美國流域水環境網絡治理模式及啟示

范倉海，蔣 偉

（河海大學公共管理學院，南京 211100）

水環境及其治理問題是當前世界各國普遍關心的熱點問題。水環境治理包括三層含義：工程技術和生態學意義上的治理；行政管理層面的治理；公共管理學與政治學層面意義上的治理[1]。本文水環境治理是指公共管理與政治學意義上的治理。網絡治理模式是基于傳統科層治理、市場機制治理、自治合作治理等模式缺陷基礎上提出的公共資源治理新模式。作為一種新的治理模式，網絡治理是政府面對復雜環境，與私營組織、非政府組織以及公眾等進行合作共治，以更好地提供公共物品和公共服務。就流域水環境治理而言，一方面，流域水環境問題日趨復雜，涉及不同的利益主體以及社會、經濟、政治等多方面；另一方面，政府科層結構與理性缺失使之難以有效治理流域水環境問題。流域水環境問題的復雜性要求建立吸納多元治理主體參與的網絡決策系統[2]。美國作為發達市場經濟國家，在流域水環境治理上較早建立并形成了一套成熟的網絡治理模式。本文以美國田納西河流域水環境治理為例，對其進行系統分析，以期為我國水環境治理提供經驗借鑒。

一、美國流域水環境治理的歷程及政策

田納西河是美國東南部的主要河流，為美國第五大河流，屬密西西比河水系，是俄亥俄河的最大的支流。流經弗吉尼亞州、卡羅來納州、佐治亞州、亞拉巴馬州、田納西州、肯塔基州和密西西比州等七州。19世紀后期，由于在田納西河流域長期進行高強度地棉花種植，擴大耕地，獲取煉銅用的木炭，煉銅企業大量排放SO2，形成酸雨等掠奪性開發利用，導致土地退化、水土流失、水質下降、生態環境惡化等環境問題。到20世紀30年代初，田納西河流域成為美國最貧困的地區之一。

面對田納西河流域日益嚴峻的生態環境問題，聯邦政府試圖通過法律的途徑來解決這一問題。早在1899年，聯邦政府就制定頒布《垃圾管理法》，通過規范流域內企業、居民的垃圾處理行為來減輕流域水環境污染狀況。為加強流域水資源合理開發利用，美國國會于1933年通過《田納西流域管理局法案》，法案旨在通過建立一個獨立的政府機構來管理整個流域的水資源，以達到洪水控制、航運、發電、環境保護、流域經濟發展等方面的優化管理。1948年通過的《水污染控制法》，授權聯邦政府向州和地方政府提供財政資助以解決水污染問題，貸款給各個地方政府建設污水處理廠，鼓勵地方政府清潔當地的水資源。1965年通過的《水質法》規定，聯邦政府授權各州制定有關水污染的控制政策，并且要求各州建立州際水域的環境水質標準，以及實現這些標準行動方案。1986年通過的《安全飲用水法修正案》增加了環保署在保護國家飲用水方面的責任，強化了環保署在處理突發水環境事件方面的執法權力，提高了對違法者制裁程度。根據聯邦法律有關水環境可持續發展的規定，聯邦政府在田納西河流域管理規劃上更加重視社會和環境影響。1950年頒發和1958年修改的“流域工程經濟分析建設方法”，仍強調主要按利益費用分析進行評價。但直到1960年代，有關文件中還沒有提到社會和環境影響。1969年，水資源理事會在一份稱為“藍皮書”的報告中，提出在評價水資源工程中采用四個主要目標：國家經濟發展、社會福利、環境質量和地區經濟發展。同年，國家通過環境政策法。到1973年編制的“水土資源規劃的原則和標準”中，規定采用國家經濟發展和環境質量兩個目標，其他兩個目標降為考慮項目，此原則和標準一直沿用到20世紀80年代初。1983年，里根總統批準的“水土資源開發利用研究的經濟與環境原理與指南”，其中環境質量不作為與國家經濟發展同等的目標，而是與地區經濟發展和社會福利一起作為考慮項目，即在環境約束條件下，獲得最大的國家經濟發展的凈效益。根據美國環境保護法的規定，一項多目標工程要從政治、經濟、社會和環境等方面進行綜合評價，其包括技術可接受性和公眾可接受性。

二、美國流域水環境網絡治理的主體與結構

（一）網絡治理主體結構的歷史演進

美國流域水環境治理網絡的發展經歷了一個無計劃和不系統的道路。在早期，水政策主要關注州際間水問題爭論的解決，主要行為者涉及議會、法院、州行為者和工程兵師團。隨著18世紀西進運動，灌溉、防洪、交通運輸問題變得更為重要。在早期的形態中關于“政策網絡”這一詞的術語并不明顯。從現有的資料來看，可得出三個廣義上的結論：第一，水政策制定和實施中參與者的數量較小；第二，在20世紀前的大部分時間內，美國的水政策主要是由正式的權威行為者來主導的，主要是聯邦管制機構；第三，權威行為者，尤其是議會、是除聯邦正式機構以外的新的參與方，在水政策中起著重要作用。

在20世紀早期，權威行為者影響水政策的數量逐漸增加。例如，聯邦權力委員會（FederalPowercommission，簡稱FPC）于1920年成立，作為跨機構間的單位，在某種意義上說，是聯邦政府第一次真正參與水資源規劃的嘗試。最初的聯邦政府行為者的組成主要由國防部、內務部、農業部、以及聯邦權力委員會，他們具有多部門的特征以及強調多功能的整合，成為后來政策制定和實施中的核心行為者。

1940年，圍繞流域水政策問題的相關志愿者組織成立。這些組織的特征之一是強烈強調其包括州和區域機構。在此時期，國會在水政策問題和項目協調上是相當有益的。盡管法律的目的在于改善機構間的協調，但是國會傾向于分權。直到1946年，國會仍維持著三個不同的水項目委員會，每個委員會聯接著三個主要的聯邦建設機構。因此，水政策行為者面臨著沖突的風險。一方面，這些組織的志愿性質，使得政府在水政策制定和實施中要充分考慮其靈活性、相互作用的意義以及參與政策的程序路徑。另一方面，在正式框架下，志愿者組織與國會委員會的聯盟又必須考慮到其普遍性的組織行為，以及利益集團的政治支持。

二戰后，流域水環境治理的主要關注點是如何協調美國國家層次的水資源政策。水環境治理的一系列任務要求建立執行委員會、正式的流域委員會和具有更遠大的視野和規劃[3]。

在20世紀六七十年代，隨著對水環境問題重要性認識的逐漸提高，網絡成員和結構發生了轉變，即環境群體在水政策中的作用從次要的位置向全面的角色轉變。Kenis提出，政策制定是增加憲法渠道，諸如立法的、行政的組織之外的非正式的政治[3]。由于更多的正式框架外的行為者變得更為活躍，美國水政策網絡的發展適合這一風格。水環境治理的政策網絡在最近回應能力的分權化問題上已經得到呈現。然而，必須注意的是，美國憲法具體界定了一個行為能力分散的制度結構，包括垂直和水平的[4]。

（二）流域網絡治理的主體

美國水政策部門具有高度多元化特征。在美國，水政策的制定和實施涉及許多行為主體——公眾與私人個體、群體、組織和協會、政府。這些行為主體在政府與企業的多層次關系上采用多種形式的互動，因而形成成百上千穩定與不穩定、封閉與開放的網絡，這些網絡取決于水問題的性質、地理位置以及一系列政治的經濟的因素。在美國不存在單一的水政策網絡，這種多層次網絡也存在于部門、次部門、以及政策形成與實施層次上。現在的水部門結構是多年演變的結果，經歷了從相對封閉、有限的、正式的結構安排到現在更復雜、更開放的范式轉變。

在現今的美國水政策網絡中，有些行為者在相對穩定的網絡關系中是相互交錯的。這些運作仍繼續轉變，固定式參與愈益減少，而聯盟和廣泛的參與者愈益增加。在一些案例中，網絡結構往往是由多個相對穩定的網絡核心組成。在既有水政策網絡中，政策網絡結構的形成受多種因素的影響，既有不同的傳統關系背景，也有行為者的利益需求。

在美國水環境政策網絡中，政策制定和實施過程涉及眾多的利益主體（見下頁表）。這些流域水環境治理和保護中的相關利益主體，可以將其歸納為政府部門、企業、非營利組織、公眾等幾種相關利益主體類型構成。

美國田納西流域水環境政策部門結構

1.聯邦政府。美國水環境理機構分為聯邦政府、獨立機構以及州、地方政府三個層級。在聯邦政府層面，有白宮環境政策辦公室、內政部、農業部、交通部、陸軍工程兵團等部門機構。每個機構在流域水環境治理和保護中承擔相應的職能。白宮環境政策辦公室負責協調包括水政策在內的環境政策和政府行動，為總統的環境決策提供咨詢。內政部下屬的地質勘探局、土地管理局、魚類和野生動物服務局等負責收集收集、監測、分析、調查、評估美國所有流域的水文資料，為政府、企業、居民提供詳盡和準確的水文資料信息，并為水利工程建設和水體開發與利用等提供政策性建議，并且通過提供技術支持和財政資助幫助州管理非點源污染。農業部的自然資源保護局負責農業水資源的開發、利用，改善并保護水質。陸軍工程兵團主要負責由政府投資興建的大型水利工程的規劃、設計、施工和運營，河流、港口和水道的維護，基礎設施更新，濕地開發，疏浚、填方和海洋傾倒的管理與控制。獨立機構—國家環境保護署（EPA）。環境保護署的主要職責是：制定全國性的環境規定和要求調控和約束水資源的開發、利用，防止水資源被污染；通過向國會提交新規則的方式，告知國會應立法并采取措施以便使水資源得到有效的保護；進行水資源保護方面的研究、監測工作，并提供相應的技術指導與教育支持。

2.流域管理局（TVA）。田納西河流域管理局（TVA）是聯邦政府的派出機構，全權代理聯邦政府負責整個流域的開發和治理，以實現洪水控制、航運、發電、經濟發展與環境保護等的綜合管理。管理局由經總統任命、國會批準的3人董事會領導，在董事會中設有管界內7個沿岸州的代表[5]。流域管理局在水環境管理中的主要職責為：根據各州《清潔水法》和環境保護目標，綜合分析地方水資源評價報告，針對具體問題，對水庫進行調度，同時向地方政府和公眾提供防洪、水資源保護等方面的技術支持。具體為：（1）對河流系統的監測；（2）跟蹤監測河流的水溫，并評價水溫對流域水生態物種生存的影響；（3）清潔水；（4）大壩環境調水；（5）加強對流域內工業污染物排放的監管[6]。在流域水環境治理和保護上，流域管理局與聯邦政府各部門、州政府、地方政府密切合作。在環境治理和保護的經費的分攤上，以前是聯邦對已批準的項目無條件地撥款。自尼克松政府開始，給州政府和地方政府對如何花費聯邦的資助以較大的處理權，同時減少聯邦負擔的份額。但里根政府進一步修訂這個概念，將增加州政府的處理權與減少對州政府的資金補助相結合。

3.州政府。在田納西河流域水環境治理中，州政府是田納西流域管理局的重要協作伙伴。流域管理局對全流域水資源管理負責，但流域水環境保護的實施主要依賴于流域內的各州政府配合。流域管理局沒有水污染控制的授權，聯邦政府環境保護署（EPA）和流域內各州制定各自的環境規定和排污許可。州政府主要負責流域水資源保護、社區防洪安全，向用水部門發放用水許可證，并負責上述問題的實施、水質監測與監督。州政府每年編制一份地方水資源報告上報聯邦政府。二戰后，流域各州政府開始著力制定保護流域水資源的法律，1945—1975年，流域內七州先后專門的河流污染控制的法律。

4.地方政府。地方政府是流域環境治理的直接參與者。地方政府在水環境治理中主要執行聯邦政府和州政府環境管理政策的具體實施，參與流域管理局的水環境治理事務，與流域管理局在具體水環境治理事務上進行協作。地方政府在市政廢棄物管理方面，主要負責廢棄物的管理，包括鑒定、收集、運輸、加工、轉變和安置等各方面。20世紀60年代后期，流域幾個州通過法律，要求各地為堆放市政垃圾建立衛生區。一些有條件的地方政府進行了這方面的工作，對于沒有條件的地方，流域管理局提供相應的技術、資金幫助。在田納西州內，環境保護局機構、公共服務機構、流域管理局與州政府、地方政府一起合作建立固體廢物的管理示范區。目前，流域地區176個縣的近90%的垃圾堆放衛生區已經在固體廢棄物管理上發揮積極作用。此外，地方政府主要負責本地的污水處理廠的建設和運營。

5.企業。在田納西河流域，企業既是流域開發，促進流域經濟發展的主體，也是流域水環境污染的主要來源。在該流域治理前，主要集中了大量的礦山開采、冶煉企業，這些企業的生產經營行為加劇了河流水污染。在流域管理局成立之前，河流沿岸的企業生產未能得到很好的監管，進一步縱容了企業的污染行為。在1933年成立流域管理局之后，流域管理局對全流域的水資源開發進行統一管理，聯邦政府制定了一系列流域管理的法律法規，進一步規范企業的生產經營行為。由于TVA既是聯邦政府的直屬機構，也是一個企業的實體。TVA為了保護流域水環境，加強了對其所屬交通、礦產開發、旅游、水利工程建設等企業的監管，并對污染性的企業進行產業升級。從1960年之后，TVA開始采用核能發電，以減少以往火力發電對煤炭的依賴，并進一步發展水電。此外，為了解決農業企業所帶來的面源污染問題，TVA一方面對這類企業的污染行為加強監管，另一方面通過提供無公害的化肥以及農業科技技術培訓的辦法解決農業企業的水污染行為。

6.環境NGO。在田納西河流域，環境NGO既是流域水環境管理決策的參與者，又是流域水環境狀況的實際受影響者。美國NGO是社會公共管理的重要力量，在該流域水環境治理和保護中，存在水環境聯盟、清潔水聯盟、國家野生動物聯盟、國家資源保護理事會等各種類型的NGO組織。環境NGO在流域水環境治理中主要的作用為：流域水環境保護的宣傳和教育；監督流域企業的環境污染行為；收集、整理、分析流域水資源管理數據，為政府的決策提供參考，特別是全國性的環境協會向聯邦政府、州政府就流域水環境保護提出意見和建議；監督和影響流域水利工程建設的環境決策，如達克河的防洪工程，由于工程會影響水環境狀況，環境NGO經過努力抗爭，最終法院命令停止該項工程。

7.社區或公眾。在田納西流域水環境管理實踐中，公眾參與流域水資源管理中每一環節，在流域會議舉行時都會告知公眾關于最近的水質評價狀況、并邀請其對流域水環境治理問題提出意見。此外，在水資源規劃和管理中聽取公眾意見是田納西流域水環境治理的重要舉措。流域水資源合理規劃與利用對每一個人來說都是休戚相關的，特別在1960年代末以來，流域水資源規劃特別強調水資源利用和社會效益和環境效益，在水資源規劃的各個階段都應充分聽取公眾的意見。田納西流域管理局與農民、社區居民、政府、企業建立了水環境治理與保護的伙伴關系[7]。

（三）美國流域水環境治理主體的網絡結構

美國田納西河流域水環境治理經過的探索和發展，現已形成包括聯邦政府、流域管理局、州政府、企業、非政府組織、公眾、社區等流域相關利益主體在內的較為合理的網絡治理結構，這些利益主體之間在水環境治理和保護上形成一個網絡結構（見下頁圖）。

從圖中可知，在美國田納西河流域水環境治理和保護中，聯邦政府對州政府具有監督和指導權。各州環保局與聯邦環保署不是隸屬機構，而是依照州的法律獨立履行職責，除非聯邦法律有明文規定，州環保局才與聯邦環保署合作。州環保局對州政府負責，但不接受聯邦環保署區域性辦公室的指導。流域管理局是聯邦政府的派出機構，向聯邦政府負責。流域管理局與各州政府之間在水環境治理和保護的事務上進行協調，流域管理機構側重全流域的發展規劃，但流域的水環境治理和保護又依賴于州政府的協助。企業是水環境污染的主要主體，接受來自于聯邦政府、州政府、流域管理局環境保護部門、社會組織等的管理和監督。流域管理局與非政府組織、民眾、社區在水環境治理和保護的具體事務上進行協商，同時接受其監督。

田納西河流域水環境治理的主體結構圖

三、美國流域水環境網絡治理的運行機制

（一）協調機制

流域水環境網絡治理組織建立的目的在于維護流域水環境整體利益，但是各利益主體間由于存在不同的利益偏好，且這些利益偏好之間可能存在諸多沖突和矛盾。在網絡治理中，各利益主體的利益偏好如不能協調一致，將最終也可能導致網絡組織的解體。因此，流域內各利益主體間的利益協調既是網絡組織存在的前提和基礎，也是網絡組織運行的重要機制。

1.政府內部的協調。田納西河流經七個州，流域的開發和治理需要流域內各州政府的合作，才能保證流域整體目標的實現。根據美國《憲法》關于聯邦、州之間的權力安排，以及《水污染控制法》《水質法》等關于水環境權力的安排，在政府體制內部，田納西河流域管理局承擔了協調各州的功能。流域管理局在流域水環境治理和保護上的重大事務都必須與各州協商，而后綜合各州的意見以及法律規定，從流域的長遠發展規劃出發，制定流域環境政策。流域環境政策是基于各州利益或法律的基礎上形成的，環境政策的實施也要依賴于州政府的配合，流域管理局在具體的技術上和資金上給予支持。

2.政府與社會的協調。在田納西流域管理中，流域管理局與公眾、非政府組織、社區等建立了良好的公私協作伙伴關系。一方面，流域管理局把流域水環境狀況向社會通報，在田納西流域環境與保護局官方網絡上及時向公眾提供官方的有關流域水環境的信息，讓民眾了解水環境的真實情況。另一方面，流域管理局在一些流域水環境治理和保護的重大事務上，如水電工程的修建、水污染防治的行動計劃、“凈水計劃”等向社會公眾征求意見，以獲取民眾的支持。

（二）適應性機制

所謂適應性機制，是指在流域水環境治理中組織網絡系統與網絡系統之外的社會經濟政治環境的動態適應過程。建立一個信息、資源共享以及與外部環境發展變化相適應的機制，是流域水環境網絡治理的內在要求和優勢所在。

1.網絡與社會環境之間的適應。流域水環境和社會的變化要求政府治理政策等做出相應的調整。田納西流域水環境治理對社會環境適應性主要體現在三個方面：一是環境治理政策的適應性。流域水環境狀況的變化，要求對改變原有的流域治水政策，從20世紀20年代，聯邦政府和州政府就不斷根據流域水環境狀況調整環境治理政策，制定了一系列相關法律法規。二是治理主體結構的適應性。流域水環境作為公共物品，對其的使用涉及眾多利益相關者的利益。美國公民社會的發展以及民眾環境意識的增強，要求改變以往政府單一的治理模式，進而采取由相關利益主體參與的網絡治理模式，各利益主體之間形成緊密的合作伙伴關系。三是基于以往流域水資源管理體制的弊端，改革管理體制，設立流域管理局。羅斯福政府當初設立流域管理局的重要目的，在于通過這一管理機構的設立，以實現流域的航運、農業、水電、防洪等綜合管理，促進區域經濟的發展。

2.網絡內部治理主體間的適應。田納西河流經七個州，每個州在聯邦相關環境法律框架下有各自的水資源管理和環境治理的相關制度，這些州的水環境治理和保護制度存在較大差異，如在對企業污染行為的監管制度、處罰力度，垃圾管理的處理流程、資金安排等方面存在差異。流域管理局（TVA）作為一個流域性的開發機構，首先要了解各州水環境治理和保護的有關法律，在此基礎上與各州就流域水環境治理的具體事務上進行協商，達成共識，這一協商過程也就是流域內個區域政府間的相互適應過程。

（三）信任機制

信任是合作的前提和基礎，田納西河流域水環境網絡治理的有效運行是建立在流域內各利益主體之間相互信任的基礎上的。其信任機制主要體現以下兩個方面：

1.“流域管理法案”。流域管理法案是聯邦政府管理田納西河的基本法律，具有較高的權威性。這項法律為流域內各相關利益主體參與流域水環境治理和保護提供了制度保障。在這一法律制度框架內，流域管理局、州政府、地方政府、及其他利益相關者在流域水環境治理和保護中的權力和利益都能夠得到維護，而違反法律的主體將得到嚴格處罰，增加了利益主體間基于制度的信任度，也減少了利益主體的投機行為。

2.環境NGO及公眾的參與。美國是一個成熟的公民社會，具有較高的社會信任和雄厚的社會資本。美國環境NGO和公眾參與流域水環境治理和保護，一方面是基于法律給予的權力，更重要的是基于環境意識和環境權力維護的一種自覺行動。其參與的范圍涵蓋流域水環境治理的不同環節和方面，并與流域管理機構、州政府、地方政府之間形成良好的合作與互動。

四、美國流域水環境網絡治理模式對我國的啟示

第一，建立權威的獨立的流域管理機構是流域水環境網絡治理的組織保障。TVA由聯邦政府直接授權，享有規劃、開發、利用、保護流域內各種自然資源的廣泛權力。同時，TVA也具有企業的職能，可以對流域內河流的開發、治理、土地征用和購買轉讓出租、電力生產和銷售以及融資等。這種政企合一的形式給TVA的運行注入了巨大活力，它既具有政府部門的主動性和權威性，又有企業的高效性和靈活性，有利于流域的綜合治理和全面開發。

第二，府際協作是流域水環境網絡治理的核心內容。聯邦政府與州和地方政府在流域水污染治理方面也展開合作，比如在非點污染源的控制上，聯邦府和州政府就聯合在一起形成新的環保署和州政府在非點污染源控制上結成合作伙伴關系。此種伙伴關系為環保署和州政府界定及解決非點源問題提供了一個相當好的合作框架。環保署和州政府為此建立八個工作組，從這些工作組得來的信息和成果可以幫助州政府更有效地執行它們的非點源管理項目。

第三，流域管理制度的完善是流域網絡治理的制度保障。《田納西流域管理局法案》《水污染控制法》《水質法》《飲用水安全法》等一系列法律，為田納西河流域水環境治理奠定了制度基礎。所有的環境治理的參與者都應按照法律的規則進行，使得整個治理網絡平穩運行。

第四，公眾參與是流域水環境治理的重要力量。公眾是流域水環境利益的直接或間接相關者，流域水環境質量事關公眾的核心利益。為此，流域水環境治理，一方面需要保障公眾的環境利益，另一方面又要吸納公眾參與環境決策。未經征詢利益團體或者利益相關人的過程，政府部門是不能夠做出任何涉及一項行動的重大決定的[8]。

[1]范倉海.中國轉型期水環境治理中的政府責任研究[J].中國人口·資源與環境，2011，（9）：1－7.

[2]范倉海，周麗菁.澳大利亞流域水環境網絡治理模式及啟示[J].科技管理研究，2015，（22）：246-252.

[3]Kenis，Patrick and Volker Schneider.Policy network and policy analysis：scrutinizing a new analytical toolbox，in Bend Marin and Renate Mayntz(eds)，Policy networks：Empirical evidence and theoretical considerations[M].Boulder，CO：Westview Press，1992：25-59.

[4]Hans Berssers et al.Networks for Water Policy：A Comparative perspective[M].London ：FRANK CASS，1995：92-94.

[5]沈大軍，王浩，蔣云鐘.流域管理機構：國際比較分析及對我國的建議[J].自然資源學報，2004，(1)：86-95.

[6]Keeping Water Quality High[EB/OL].http：//www.tva.com/environment/water/.

[7]尚宏琦，魯小新，高航.國內外典型江河治理經驗及水利發展理論研究[M].鄭州：黃河水利出版社，2003：404.

[8]劉曉佳.美國水污染治理公共政策及思考[J].唯實，2005，(8)：119-123.