城市治理將成發展新重心

文 / 李 瞳

中國城鎮化是人類歷史上最快的城鎮化。在改革開放的40年間，我國一大批新型城市崛起，京津冀、長三角、珠三角等大城市群成為經濟發展增長極。在新時代，我國城市的發展將朝向何處，又有哪些問題亟待解決？站在發展的新節點上，城市領域的專家進行著思考

2018年是改革開放40周年，改革開放不僅是決定當代中國命運的關鍵一招，更深刻改變了中國也影響了世界，極大地改變了我國的城鄉面貌，顯著提高了人民生活水平。其中，我國城市發展成為了改革開放成就的集中體現，截止到2017年，中國共有14個城市的GDP總量超過萬億元，其總和在全國GDP總量中占到了28.6%。

“當前，中國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，城市發展作為經濟發展的重要組成部分，也進入高質量發展階段，我們要以改革開放40年為契機，牢牢把握城鎮化蘊含的重大機遇，加快推進中國城鎮化進程。”中國社會科學院院長、黨組書記謝伏瞻在近日召開的中國城市百人論壇2018年會上表示，中國城鎮化還有很大的發展空間，也面臨著不少新的問題。在新時代，我國城市工作要牢牢把握我國社會主要矛盾的深刻變化，貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持以人民為中心的發展思想，著力解決城市發展中的突出矛盾和問題，走出一條中國特色的城市發展道路。

一個時代有一個時代的命題，一代人有一代人的使命。如何走出一條中國特色的城市發展道路？怎樣轉變城市發展方式、完善城市治理體系、提高城市治理能力？

重心從建設向治理轉變

從1978年至今，我國城市體量不斷壯大，城鎮化率由1978年的17.9%提高到2017年的58.5%，城市的不斷壯大在推動經濟發展、社會進步等方面發揮了重要的作用。“中國正在進行人類歷史上最大規模的城市化建設和進程推進，城市化的發展格局發生了重大的變化，這是人類發展過程中一項波瀾壯闊的系統工程。”中國工程院院長、黨組書記李曉紅說。

改革開放40年來，我國城市化率得到快速提升，城市發展在整個經濟當中的地位和作用日益突出。但在取得優異成績的同時，也存在著不容忽視的問題。“城市規劃、城市建設、城市管理是城市發展最主要的3個方面。過去我們更多的是以城市建設為中心，在快速發展的同時也造成了很多遺留問題。例如，要想發展城市就要拿土地換取城市建設資金，結果政府被開發商綁架，形成了開發商拿地賣房、居民買房居住、政府投資維護的怪圈。”中國區域科學協會副會長、南開大學郝壽義教授說，“城市發展在新時代應該以城市管理為核心，城市建設和城市規劃要為城市管理服務，扭轉政府、企業和居民之間的缺位、越位現象。”

值得注意的是，現在的城鎮化更多是經濟的城鎮化、土地的城鎮化，而沒有形成有效的治理體系。例如，在我國大多數城市中經常會出現擁堵、事故、排放、噪音等交通問題，尤其是擁堵問題正在影響城市的正常運轉，已成為城市管理體系中亟待解決的大問題。“下一步可以通過優化交通管理系統，包括革新交通模式、服務和技術等方式解決當前交通難題，并且實現交通體系的智能化和連通化，從而有效控制擁堵問題。”北京交通大學交通運輸學院教授徐猛介紹說，“交通治理是城市管理體系中的重要組成部分之一，可以通過大數據來驅動交通需求管理，通過數據分析整合出行需求，并提供解決方案，使政府、運營商、用戶之間真正實現有機統一，進而從根本上解決交通治理難題。”

中國科學院生態環境研究中心研究員李鋒也表示，要建立以公共交通優先為導向的城市管理體系，并大力發展智能交通，進而有效解決交通擁堵和減輕環境污染方面的壓力。

補上環境問題這一課

2017年，我國城鎮常住人口達到8.1億人，城市數量由193個增加到657個。但是，人口高度聚集、產業高度集中的城市，也是環境問題高度聚集的地方。

“改革開放40年來，我國的城鎮化建設取得了豐碩的成果，但城市的生態環境也遭到了破壞。從20世紀90年代的二氧化硫污染到2000年后的氮氧化物污染，再到霧霾和臭氧污染，城市的環境問題接踵而至，且對人體的危害越來越大。”中國科學院生態環境研究中心主任歐陽志云表示，這是因為在城鎮化進程中沒有把保護和優化城市環境作為優先目標。“不能只考慮GDP怎么增長、人口怎么聚集，也要把城市環境保護和改善作為城鎮化的主要目標之一。”

當前，生態文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，已進入提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態環境突出問題的窗口期。中國城市經濟發展服務中心專家委員會主任顧文選表示，要想解決城鎮化過程中的環境問題，實現可持續發展，就要注意不能突破城市的承載能力，也不能超越城市依托的自然社會基礎。因此，城市的規模和布局要符合當地的水土資源、環境容量、地質構造等自然承載力，也要同當地經濟發展、就業空間、基礎設施、供給能力相適應。

“調整發展模式，糾正重經濟輕社會、重城市輕鄉村、重物質輕精神的傾向，保證協調發展和生態文明建設一脈相承。”顧文選建議，“未來要推動建立城市承載力的評價制度，定期發布國家城市承載力評估報告，使城市發展能夠有依據、更科學。”

城鎮化與鄉村振興一齊抓

“錢穆老先生曾說過，‘鄉里人終需走進都市，城市人終需回歸鄉村。’中國燦爛的文明，根在鄉村。”中國城市規劃設計研究院副院長李訊說。他表示，在未來的發展過程中，應理順城鎮化和鄉村振興的關系，實現城鄉共榮。

國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所所長史育龍認為，過去40年，城鎮化在整個社會經濟的發展中發揮了重要的作用。但是，進入新時代，城鎮化在認識層面、制度層面、技術層面面臨著新問題。這其中，城鎮化和鄉村振興之間的關系是個大課題。

《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出，堅持城鄉融合發展。堅決破除體制機制弊端，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，推動城鄉要素自由流動、平等交換，推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。對此，史育龍表示，在新時代城鎮化與鄉村振興是相輔相成的，不能脫離城鎮化來實現鄉村振興，也不能脫離鄉村振興來推進城鎮化。

“當前城鄉融合發展面臨著許多制度障礙。例如，戶籍制度和土地制度，隨著大量的勞動力涌入城市并安家落戶，城市得到了空前的發展，但受限于戶籍制度和土地制度，人才和資金難以再回流鄉村，從而使鄉村的破敗成為必然。”中國社會科學院城市發展與環境研究所所長潘家華說，“應進一步破除制度障礙，使人才和資金在城鄉之間流動起來，相互融合，相互補充，實現共同發展。”

“土地問題和戶籍問題得不到解決，在很大程度上限制了社會資源向農村傾斜，人才、資本和其他社會資源難以進入鄉村，從而造成了村落的衰敗。”中國城市經濟學會會長晉保平說，“城鎮化和鄉村振興要緊緊結合在一起，在今后的發展過程中，應更多地考慮調整和控制資源在向城市流動的同時，盡可能向農村傾斜。”