶貧工作思路。

3.1 抓好組織領導

黨政主要領導高度重視脫貧攻堅工作，縣委書記、縣長親自安排部署并推動落實。安排4名縣級領導分管扶貧工作，分區劃片，包干落實。加強縣鄉兩級工作力量，解決辦公場所等硬件設施。配齊了鄉鎮扶貧辦工作人員，并做到專職專用。縣委縣政府主要領導逐村宣講全縣的脫貧攻堅思路和產業發展規劃，通過算賬對比，與貧困戶一起講過去、談現在、暢未來；組織貧困戶集中宣講，請致富能手現身說教，持續向貧困群眾傳遞明確的政策導向，即扶貧政策只支持勤勞致富，兜底保障只保障基本生活，徹底消除“趟在扶貧政策上等扶貧”的依賴思想。通過廣泛的思想發動，使全縣的脫貧攻堅思路深入民心，極大提高了貧困戶參與脫貧攻堅的積極性。

3.2 抓好基礎設施

為了突破制約皮山縣農村農業發展的瓶頸，皮山縣與安徽建工集團合作，共同投資實施了建設水庫、輸水管道、節水管網、灌區節水改造、防洪堤、病險水閘維修加固和除險加固等工程。這些工程可以節約水資源、擴大灌溉面積，提高農業產出效益。

3.3 抓好項目進村入戶

皮山縣委、縣政府高度重視財政扶貧資金項目的實施，把項目實施作為脫貧攻堅工作的重要抓手，推動貧困群眾脫貧。皮山縣2017年財政專項扶貧(生產發展)項目共53個、資金13 320萬元。在項目安排上，重點傾向于產業發展及民生改善。比如林果產業的發展、棚圈的維修、大中專院校貧困生資助、貧困戶安居住房、安全飲水管道建設、貧困戶自來水管道建設，貧困戶飲水安全、貧困戶生活用電、庭院改造、禽舍建設、技能培訓等等。同時，還針對一些貧困對象的實際情況，為貧困戶購置大工器械、縫紉機，建設打馕場所以及發展傳統手工業(玉石加工、民族樂器生產、旅游紀念品生產)的項目。這些項目的落實，使得“兩不愁，三保障”的脫貧目標得到了實現[6]，支撐脫貧增收的支柱產業也已落地生根，貧困勞動力素質不斷提升，脫貧致富的信心不斷增強。

3.4 抓好資金監管

實行扶貧資金項目公示制；扶貧資金使用報賬制；扶貧項目管理責任制；紀檢審計跟蹤制。防止扶貧資金被貪污、擠占、挪用、截留。

3.5 抓好督查問責

建立扶貧工作責任清單，選擇重點部門和重點鄉鎮村進行聯合督查。實行驗收制，將驗收結果與績效考評、評優評先、干部選拔相結合。對于驗收不合格的單位實行約談、函詢或誡勉談話。

4 新疆皮山縣精準扶貧中存在的問題及改進的措施

精準扶貧三年來，皮山縣雖然取得了一定的成就，但精準扶貧是一個復雜的系統工程，需要包括貧困戶在內的各方面的努力，需要建立健全各方面團結合作的協調機制。皮山縣在精準扶貧的實施過程中，不可避免存在許多問題。

4.1 貧困戶的退出機制不健全

一些貧困戶經過1～2年的扶貧幫扶后，已經不具備貧困戶的標準，就應該合理退出。貧困戶脫貧要和本縣的脫貧攻堅總要求、總目標一致，科學規劃、精確計劃每個村的脫貧目標。每年到年底要嚴格核查和驗收，防止不愿摘帽，坐享精準扶貧的紅利的現象。

4.2 貧困戶的內生動力不強

封閉的環境，語言的障礙、技能的缺乏阻礙了貧困戶與外界的交流，使得他們脫貧致富的積極性并不高，“等靠要”思想嚴重。一些貧困戶長期企盼工作隊送溫暖，相互攀比誰的幫扶者官最大、誰送的最多。所送的財物不是用來發展經濟，提高自我發展能力，而是很快消費掉。比如工作隊送的公羊母羊不是用來繁殖，而是公羊很快被吃掉、母羊很快被賣掉。工作對送的化肥不是用到農田里，而是偷偷藏起來或者拿出去賣掉?？膳碌牟皇墙洕系呢毨В怯^念上的貧困。觀念一旦轉變了，脫貧的熱情和辦法自然就有了，扶貧的目標也才可能真正實現。大力發展少數民族教育，職業技術教育；大力宣傳扶貧政策的好處；通過能人帶動、鄰居示范，打消他們的畏難情緒，增強貧困戶的信心；通過工作隊的脫貧對策的細致分析，幫助貧困戶找到脫貧的途徑。用特殊方式引導貧困戶勤勞致富，比如，先每天給不愿意勞動的貧困戶一定數額的補助，等到貧困戶對這些補助產生依賴性的時候，用停止補助的辦法倒閉貧困戶勞動，最終形成勞動的習慣，根除“等靠要”的思想。

4.3 個別定點幫扶單位幫扶作用不明顯

一是個別幫扶單位思想認識不到位，沒有制定相應的幫扶方案和計劃，措施不明確，工作無抓手，將定點幫扶工作一般化。應該建立對定點幫扶單位的考核機制,要進一步強化督查。要加大考核評估和明察暗訪力度，用考核的指揮棒倒逼各地抓落實、見實效，堅決防止作秀、搞花架子，堅決防止弄虛作假搞數字扶貧，堅決防止形式主義搞形象工程，讓脫貧工作真正成為民心工程；二是定點幫扶人員離開農村時期較長，對現在的農村的狀況不十分了解，農村工作經驗也比較缺乏。有些年輕的定點幫扶人員剛剛走出校園，對于邊遠地區農村的貧困狀況更是不清楚。這些因素都在一定程度上制約著精準扶貧的有效實施。

5 結語

習近平精準扶貧思想在中國取得了巨大成就，得到了國際社會的深度贊譽，是對世界扶貧理論的貢獻，充分體現和發揮了中國的社會主義制度的優勢；習近平精準扶貧思想是以習近平同志為核心的黨中央治疆方略的重要內容，是對共產黨治疆理論的創新與發展。南疆的特殊區情決定了南疆精準扶貧的復雜性和艱巨性。南疆精準扶貧雖然取得了顯著的成效，但由于歷史的欠帳太多，南疆精準扶貧的道路仍然漫長而艱巨。