我國跨區域流域水管理體制分析
——以太湖流域為例

王艷潔

（河海大學，南京 211100）

水對于人類的生存和社會的發展至關重要，伴隨著經濟的發展水環境的污染越來越嚴重，基于水資源具有很強的流動性，往往一個地方的水污染會引起同一流域其他地區水污染。一些上游地區為了保護本行政區域的經濟發展，以犧牲生態環境為代價，不顧下游享有的水資源利益，大肆不合理利用污染水資源，引起許多跨行政區域的水糾紛事件。因而，建立一個有效的流域管理機構，統一規劃水資源的開發利用便顯得十分必要。本文以太湖流域為例，分析我國跨區域流域水管理的現狀及不足，以期能夠為構建合理的流域水管理體制提供啟示。

太湖流域水資源綜合治理不僅關系到流域內人民的身體健康水平和物質生活條件，也關系到幾乎多半個華東地區的環境治理效果。科學合理地解決經濟社會發展與水環境生態保護之間的矛盾，構建以流域為單位的水管理機制，實現生態環境與社會經濟協調發展，保證發展的可持續性，是太湖流域亟待解決的問題之一。

一、太湖流域概況

（一）自然概況

太湖流域位于長江三角洲核心區域，面積約為3.7萬km2，地跨三省一市，其中超過一半的區域在江蘇省，安徽省則只有40km2，約為總面積的0.1%，其余分布在浙江省和上海市。太湖流域4/6處于平原地區，1/6處于丘陵和山地，其余為水域面積，因而水流速度緩慢，河網縱橫，河道密度達3.25km/km2，湖泊、湖蕩密集。屬于亞熱帶季風氣候，高溫多雨，2014年降水量為1 288.3mm，其中約780mm都集中在5—9月的汛期，多年（1956—2000年）平均天然年徑流量為 161.5 億 m3[1]。

（二）社會經濟概況

太湖流域經濟發展快速，城市化水平高，主要分布上海、蘇州、常州、無錫、杭州、嘉興、湖州、鎮江8個大城市，是我國經濟最發達的區域之一。太湖流域工農業發達，從20世紀末工業總產值便已突破萬億元，農業方面自古以來就是著名的“魚米之鄉”，作物種植水平和灌溉技術水平都很高。流域人口密度、流域GDP、流域人均GDP均居于我國“六大湖”（六大湖指太湖、洪澤湖、巢湖、滇池、洞庭湖、鄱陽湖）之首。2015年，流域總人口5 997萬人，占全國總人口4.4%，GDP為66 884億元，占全國GDP的9.9%，流域人均GDP為11.2萬元/人，是全國人均GDP的2.3倍[2]。

（三）用水結構概況

2014年太湖流域供水總量為343.5億m3，第一產業用水81.9億m3，占水資源總量的23.84%。其中，農田灌溉用水占82.8%，林牧漁畜用水占17.2%；第二產業（工業和建筑業）用水208.3億m3，占水資源總量的60.6%；生活用水30.9億m3，占水資源總量的9%；生態環境用水2.3億m3，第三產業用水20.1億m3。由此可見，太湖流域工業和農業對水資源的需求量大，兩者相比，工業的用水量明顯更大。

（四）水環境問題概況

為了滿足經濟發展和人口增長的需要，肆意開發利用太湖水資源，“只用不護，只排不凈”造成太湖水質不斷惡化、水體富營養化嚴重、洪澇災害多發、水資源緊張等問題。主要污染源有工業點源污染、農業面源污染、生活污水排放污染等。2016年，太湖湖體平均為Ⅳ類水質。17個國控點位中，Ⅲ類水質點位有4個，Ⅳ類有12個，Ⅴ類有1個。環湖河流55個國控斷面中，無Ⅰ類水質斷面。主要污染指標為總磷，西部沿岸區和東部沿岸區為中度富營養狀態，其余地區為輕度富營養狀態（中華人民共和國環境保護部《2016年中國環境狀況公報》）。

二、太湖流域水管理現狀及困境

（一）行政區劃分割促進外部不經濟性

外部不經濟性是指在經濟活動中，生產者或消費者的活動對其他生產者或消費者帶來的有害的非市場性影響[3]。

太湖流域屬于典型的跨行政區域的水環境生態區，水的流動性加劇了跨區域治理的復雜性與困難性，同時使外部不經濟性更加明顯。在該流域存在著不同的橫向平行的行政權力機構，在我國的社會管理模式下，行政權力機構不僅僅是提供公共服務，而且是宏觀經濟管理者，負責地方經濟的發展，集公共性與自立性為一體。行政負責人也受政治考核體系帶來的經濟利益的推動，屬于經濟參與人與政治參與人的統一。因而許多情況下，其不但不能擔負起保護環境的責任，還會采取非公開性保護策略來促使本轄區內污染者的成本外部化。

（二）流域管理機構協調功能弱

目前太湖流域設有水利部派出的太湖流域管理局，其下有單列機構太湖水環境專職管理部門太湖流域水資源保護局。除此之外，還包括13個機關內設機構、6個事業單位，共330名在編人員，其中行政執行人員編制120名，公益事業人員編制210名（數據來源于太湖網）。這些工作人員的選拔任免，與一般政府機關工作人員的選拔任免并無明顯差異，不過多數的領導人員具備水利專業知識或具有從事水利工作經驗的人員。從太湖官方網站來看，主要職責有10項，概括起來就是：（1）指導治理開發及水土流失事項；（2）協調用水分配及水事糾紛；（3）指揮防洪抗旱工作；（4）管理和監督水資源的開發保護利用以及重要水利工程事項等等。

從職能規定的表面上看，整個太湖流域涉水事項絕大部分都納入了太湖流域管理局的管轄范圍。但實踐中，該管理機構并未能對流域進行十分有效的管理。原因是多方面的，其中最主要的原因是由于與其他管理部門職能混雜，與地方有關部門存在協調障礙。太湖流域為跨多個省級行政區流域，太湖流域管理局除接受國務院、水利部領導外，還要與各省的有關部門進行協調，太湖流域涉及水資源與環境管理的有水利、環保、國土資源、建設、農業、漁業、交通、旅游等等多個部門，并且與省級部門屬于同級單位（見下圖）。

根據2008年《太湖流域水環境綜合治理總體方案》的規定，國家發展改革委對太湖流域水環境綜合治理工作負總責，牽頭建立太湖流域水環境綜合治理省部際聯席會議制度，但該聯席會議較為松散，上下游各自為政、治污脫節現象依然存在，并且聯席會議部分職責與太湖流域管理局重疊。

另外，2002年，根據中央編辦《關于國家環保總局2個事業單位第二名稱的批復》精神，原國家環保總局下發《關于國家環境保護總局華東環境保護督查中心和華南兩個環境保護督查中心掛牌有關事項的通知》，成立了華東環境保護督查中心[4]。華東環境保護督查中心是環保部的派出機構，管轄范圍包括上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東等六省一市，主要職能有：督查環保政策法規落實情況；督查企業環境管理行為；跨區域環境問題的調查；督查重大突發性環境問題；參與實施環境執法檢查；承擔環保部交辦的其他工作。因而，該督查中心對太湖流域水環境的保護問題也享有權力和職責。但是，該中心在運行過程中“重查輕督”，發現問題進行查處后，對事后改正的監督力度不夠[5]。

如今太湖流域管理涉及的機構和部門越來越多，各部門權責越來越亂，交叉重疊現象嚴重，這些機構和部門將太湖流域自然生態系統的整體性進行了分割，出現“多頭治水”，難以形成協調統一的局面。

（三）法律性文件規定不全面

我國涉及跨行政區水管理問題法律主要有《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》《漁業法》等，行政法規和規范性文件主要有《中華人民共和國河道管理條例》《取水許可制度實施辦法》《水污染防治法實施細則》等，行政規章主要有《水污染物排放許可證暫行辦法》《飲用水水源保護區污染防治管理規定》《漁業水域污染事故調查處理程序規定》等。而專門針對太湖流域的主要有國務院發布的《太湖流域管理條例》，其他大多是地方性法規和通知、批復等文件。其中，《水法》第12條規定：“國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理和監督工作。國務院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設立的流域管理機構（以下簡稱流域管理機構），在所管轄的范圍內行使法律、行政法規規定的和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監督職責。”確立了跨區域流域管理機構設立的法律基礎。

這些法律法規規定較為抽象，對于流域管理的具體運作模式、行政權力劃分等缺乏明確的規定。

（四）公眾參與機制不完備

太湖流域水管理缺乏有效的公眾參與機制，公眾參與重視不足，公眾積極性不高。以《太湖流域管理條例》為例，共九章70條，沒有一條是針對公眾參與做出規定的。目前流域內公眾參與主要的法律依據是《環境保護法》，該法第五章是信息公開與公眾參與，包括公眾獲取信息的權利、公眾在環境影響評價過程中提意見的權利、公眾對環境、生態破壞行為及行政機關不依法履行職責的行為舉報的權利、符合條件的社會組織可以提起公益訴訟的權利等。

實踐中主要的參與渠道有開通環境問題咨詢熱線，設立公眾環境信箱，舉辦環保政策聽證會等[6]。太湖網站在“服務互動”板塊下設有“政務咨詢”，以提供公眾咨詢服務和接受公眾的意見和建議。這些措施一定程度上提高了公眾參與程度，但公眾進行舉報、參與聽證會、提出意見的積極性并不高。缺乏對公眾參與權利的保障性措施，公眾面對問題時更多的是私下抱怨，而不愿或不敢向行政機關反映。

三、構建有效的跨區域流域水管理體制

（一）外部不經濟性內部化

外部性產生的根本原因在于環境資源的產權界定不明晰或界定不當，從而使環境資源具有公共資源的性質[3]。水資源屬于國家所有，行政機關代表國家行使所有權。同時，地方行政機關又對本轄區經濟發展負責，作為理性的經濟人無疑會選擇最大化地利用本轄區內有限資源以創造更多的經濟利益。皮埃爾·卡藍默在《破碎的民主》一書中提到，在地方區域治理中，能夠形成一個整體形式的治理主體的關鍵是突出共同標準和共同目標，這也是使治理主題能夠“按照貫穿職能的共同標準，對共同目標承擔自己的責任”的保障[7]。因而，有必要強調整體性治理的視角，地方行政機關加強合作，健全生態補償機制，以水環境問題為價值導向，而不是以行政區劃為價值導向，在互相信任的基礎上實現信息的交流與共享，合理布局區域產業結構，共同制定并嚴守太湖流域規劃。改革官員政績考核評價體系，強化官員綠色行政理念，由上及下，樹立科學合理的政治理念。

（二）改革流域管理機構設置，重視統一協調，統一規劃

當前太湖流域管理的問題并不是缺乏管理機關，而是缺少協調機構。包括太湖流域管理局在內的一系列涉水管理機關職責都大多強調于“管”，卻沒有充分體現“調”的作用，當相同行政等級的權力發生沖突，各自為政便也不足為奇。因而，現階段的重點不在于如何加強太湖流域管理局的行政權力，而是應該如何從以管為主轉變為以調為主的職能。太湖流域涉及到方方面面的問題，不可能將所有與流域有關的權力和職責都交給一個流域管理機構，所以地方政府和有關部門才是管理流域的主力軍。跨區域流域治理的難點就在于如何協調相鄰行政區用水利益，防止為了本地發展不顧其他地區利益，上游過分耗用水資源導致下游無水可用，或者上游污染水資源下游治理現象發生。

因而應該改革太湖流域管理局現有體制，增強其協調功能，主要有三種路徑可以選擇：（1）由全國人大出臺法律，明確流域管理機關的協調職能，明令地方政府以及有關部門配合太湖流域管理局的協調工作；（2）由中央人民政府下設全國性的流域管理機構，太湖流域管理局作為獨立的行政機關受該機構的領導和管理，擺脫派出機構性質的尷尬局面，使協調職能能夠有力地推進；（3）改革太湖流域管理局的人員組成形式，由各地方土地、環境、國土資源等部門主要負責人組成，并適當吸收具有代表性的用水戶，在充分討論和研究各地方具體情況和自身參與到利益協調的基礎上制定以流域為單元的總體規劃，以保證各地區統一行動，確保規劃的有效實施。

（三）完善法律法規的制定，廓清權責歸屬

首先，從國家層面上，應當制定一部系統的流域管理法律，明確流域生態整體性的理念，闡明以國家利益、流域整體利為重的思想，指導流域管理機構的工作，確保流域管理機構的法律地位。目前我國雖然有《水法》《水污染防治法》等全國性的法律予以支撐，但跨行政區的流域管理具有特殊性，制定專門的法律十分有必要。其次，需要從流域具體實際情況出發，結合流域的特點和問題，以如何達到有效協調和統一規劃為目的，釋清與各機關部門的權責界限，明晰流域管理機構與中央政府、各部委、省級政府、地方政府及有關部門在流域管理中所承擔權力與義務，防止出現越位、缺位的現象，制定流域法規。最后，加強地方立法建設，規范地方水資源開發利用行為，加強水資源保護，配合流域管理機構開展地方工作，實現地方與國家立法、流域立法的銜接。

（四）重視公眾參與，提高公眾參與積極性

公眾參與不僅是民主政治的體現，還直接關系到決策的科學性。目前，太湖流域決策的制定主要是由政府相關決策者共同討論決定，公眾基本上是作為被動的承受者。流域管理推行的政策若想得到有效實施，離不開公眾的認同與配合。同時，人民群眾與流域的生態環境的關系最為密切，是最了解實際情況的群體。因而，若想保證決策的科學性更應該讓公眾參與進來。加強公眾參與不僅僅是停留在信息公開保證公民知情權以及拓寬舉行聽證會、設立電話熱線、信箱、郵件等公眾參與渠道方面，還應該加強向公眾普及流域知識，增強環保宣教工作，讓公眾在認識到自己的權利以及得到實現權利的途徑時，更有合理行使權利的能力。另外，在進行決策時，鼓勵公眾“意見提上來”的同時，更要注重決策者“走下去”，深入基層，廣泛收集公眾意見，并且對意見的采納與否應當予以公開，并進行合理說明。還可以嘗試建立咨詢委員會機構，一方面作為政府和公眾間溝通的橋梁，保障信息雙向交流順暢，另一方面還可以為流域管理決策提供建議和意見，并監督流域的治理活動[8]。

[1]朱喜，胡明明.中國淡水湖泊藍藻爆發治理與預防[M].北京：中國水利水電出版社，2014：208-209.

[2]水利部太湖流域管理局.2015年太湖流域及東南諸河水資源公報[R].2015.

[3]吳群問，等.區域合作與水環境綜合治理[M].北京：化學工業出版社，2005：63.

[4]劉逗逗.論我國區域環保督查機構的運行機制及其立法保障[D].北京：中國政法大學，2010.

[5]汪小勇，萬玉秋，朱曉東，繆旭波.跨區域水環境管理問題：從淮河說起[J].環境保護，2009，(7)：40-42.

[6]胡天蓉，丁宗凱，董世魁，等.淮河/太湖流域水污染防治的公眾參與機制研究[J].環境科學導刊，2007，(3)：36-37.

[7]皮埃爾·卡藍默.破碎的民主[M].上海：上海三聯書店，2005：80.

[8]朱玫.墨累—達令流域管理對太湖治理的啟示[J].環境經濟，2011，(8)：48.