中國互聯網分層治理機制構建研究

陶賢都 符露文

互聯網是人類最偉大的發明之一。我國自1994年正式接入互聯網以來發展迅速，截至2017年12月，我國網民規模達7.72億，互聯網普及率達到55.8%。[1]互聯網對中國的社會滲透和影響越來越深，互聯網重構了我們的社會生活。[2]互聯網為中國的政治、經濟和文化帶來巨大的發展同時，也帶來很多困擾和挑戰。“互聯網早已超出了內容傳播的范疇，表現為牽一發而動全身的復雜效應。”[3]加強互聯網治理成為包括中國在內的世界各國的迫切需求。互聯網治理不僅對于中國，對于世界其它國家也是新的課題，尚未形成成熟的理論體系和廣泛共識。中國互聯網治理所包含的層面繁多而復雜，牽涉主體眾多，治理難度大。從中國互聯網現實狀況和發展趨勢出發，構建中國互聯網分層治理機制對中國互聯網治理具有積極意義。

一、我國當前互聯網管理模式及存在的局限

自1994年接入國際互聯網之后，我國就開始了對互聯網治理的探索，逐步形成了政府主導型管理，以立法管理、行政監督、技術控制、行業自律等手段進行網絡控制與導向。[4]這種由政府主導的管理模式基本上復制了中國現實中的社會治理模式，并將政府作為單一的管理主體。應該說這種管理模式的確可以在中國互聯網的早期發展中起作用，體現出一定的效率。但隨著互聯網在中國的全方位滲透，特別是移動互聯網的迅速崛起，中國互聯網的發展進入下半場，對互聯網治理形成了新的挑戰和沖擊。

一方面，中國互聯網治理范圍日益擴大，政府全能的管理模式難以實現全方位的覆蓋。作為技術革命的“最大變量”，互聯網顯示出改變世界的強大能力。就中國互聯網的發展而言，互聯網已成為中國經濟發展的重要推動力。互聯網已被廣泛應用于社會，門戶網站、電子商務、移動支付、社交網絡、手機游戲、微博、微信、分享經濟等互聯網業務不斷創新。隨著互聯網技術的發展和應用領域的不斷擴大，治理的領域也不斷擴大。另一方面，中國互聯網的治理日益復雜，面臨的任務也日益加劇。隨著互聯網在眾多領域行業的應用，政府要面對網絡安全、不良信息、網絡暴力、垃圾郵件等眾多的治理任務。互聯網上不良信息的彌漫也是互聯網治理需要面對的問題。互聯網降低了信息傳播的門檻，專業團隊、職業團隊、一般用戶生產大量信息，信息得以爆炸式增長，但也使得信息內容良莠難辨。互聯網是自由的平臺，網民在享受言論等自由的同時也容易逾越邊界，利用網絡平臺向特定對象發起的非理性、持續性的攻擊，形成網絡暴力，造成被攻擊對象人身、名譽、財產等權益的損害。互聯網發展的新態勢，使得中國長期以來政府主導的單一管理模式在應對互聯網發展新態勢時顯得力不從心，面臨諸多的困境，主要體現在以下方面。

互聯網法律、法規無法跟上互聯網的快速發展。為了實現互聯網健康發展的目標，我國不斷出臺了針對互聯網治理的法律、法規，涉及到互聯網網絡安全、電子商務、信息服務等方面，成為我國互聯網治理的重要依據，對互聯網建設、網絡安全、國家安全起到了積極的作用。但是互聯網發展迅速，法律、法規明顯滯后于互聯網的變化，處于被動的狀態，導致互聯網出現的一些新問題得不到及時有效的解決。

互聯網政府部門監管的協調性不足。我國目前互聯網管理主要以黨和政府為龍頭，互聯網的內容和活動由政府各相關部門負責，按照各自的職責對互聯網實施監督管控，進行具體的管理。多個部門直接或間接地參與管理互聯網相關事務，在這樣的模式下，各個部門按傳統規定職責和劃分工作，容易導致部門交叉執法，形成九龍治水的局面，不利于實現統一的、全局的統籌規劃和應對問題的長效機制。

互聯網行業自律效果不佳。為了維護整體利益，互聯網行業往往通過行業規范、網站管理條例等方式進行自律。2001年成立的中國互聯網協會是互聯網重要的社會組織，發布的《中國互聯網行業自律公約》對互聯網從業者提出自律要求，保護互聯網用戶權益。中國互聯網協會促成的自律公約和規范對推進互聯網健康發展有著重要的意義，但是在實際操作中，行業自律公約主要依靠互聯網從業者自覺遵守和自我約束，而互聯網行業較多地受到經濟利益的影響，自律難以達到預期效果。

中國互聯網治理面臨著變化和日益復雜的環境，分割管理和自上而下的政府單一管理模式顯然難以勝任。當前我國互聯網管理制度的制定和實施存在著滯后的狀況，已經跟不上互聯網發展的步伐，互聯網創新和發展受到抑制。新問題和新矛盾的出現，需要創新互聯網治理的思維，尋求更加有效的互聯網治理機制。

二、分層治理模式在中國互聯網治理中的適用性

互聯網具有復雜的特性，研究者從不同的角度對互聯網治理進行研究，形成了目前互聯網治理眾說紛紜的局面。基于勞倫斯·萊斯格（Larance Lessig）、尤查·本科勒（Yochai Benkler）、勞倫斯·B·索羅姆（Lawrence B.Solum）、彌爾頓·L·穆勒（Milton L. Mueller）、勞拉·德拉迪斯（Laura DeNardis）、杰克·M.巴爾金（Jack M. Balkin）等人的理論發展，大致上形成了五種代表性的國際互聯網治理模式：自我演化制序模式、編碼模式、跨國機構和國際組織模式、國家管制模式、市場激勵模式。[5]國外對于互聯網如何治理有過不少的探索和實踐，也能給中國互聯網治理提供一定的借鑒，但是，由于中國互聯網發展與中國社會發展緊密聯系，有著特殊的中國國情，因此，不能將國外互聯網治理經驗直接運用，必須結合中國國情進行本土化考慮。

中國互聯網治理近年來受到了越來越多的關注和重視，但是系統性研究仍顯薄弱，以往的互聯網治理研究和治理實踐已經不足以涵蓋互聯網出現的新特征、新動態。我國實行自上而下、行政命令為主的互聯網管理模式，已與當前互聯網發展狀態難以適應。隨著中國互聯網的發展，互聯網治理注重精細化、分層治理成為趨勢。互聯網與中國社會結合日益緊密，觸及到社會的諸多層面，互聯網是信息基礎設施，是新的傳播媒體，是電子商務平臺，是電子政務載體，因此要求互聯網治理中能夠盡可能地實現廣覆蓋而非粗略涵蓋。互聯網的個性化和分散化要求互聯網治理盡可能地考慮到不同的情況和事務，并將它們彼此區分開來。對于互聯網治理而言，將治理落實到細節上，才能適應互聯網的發展。

互聯網治理議題多元，內容復雜，研究者對治理對象的理解也很不一致，雖然有研究者試圖通過歸類的方式理清互聯網治理的主要任務，但由于缺乏統一的標準，類別和層次的劃分具有較大的隨意性。早期的互聯網治理大都集中在網絡基礎層面，強調互聯網基礎設施的建設和維護上，而隨著互聯網的發展，治理領域開始涉及到經濟、法律、文化等方面。面對互聯網治理的日益復雜問題，不少學者開始探索互聯網的分層治理。

最早提出互聯網治理層級分析的是美國哈佛大學的尤查·本科勒教授，2000年他就提出要用分層概念來分析互聯網，提出了三層治理概念模型，將互聯網分為網絡基礎設施層、邏輯基礎設施層、網絡空間的信息層，本科勒認為要實現互聯網的三層治理，政府必須要降低互聯網信息門檻，支持互聯網軟件硬件的開發，保障普通用戶的基本權益。[6]2001年斯坦福大學法學教授勞倫斯.萊斯格提出了要將分層治理模型擴展至整個互聯網治理研究上，不應局限于某一單一領域，他肯定了分層治理模型對于互聯網架構和政策選擇的作用和影響。根據勞倫斯·萊斯格的論述，互聯網由下至上可以分為物理層、規則層和內容層等三個層面。[7]2005 年，在突尼斯舉行的信息社會世界峰會（WSIS）提出互聯網治理包含技術和公共政策兩方面的問題，包括關于基礎設施和關鍵性互聯網資源管理的議題，關于互聯網使用的議題，與互聯網有關但其影響遠超出互聯網本身并且已經有相關組織負責的議題，與互聯網治理中的發展相關的議題。2005年，塞爾維亞學者柯巴里加( Jovan Kurbalija) 認為，互聯網治理至少應涉及基礎設施、法律、經濟、發展和社會文化五大領域，其治理內容的復雜性意味著，線性的單因果關系或“二選一”的思維方式不適合解決互聯網治理問題。[8]

隨著互聯網在中國的發展，中國學者也展開了對互聯網分層治理的研究，制定不同的層級標準。中國學者對互聯網分層治理研究較早的是舒華英2006年撰寫的《互聯網治理的分層模型及其生命周期》一文，文章認為互聯網治理應該從結構、功能、意識層面進行分層治理，但是文中沒有提出具體的關于互聯網分層治理的解決方案。[9]

北京郵電大學唐守廉教授將互聯網治理及其相關問題分為治理機制層、信息權益層、功能業務層、網絡結構層，并對各層的治理對象進行了劃分，他認為治理機制層主要集中在明確治理主體和對象，通過法律、行政監管、獎懲機制來實施治理工作；而信息權益層則是以網絡隱私、數字鴻溝、知識產權、不良信息治理為治理重點，主要還是針對互聯網內部出現的信息問題和安全問題；在功能業務層上，主要針對互聯網的搜索、娛樂、社交、商務、經濟功能實施治理；在網絡結構層面，集中在傳統的互聯網基礎設施的建設改進和互聯網關鍵資源的利用上。[10]

應該說，由于互聯網分層治理的重要性和價值，國內外學者都對此進行了一定的關注和研究，提出了一些建設性方案。互聯網治理是涉及到政治、經濟、文化、技術、法律等各個方面的復雜問題，關系到政府、互聯網企業、互聯網社會組織、網民等不同的主體，在擁有規模龐大網民群體的中國，切實可行的互聯網分層治理在解決互聯網治理難題上可以發揮重要的作用，對于提升互聯網治理效率具有積極的作用。

首先是有利于提高互聯網治理問題的辨識度。互聯網治理過程中，問題呈現出復雜化、多樣化，難以找到治理重點。互聯網治理加入層級的概念，將互聯網分為多個層級，并對每一層級制定相應的治理方案，清楚劃分互聯網層級界限，以便實現目標清晰、結果明確的互聯網治理政策和措施。

其次是有利于提高互聯網的治理效率。互聯網分層治理提供具有可操作性的治理框架，有助于互聯網治理的政策制定，治理主體能夠根據層級問題采取合理的措施，使治理政策和措施更加具體化和更具可操作性。

三是有利于提高互聯網治理的理解度和參與度。互聯網分層治理根據標準明確劃分治理重點和任務，將互聯網中的各個問題通過建立科學、清晰的類目劃分清楚，每個層級都會對應不同治理主體和治理對象，能夠幫助治理主體理解治理的目標，明確各自權責之分，共同理解和參與治理工作。

四是有利于互聯網的動態化治理。互聯網分層治理靈活性強，可以靈敏應對處于實時更新的互聯網。分層治理并非生搬硬套、停滯不前，而是因地制宜、因時制宜的，分層并非固定不變，而是根據互聯網的發展和問題產生可靈活操作的。早期的互聯網治理主要針對解決網絡基礎性問題，發展到今天的互聯網，它需要解決的是新的內容問題，那么未來的互聯網治理工作如何開展進行就需要再次更新分層標準，再度實施分層。

三、中國互聯網分層治理機制的構建路徑

中國互聯網分層治理思路，符合中國互聯網發展的規律和態勢。但是，互聯網分層治理牽涉的范圍廣泛，影響因素眾多，使得構建中國互聯網分層治理機制成為一項系統工程。構建中國互聯網分層治理機制，需要從以下方面著手。

1、發揮多元主體在中國互聯網分層治理中的作用

“互聯網治理是政府、私營部門和民間社會根據各自的作用制定和實施旨在規范互聯網發展和使用的共同原則、準則、規則、決策程序和方案。”[11]這是信息社會世界峰會2005年提出的互聯網治理定義，強調了多元化的治理主體，對互聯網治理具有前瞻性的認識。隨著中國互聯網的發展，互聯網影響日益廣泛，互聯網所涉及的利益相關者眾多，多元主體參與互聯網治理成為了現實的存在。根據中國互聯網發展的實際狀況，政府、互聯網企業、互聯網社會組織、互聯網用戶等都是互聯網參與者和獲益者，他們應當參與到互聯網治理當中，實施共同治理。因此，對于中國互聯網分層治理機制的構建，需要考慮到多元主體在其中的作用，合理協調各治理主體在不同互聯網層級治理中發揮的作用。

政府在互聯網分層治理中發揮著主導作用，在制定互聯網發展規劃、互聯網政策、互聯網戰略上應體現出政府的宏觀治理作用。在互聯網發展之初，許多學者認為沒有政府能控制互聯網里發生的事情，互聯網不需要治理。但是隨著互聯網的不斷發展，互聯網治理的呼聲不斷提高。互聯網與社會的許多方面有關，不僅是技術性問題，同時也是政治問題。作為國家利益的代表者，政府應該在互聯網治理中發揮作用。中國政府具有強大的政治權威，這種權威使得政府能夠通過政策、法規、宣傳等手段，為互聯網治理創造必要的環境和條件。政府在互聯網分層治理中，既要處理好政府內部各部門的關系，統籌全局，又要進行合理的互聯網資源配置，協調政府、互聯網企業、互聯網用戶的利益，確保互聯網平穩有序發展。

互聯網企業是網絡空間事實上的操盤手。互聯網企業利用網絡平臺提供服務并因此獲得收入，因此，互聯網企業是中國互聯網發展中的重要利益相關方和治理主體。自1995年成立中國第一家互聯網企業以來，中國的互聯網企業飛速發展,已成為國內最具活力的新興產業。互聯網發展和技術創新的主要推動力量是互聯網企業，同時，互聯網企業具有強大的技術能力，在技術標準制定、技術治理手段方面有著其他治理主體難以比擬的優勢。互聯網企業有著復雜的利益訴求：吸引用戶、追逐利潤、安全經營。中國互聯網治理需要充分運用互聯網網絡企業自律的動力及其協助監管的巨大潛力。互聯網企業要平衡自身的經濟效益和社會效益，在促進經濟效益發展的同時注重社會效益，實現互聯網企業的社會責任。

互聯網社會組織能夠有力地促進互聯網健康，成為中國互聯網發展和治理中不斷崛起和壯大的利益相關方。中國互聯網社會組織近年來數量持續擴大，據統計，到2015年10月，已有546家網絡社會組織。中國互聯網發展基金會、中國互聯網信息中心等社會組織，積極開展行業自律和互聯網倫理建設、規范，在互聯網治理中發揮了積極的作用。中國網絡社會組織充當了政府、互聯網企業和網民之間的紐帶和橋梁。作為政府和互聯網企業之外的第三利益方，中國互聯網社會組織成為了政府行政職能的重要補充，同時也是民間力量參與互聯網治理的重要途徑。雖然說，目前中國互聯網社會組織的自主性有所不足，與政府關系過于緊密，但是其不斷成長卻是事實。網絡社會組織具有覆蓋面廣、活動能力強、形式靈活多樣的優勢，能夠調動社會力量，從不同角度、不同領域參與到中國互聯網建設和治理之中。

互聯網用戶是互聯網的利益相關方，離開了用戶，互聯網發展也就毫無意義可言。互聯網是因為技術進步而形成的新工具，不是獨立存在的行業，與用戶緊密聯系。互聯網作為一種商業模式，從郵箱、論壇、新聞到搜索、社交和通信等新產品，刷新民眾生活，獲取大量的用戶。中國互聯網的發展和治理都離不開網民的參與。互聯網已經成功地消除了傳播者和接受者的界限，互聯網用戶同時具有信息傳播者和信息接收者的身份。互聯網的賦權，使得網民能夠有機會參與互聯網的治理。網民行為直接關系到互聯網秩序的穩定和現實社會秩序的穩定，除了通過法律和互聯網管理規章制度中對網民行為的規范性要求外，還要強調網民自身的自律，提高網民文網絡素養和媒介素養，主動自覺遵守互聯網法律法規，積極舉報互聯網不良信息，凈化互聯網環境，充分發揮人在治理中的主觀能動性和積極性。

2、明確中國互聯網分層治理的層級內容和治理重點

中國互聯網分層治理機制的構建，需要根據中國社會的狀況和中國互聯網發展趨勢，進行明晰的分層，從而明確各層級的治理內容和重點。依據中國互聯網的發展狀況，參照國內外互聯網分層治理研究的成果，可以將中國互聯網分為互聯網設施（物）、互聯網信息（內容）、互聯網用戶（人）層，理清各層的治理對象和任務。將互聯網劃分為互聯網設施（物）、互聯網信息（內容）、互聯網用戶（人）層，劃分的標準明確并且具有可操作性。

互聯網治理的設施（物）層面。網絡設施與資源層面是互聯網發展的基礎，通過網絡設施，互聯網的各種功能才能得以實現，其重要性不言而喻。互聯網設施層的治理，首先要加強網絡設施改進。我國網絡設施從覆蓋率和速率與國際相比處于較低水平，發展網絡設施還需要改革現有的體制機制，充分發揮市場對資源配置的基礎性作用，通過加強政府與互聯網企業的溝通與合作，提高網絡設施的水平。其次在互聯網關鍵資源的領域上政府要放松事前管理，加強事后監管。互聯網關鍵資源的治理主要針對于域名的治理機制，我國目前對域名的管理主要是事先嚴格，事后放松，而且將域名的管理看做互聯網治理的重要措施，實際上嚴格的事前管理不利于互聯網企業和用戶進入互聯網，影響了其積極性和創造性。我國應建立起事后監管體系和機制，權責分明，這是一個循序漸進的過程。最后在網絡安全問題上，要遵循積極共同防范，多方參與治理的思路，充分發揮政府、互聯網企業、互聯網社會組織、用戶之間的作用，形成網絡安全防范體系，有效應對互聯網網絡設施安全和信息內容安全問題，保障網絡設施的安全運行和信息內容數據傳輸、保存的安全。

互聯網治理的信息（內容）層面。在互聯網信息層面的治理，主要是治理互聯網“內容”，也就是各種形式的網絡信息，這一層面的治理最為復雜。互聯網內容層面的治理主要體現在網絡不良信息，個人隱私的保護等問題。網絡不良信息危害人們身心健康，侵蝕人們的思想，給社會帶來嚴重威脅。為加強互聯網內容層面的治理，應該采取以下措施：一是加強政府、互聯網企業之間的溝通合作，嚴厲打擊發布不良信息的行為，政府可通過政策鼓勵互聯網企業建立內容篩選、過濾機制，完善內容發布監管制度。二是加強依法治理與互聯網行業自律相結合，政府不僅要出臺相關的互聯網內容管理的法規，更要做到提升執法能力，提高違法成本，加大懲處力度；互聯網行業加強自律，做到自我規范和自我約束。三是互聯網企業技術監管和社會監督相結合。互聯網企業要加強信息安全技術的研發，完善內容過濾技術和控制技術，提高防范的能力，保護網絡用戶的個人隱私，減少不良信息入侵的安全漏洞，同時加強社會監督，充分發揮互聯網社會組織、網民的活力，積極監督互聯網，為互聯網內容治理發揮積極作用。

互聯網用戶層面（人）的治理主要是治“人”，也就是網民群體。互聯網用戶集互聯網治理主體和治理對象于一身。因此，對于普通網民的治理而言，主要是通過學校、社區、媒體等廣泛開展互聯網教育宣傳工作，提高其對互聯網網絡的認知和自身素質，自覺地遵守互聯網規則，不在互聯網空間傳播不良信息，加強個人隱私保護意識。另外，互聯網治理在未來將會成為互聯網發展的重要環節，需要一批專業性和技術性較強的專業人員，通過學校教育和培訓，彌補互聯網治理專業人才的不足，才能及時跟進互聯網治理工作。

3、中國互聯網分層治理中協同機制的運用

互聯網分層治理是一種精確和細致化的治理模式，這種模式是建立在治理主體多元，治理內容復雜的基礎之上。因此，為了能夠實現互聯網分層治理精細化和精準化的目標，協同機制不可缺少。這種協同體現在兩個方面，一是互聯網治理主體之間的協同，一是互聯網治理手段之間的協同。

中國互聯網治理主體多元，不同主體之間的利益存在著差別，不同之間的治理能力和治理資源也存在著差別，構建互聯網分層治理的模式，就是根據不同主體的特點進行一定的分工，使治理主體和治理內容具有明確性。明確各治理主體地位和作用，使其可以各施其職，各盡其能，發揮其在不同領域的不同治理作用。中國互聯網分層治理模式，并非只是強調分層和分工，合作也是十分重要。由于治理內容的復雜，決定了互聯網治理不是某個單一主體能夠完成的任務，必須要依賴各治理主體密切合作的機制。對于中國互聯網治理而言， 要進行多元主體的協同，需要明確各治理主體的地位和任務。根據對中國互聯網發展現狀及治理情況，各治理主體的地位，互聯網分層治理中的主體協同應是以政府為主導和核心，發揮主導作用；以互聯網企業為主要治理執行者，充分發揮互聯網企業的技術優勢；網民和互聯網社會組織為重要力量，參與互聯網治理。在互聯網分層治理中，需要培育各治理主體的協同意識，從而實現互聯網分層治理的有效性。

中國互聯網分層治理，需要注重治理手段的協同，通過多種手段的協同配合，達到治理的整體效果。依靠單一的手段來進行中國互聯網治理，顯然是不可能完成的任務。針對互聯網的不同層面，治理的手段和方式各有側重。經濟、法律、技術、行業自律等手段是互聯網治理的多種手段。在互聯網設施方面的治理主要是通過法律手段來實現。而在互聯網信息（內容)層的治理，由于其復雜性，需要綜合運用經濟、法律、技術和行業自律等手段。而對互聯網用戶的治理，則主要是通過法律手段和社會引導來進行規范。

當前，從國際層面而言，互聯網治理成為了全球性的議題，許多國際組織和機構都在探索互聯網治理的道路。對于中國互聯網治理而言，一方面要與世界對接，積極參與國際互聯網治理進程，另一方面，中國互聯網治理還需要結合中國互聯網發展實際，探索互聯網治理的中國路徑。互聯網分層治理既是重要的理論命題，同時更是針對中國互聯網發展狀況而提出的實踐方案，其目的在于建立政府、互聯網企業、互聯網社會組織和網民之間的分工、合作、協同關系，實現互聯網在設施（物）、信息（內容）、用戶（人）層三個層面精準化和精確化的治理，從而促進中國互聯網治理的有效性，推動中國互聯網健康、有序發展，更好地發揮互聯網在社會中的功效。