保障性安居工程建設管理中存在的主要問題及對策分析

高 嵩

（河南省審計廳，河南 鄭州 450000）

住房保障是社會保障體系的重要組成部分，黨中央、國務院歷來高度重視，黨的十九大作出“堅持房子是用來住的，不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”的戰略部署。近年來，保障性安居工程作為深化住房制度改革的重大民生工程，在加大住房有效供給、改善住房困難群眾居住條件、推動新型城鎮化建設、促進經濟平穩健康發展等方面取得了很大成效。

1 政策背景

保障性安居工程制度體系的建立是一個探索、漸進、調整、完善的進程。2007年，國務院發布《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，以城市低收入家庭為對象，進一步建立健全城市廉租住房制度，改進和規范經濟適用住房制度；2011年，國務院辦公廳發布《關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》，大力推進以公共租賃住房為重點的保障性安居工程建設，加大農村危房改造力度，建立目標責任制和考核問責機制，推動保障性安居工程建設進入快車道；2013年，國務院發布《關于加快棚戶區改造工作的意見》，加快推進集中成片城市棚戶區改造，將其他棚戶區、城中村改造納入城市棚戶區改造范圍，加大資金籌措和信貸支持力度；2015年為加快安置進度，降低棚改開發地塊容積率，改善項目品質，結合穩增長去庫存需要，各地進一步提高棚改貨幣化安置比例。

經過十多年的市場變化和政策調整，安居工程體系的組成部分從以經濟適用房、廉租房建設及廉租補貼發放為主轉變為以城市棚戶區改造、公共租賃住房和農村危房改造為主；安居工程的保障對象從以城市低收入家庭為主，逐步擴大到城鎮住房困難家庭、新就業無房職工和在城鎮穩定就業的外來務工人員、居住在危房的農村貧困人口；安居工程的安置形式從實物建設轉為因地制宜結合貨幣化安置和實物安置。

2 存在的主要問題

由于保障性安居工程體系涉及面廣、投資體量大、建設周期長的特點，在長期的安居工程建設過程中，存在一些問題需要引起關注。

2.1 工程建設程序方面存在的問題

一是建設用地管理不規范。如棚改及配套基礎設施建設項目因用地未落實而無法開工建設；未取得建設用地批準而非法占地建設；未按規定對配套建設的商業、服務業等經營性設施用地實行有償使用；違規改變安居工程用地性質、用途或容積率等規劃設計；違規以棚戶區改造等名義減免返還土地出讓收入。二是工程招投標及項目管理不規范。如依法應招標未招標、投標違法違規操作；非法轉包分包、肢解發包或轉讓。三是建設手續不齊全。如未按規定取得建設用地規劃許可證、工程規劃許可證、環境影響評價審批等基本建設審批手續。

2.2 工程建設管理方面存在的問題

一是設計監理履責不到位。如施工圖設計未經審查就擅自施工；施工圖設計未達到抗震設防、建筑節能或其他強制性標準要求；監理履職不到位。二是施工質量管理不到位。如未按設計圖紙和施工技術標準施工，存在偷工減料、以次充好；工程存在質量瑕疵或影響房屋安全的質量缺陷；建筑材料防火性能或消防設施配套不達標。三是竣工驗收不規范。如已基本建成項目由于前期建設手續不全等原因無法辦理竣工驗收備案；安居住房未按規定辦理竣工驗收、驗收不合格或虛假驗收就交付使用。

2.3 安居住房使用和運營管理方面存在的問題

一是違規改變安居工程住房用途。如違規作為商品房面向社會銷售；企事業單位違規占用于辦公、經營；保障對象違規進行轉借、出租；違規改變教育、服務等公共配套設施用途。二是住房空置。如已辦理竣工驗收備案的安居住房長期空置；建設進度滯后導致長期未建成。三是產權登記不明晰。如政府投資的保障性安居工程已竣工未辦理產權登記；政企共建或共同投資建設的保障性安居工程未明確各自產權比例和收益方式。

2.4 政府購買棚改服務方面存在的問題

一是政府購買棚改服務政策落實不到位。如新開工棚改項目未按規定實施政府購買棚改服務；市、縣人民政府未按規定將購買棚改服務資金逐年列入財政預算，或未按協議支付棚改服務費形成拖欠；違規將棚改項目中配套建設的商品房以及經營性基礎設施納入政府購買范圍。二是政府購買棚改服務采購不規范。如政府購買棚改服務實行公開招標以外的采購方式未按規定履行報批程序；采用化整為零等方式規避公開招標采購。

2.5 資金分配管理方面存在的問題

一是違反財政預算管理相關規定。如未按規定對保障性安居工程租金收入實行“收支兩條線”管理；未按規定將政府投資建設保障性安居工程銷售收入納入預算管理。二是拖欠支付資金。如財政部門或建設單位未按合同約定根據項目進度及時撥付資金，形成拖欠；不按規定及時向已完成危房改造任務的農戶兌現補助資金；保障性安居工程項目貸款等市場化融資不能按期歸還債務本息。三是資金閑置浪費。如保障性安居工程財政專項資金未分配使用，或已分配到具體項目但因項目進展緩慢而未支付使用；從住房公積金增值收益提取安居工程專項資金后未按規定上繳財政統籌使用，導致滯留閑置；保障性安居工程項目貸款閑置未用。

2.6 資金使用方面存在的問題

一是違規將資金用于非保障性安居工程的公共項目。如違規改變用途用于路橋隧道、園區開發、農村風貌改造等公益性項目支出；違規以出借、還貸等方式用于其他公共項目支出。二是挪用專項資金。如挪用于“三公”經費、應由部門預算安排的人員和辦公經費、發放津補貼和其他福利支出；挪用于修建樓堂館所和形象工程；虛列支出或轉移賬外形成“小金庫”。三是挪用資金謀取私利。如挪用于與安居工程無關的房地產開發等營利性項目支出；以克扣、截留、私分等方式騙取侵占保障性安居工程補貼補助資金。

2.7 資金支持和優惠政策落實方面存在的問題

一是未足額安排保障性安居工程資金。如安居工程資金短缺地區未按照規定從土地出讓收益、房地產稅、城市基礎設施配套費等財政收入中安排資金用于保障性安居工程；安居工程資金短缺地區未將住房公積金增值收益余額上繳財政作為保障性安居工程專項資金。二是違規收取應減免的稅費。如違規向保障性安居工程項目收取應減免的稅收、行政事業性收費和政府性基金。三是金融機構違規經營。如違規以貸轉存、存貸掛鉤、借貸搭售等附加不合理條件；虛構融資服務、索要融資回扣或違規額外收取融資服務費等中間費用。

3 問題產生的主要原因

3.1 未嚴格履行基本建設審批程序，立項、調研、規劃、選址不夠科學合理

一是保障性安居工程事關民生，各級政府高度重視，加大推進實施力度，但在建設中過度強調項目開工、竣工情況，并作為目標任務完成的主要考核指標。因此在時間緊、任務重、手續繁雜、時限性強的情況下，目標進度要求與建設程序規定相沖突，出現邊施工邊補辦手續，重視項目建設，忽視基本建設程序履行等問題。二是部分項目追求進度，忽視對項目的監管，存在建設規劃不到位、招標投標不規范、監理履責不嚴格、施工質量存在瑕疵等較為突出的問題。三是規劃布局不合理，選址較為偏僻，保障性住房建設項目和外部道路、污雨水、供電等市政基礎設施分屬不同責任主體，規劃、建設往往不能與保障安居工程建設保持基本同步，配套基礎設施建設滯后，影響了保障性住房項目的及時分配與有效使用。

3.2 資金政策執行不到位，統籌安排、管理使用機制不規范

一是個別地方政策執行不嚴格，資金籌措、使用與資產核算管理脫節，使用效益缺乏監督。二是保障性安居工程建設資金投入量大，部分地方財力有限，配套資金不能及時足額到位，社會資金參與度不高，資金籌集難度較大。三是部分項目未能及時按規定辦理相關前期手續，工程進度緩慢，施工周期長，竣工財務決算不及時，造成資金撥付不及時，滯留閑置影響資金使用效益。

3.3 計劃制定分配脫離實際，政策執行過程中未及時根據市場變化予以調整

一是部分安居工程年度目標計劃的制定未經充分調研，個別地方目標任務搞層層攤派，導致出現部分外來人口流入較多的城市公租房建設數量少、人口流出多的城鎮公租房需求少從而出現閑置的供需不匹配問題。二是沒有因地制宜合理確定安置方式并根據市場變化及時調整。貨幣化安置的大量資金投入推高了地方房價，提高了安置群眾的心理預期，進一步提高了改造成本。實物安置容積率高，安置周期長。如果不能結合地方實際和項目特點就容易形成新的矛盾和問題。

4 進一步完善保障性安居工程建設管理的建議

4.1 推進保障性安居工程資金統籌使用，加大政府購買棚改服務公開力度

一是統籌使用安居工程財政資金，提高資金使用效率，科學規劃貸款資金申請量和申請節奏，避免資金閑置浪費。二是嚴格規范政府購買棚改服務采購流程，加大公開力度，充分利用市場競爭降低購買服務成本。三是根據一般公共預算控制政府購買棚改服務總體規模，嚴格規范棚戶區改造貸款資金用途，防止以棚戶區改造名義違規舉債，防范棚改領域金融風險。

4.2 科學制定目標任務，嚴格執行建設程序和招投標制度，加快竣工驗收及分配進度

一是保障性安居工程建設任務目標的確定要周密規劃，量力而行，統籌兼顧。堅持“自下而上”的申報原則，建設規劃的制定要以實際需求為基礎，切忌脫離實際。二是加強對建設單位的監管，督促項目單位及時辦理各項建設手續，嚴格執行招標投標、合同管理、質量管理、工程監理等制度。三是規范棚戶區改造模式，通過政府安置、凈地出讓、限價拍賣等措施，整頓和規范土地市場秩序，理順基本建設程序，為加快辦理各項建設審批手續解決源頭障礙。四是加快棚改安置住房建設進度，加大公共租賃住房分配入住力度，制定目標倒排工期，確保安居工程發揮效益。

4.3 多種措施盤活空置住房，完善配套設施建設，建立信息化管理體系

一是對長期空置的住房按規定進行分類盤活，可以結合當地實際調整為扶貧搬遷、救災、文化教育、養老等安置或周轉用房。二是建立統一的公共租賃住房管理平臺，將申請、分配、入住、退出全環節納入信息化管理，通過物業網點與管理后臺形成數據網絡，實現身份識別、住房分配、租金收繳、日常監管等網絡化、信息化管理。

4.4 因地制宜選擇棚改模式，提高規劃水平和建設標準

一是根據各地庫存情況科學選擇棚戶區改造模式，綜合運用實物安置及貨幣化安置手段，避免“一刀切”，充分發揮棚戶區改造在城鎮化建設、調整供需結構、穩定房地產市場、平抑房價、去庫存等方面的作用；二是控制棚戶區改造項目容積率，加大異地安置和貨幣化安置力度，促進供給側改革優化棚戶區品質，改善安置群眾居住環境。