包產到戶和包干到戶是不同的集體經營體制
——兼論鄉村振興戰略下增強集體統籌發展能力的路徑*

以往對包產到戶與包干到戶一字之差的研究，關注到了成員與集體之間收益分配操作繁簡的方式之差，還少有涉及收益分享權及衍生的差異。包產到戶與包干到戶都是把農村集體的土地等農業生產資料交由農民家庭承包經營，經營體制似乎是相同的，但“產”與“干”這一字之差，不只是表象上的收入分配方式之差，更是實質上的集體與農戶在家庭承包經營收益分享權之差，進而導致集體積累能力、集體統籌發展能力和集體經濟組織功能之差，以及更為深遠的鄉村發展和制度變遷路徑之差。這一系列差異是相關聯遞進的。

一、包產到戶、包干到戶興起的歷史背景和經濟體制不同

包產到戶與包干到戶都是由農民首創，但其興起的歷史場景是不同的。

包產到戶是在計劃經濟體制下興起的，旨在國家、集體、成員的利益鏈中向國家和集體傾斜的情況下，改善集體與成員、成員與成員間的利益關系。

農民首創包產到戶，是自高級農業生產合作社(以下遵從歷史習慣簡稱“高級社”)建立起，受國家對高級社實行定額管理，發明的比定額管理能夠更好處理集體與成員、成員與成員收益分配關系的經營方式。20世紀50年代中期，在農業社會主義改造過程中，農村普遍建立起高級社，在這一組織中實行土地等農業生產資料集體所有、統一經營、集體勞動、按工分分配，這一形式的組織化解決了傳統農業生產力水平較低情況下生產經營中生產工具和畜力不足等問題，加之國家在信貸、技術等方面給予高級社的支持較多，高級社的農業生產實現了快速發展，也避免了土地私有制導致重蹈兩極分化，進而避免廣大農民陷入更深重的貧困陷阱。盡管如此，高級社由于實行集體統一生產經營的規模較大，又實行集體勞動，在這種經營方式下，怎樣才能處理好國家、集體、成員利益關系成為難題。剛成立起來的高級社，經營管理制度還不完善，加之干部經營管理經驗不足，有的高級社經營管理不善，發生成員收入減少的現象。這是一個影響成員積極性的重要問題。加之農民家庭經營的長久習慣，一些農民要求退出高級社，再回到家庭經營。為改善高級社的經營管理，1956年6月30日，第一屆全國人大第三次會議通過的《高級農業生產合作社示范章程》規定，高級社應根據生產經營的范圍、生產上分工的需要和社員的情況，把社員分成若干個田間生產隊和副業生產小組或副業生產隊，實行定額管理，并以勞動日作為報酬的計算單位。

高級社實施定額管理制度后，引發了包產到戶的實行。由于農業生產的自然性，在用勞動日作為社員報酬計量單位時，精準評定集體勞動中各成員勞動投入數量和質量的難度較大，這種情況下的計工分，并按工分分配，也導致了實際存在的成員與成員之間吃“大鍋飯”問題。順著中央實施定額管理的思路，農民認為“包”的單位越小越好，直至小到以家庭為單位。在這種制度改進邏輯下，1956年開始，安徽、四川、江蘇、浙江、河北、廣東等地的一些農民實行包產到戶。可惜，根據1957年8月8日中共中央發布的《關于向全體農村人口進行一次大規模的社會主義教育的指示》，在農村開展社會主義教育中，把鬧退社和包產到戶當作“走資本主義道路”加以批判，包產到戶歷時不足一年就被迫終止。

農民在農村人民公社建立后不久的1959年和1960年，又實行包產到戶。不過，包產到戶這兩次興起，與1956年第一次興起有明顯差異：第一，與第一次興起是順著推進定額管理進一步探索完善經營體制不同，后兩次是面對由于“大躍進”運動和農村人民公社化運動的失誤而導致生產生活的困難，迫不得已的維持生計的一種自救措施。第二，實行的范圍一次比一次大，而且支持的人，不僅有基層干部，有毛澤東的秘書田家英和中共中央農村工作部部長鄧子恢等，更是上升到第一代中共中央領導集體中的劉少奇、陳云、鄧小平。可惜，受當時主流意識影響，包產到戶被視為“單干”和“資本主義自發勢力”，兩次興起都被迫取締。實際上，改革開放前，一些地方仍然堅持包產到戶，只不過是悄然進行。

改革開放以來，農民創造的包干到戶能夠被允許并長久實施，是因為有了與改革開放前不同的歷史條件，即恢復了解放思想、實事求是的思想路線，并實行搞活經濟的政策。農村改革初期，包干到戶與包產到戶一樣，經歷了由不準到被明確為國家的正式制度的過程。中央重視吃糧靠返銷、生產靠貸款、生活靠救濟(簡稱“三靠”)生產大隊、生產隊的困境，允許在這些生產大隊、生產隊實行包產到戶。隨著實踐的發展和認識的深化，1982年，“中央一號”文件中共中央批轉《全國農村工作會議紀要》中首次將包產到戶、包干到戶明確為姓“社”。無論是先期在“三靠”地區允許實行包產到戶、包干到戶，還是1982年“中央一號”文件出臺起在全國范圍推廣包產到戶、包干到戶，都是主張實行以家庭承包為主的多種責任制。在這樣一個政策調整過程中，兩者與其他多種形式的責任制，都被視為多種聯產責任制形式之一，用了一個以家庭聯產承包為主的多種形式責任制加以統稱，不僅如此，還特別突出兩者，而且并提，像雙胞胎一樣對待，沒有孰輕孰重之分。

然而，由于諸方面原因，實踐對可實行多種形式責任制的政策作出了選擇，包干到戶在全國普遍實行，而包產到戶等多種責任制形式占的份額極小。到1983年，全國實行包干到戶的農戶占總農戶數的比例高達97.8%。可見，晚出生的包干到戶替代了有過20多年歷史的包產到戶。導致這一現象的原因，除國家放權搞活經濟改革的大的政策環境外，重要的原因之一是包產到戶、包干到戶實施中操作的繁簡程度。當時流傳“大包干(即包干到戶)，大包干，直來直去不拐彎，交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”的順口溜。而更深層次的原因在于，農民不能跳出小農經濟下家庭獨自經營的長久習慣。對此，很多人沒有認識到這個問題，甚至不愿意對其加以承認。

二、包產到戶、包干到戶是集體積累能力不同的雙層經營體制

包產到戶與包干到戶不同，這在一開始就是很清楚的。1980年5月，鄧小平同中央負責人員談話，在肯定安徽農村實行的包產到戶、包干到戶時，并不是籠統說，而是對肥西縣的包產到戶和鳳陽縣的包干到戶分別表述。[1](P315)

無論是20世紀50年代國家推進農業生產集體化及在高級社中實行定額管理，還是農民首創包產到戶、包干到戶，圍繞的核心問題都是國家、集體、農民之間的利益關系。包產到戶、包干到戶形成了不同的農民與國家、集體的利益關系。就農民與集體之間的利益關系而言，表現上是收益分配份額多與少的差異，實質上是收益分享權的差異，前者只是后者的表象。

包產到戶是集體將土地等農業生產資料，交由農戶承包經營，承包戶生產的產品歸集體，集體根據承包戶生產的農產品給其計工分分配，或對承包戶實行定產和超產部分給予一定獎勵，即在家庭承包經營的收益分配上實行“活”包。如果與包干到戶的通俗說法對應表述，就是交夠國家的、給夠個人的、剩下都是集體的。換言之，實行包產到戶后，集體對家庭承包經營的邊際收益仍有分享權。

包干到戶也是集體將土地等農業生產資料，交由農戶承包經營，但與包產到戶不同的是，集體不按承包戶生產的農產品給承包戶記工分分配，而是承包戶交足集體和國家的，剩余部分全部歸承包農戶所有(實際上這種承包經營不再聯系產量，據中央文件起草者說，為避免包干到戶被扼殺，仍將包干到戶與其他責任制統稱為聯產承包責任制)，即在家庭承包經營收益的分配上實行“死”包。換言之，實行包干到戶后，承包農戶交足國家和集體的后，邊際收益由承包戶獨享。特別是21世紀初實施農村稅費改革后，農民不僅不交農業稅，還不向集體交旨在促進集體積累和統籌發展的公積金、公益金和管理費三項提留款，也就不存在“交足國家和集體的”，這實際上是農民在承包經營集體土地的收益上，由包產到戶的邊際收益分享權擴大到對整個收益擁有獨享權。如此，在包干到戶這種經營方式中，就農民承包經營集體土地的收益而言，集體的收益分享權完全讓給了成員。

包產到戶與包干到戶中集體與農民在承包經營收益分享權的差異，衍生出集體積累能力的差異。實行包產到戶，集體由于在家庭承包經營的收益上仍有分享權，可實行持續積累，也就有助于實現統籌發展，從長遠看，可以實現集體與成員發展的統一。

包干到戶與包產到戶不同，集體由于在家庭承包經營收益上的分享權缺失，導致了以下兩個方面的問題：

一是，由于集體積累能力弱化，局部利益與全局利益沒有統一起來。在不同的經濟發展階段，全局利益有不同的內涵。在中華人民共和國成立后的較長時期內，全局利益就是要實現國家的工業化。為此，在工業化原始積累階段，需要將農業部門的剩余轉移到工業部門，即實行農業養育工業的政策，這是國際上普遍的做法。除此之外，中國還有更為特殊的情況，即作為處于劣勢地位的后發國家，為實現趕超發展，對于盡快完成工業化資本原始積累更為迫切，因而更需要農業對工業的養育。毛澤東用“大仁政”與“小仁政”[2](P163)這種中國式的話語，來定位當時的政策取向。建立高級社乃至后來的農村人民公社，要義之一就是要服務于國家工業化戰略的實現，即通過這一體制，促進農業發展和順利實行低價收購農產品，保障工業化需要的農副產品，以及出口農產品為進口工業技術裝備提供外匯支持。“大仁政”政策取向符合全體人民的利益，只不過這一政策實施的時間過長，農民的利益沒有得到充分保障。農民為實現自己的利益，自高級社起，就開始主張實行包產到戶，以改善成員與成員、成員與集體、集體與國家的收益關系。由于要保障國家工業化戰略的實施和認為社會主義不能實行家庭經營，導致對農民發明的，能夠改進集體經濟中國家、集體、個人利益關系的包產到戶沒有給予重視，還將其定性為姓“資”，加以批判和取締。改革以來，由于獨立的工業體系已建立，工業化原始資本積累的任務已經完成，加之對社會主義農業經營方式認識的變化，包產到戶、包干到戶也就可以實行。集體由于實行包干到戶失去了家庭承包經營收益的分享權，加之20世紀90年代在產權制度改革中，把集體鄉鎮企業改為非公有制企業，集體積累和統籌發展能力進一步弱化，僅剩下少量機動地、水面等發包收入，不少集體經濟組織滑落至沒有統一經營活動的“空殼村”。這些都解構了集體積累和統籌發展機制，鄉村發展的全局利益被淡化。

二是，由于集體積累能力弱化，近期利益與長遠利益沒有統一起來。在改革開放前，通過發展集體經濟及構建起的集體積累和統籌發展機制，促進了農田水利建設、農業機械化、農村社會事業發展，[3](P76-79)也為工業化提供了支持，長遠利益基本實現了。實行包干到戶，在兌現近期利益之后，由于集體積累能力弱化，也就弱化了統籌發展能力，這一缺陷很快顯現，使之后的發展面臨重重困難。依時序而言，小規模家庭經營與大市場對接難，農民生產的糧食等農產品賣難；農業基礎設施建設難以跟進，導致農業發展后勁不足；農村教育與城市教育差距拉大，農民科技文化素質低的問題日益顯現，由此導致農民發展能力弱化；不少地區農村勞動力外流而空心化。當年，毛澤東反對實行包產到戶，就是基于組織起來能夠解決發展中的困難，擔憂實行包產到戶后，可能發生農民重新陷入發展困境和兩極分化。陳云針對毛澤東認為他是主張搞分田到戶，時隔20年后，到1982年11月22日，還非常認真地在中共中央政治局會議上解釋說：“一九六二年我同毛主席談話以后，毛主席很生氣，在北戴河開會，批了三個文件給我們看，并對陳云、鄧子恢、田家英批得很厲害，把問題上綱到主張分田單干。說分田單干，我還沒有發展到那個程度。”[4](P522)這一辨釋表明，在20世紀60年代初，陳云支持的是包產到戶，而對可能導致集體經濟解構的分田到戶是不贊成的。

包干到戶這種局部利益與全局利益、近期利益與長遠利益沒有統一的問題及導致的鄉村發展困境，其啟示是深刻的。基層利益主體進行的制度創新，由于是為實現自身利益更大化而展開的，也會發生局部利益與全局利益、近期利益與長遠利益關系的改變。因此，對于基層從實現利益更大化進行的制度創新，應當正視這種利益誘導制度創新的邏輯，在尊重基層首創精神的同時，還要進行頂層設計，處理好各方面的利益關系，使局部利益與全局利益、近期利益與長遠利益能夠統一。

三、包產到戶、包干到戶是集體統籌發展能力不同的雙層經營體制

無論是實行包產到戶，還是實行包干到戶，其中的家庭承包經營，都是集體經濟的一個經營層次，但由于“包”的程度不同，導致了家庭承包經營的主體地位不同，集體統籌發展能力也存在差異。

包產到戶是在集體所有和統籌發展下的家庭承包經營，集體保持了較強的統籌發展能力。無論是改革前，還是改革以來，包產到戶都沒有普遍實施，也沒有形成完善的政策體系。從實施包產到戶的地方看，包產到戶不會沖擊集體統一經營，是對單一實行集體統一經營的一種完善。例如，1961年，實施范圍和影響都很大的安徽省，吸取以往包產到戶被取締的教訓，不叫包產到戶，取名責任田。更為重要的是，在實施包產到戶時做出了較周詳的配套制度安排，規定了以戶為單位承包生產隊的土地要完成定產指標，生產隊還實行計劃統一、包產部分分配統一、大農活統一、用水管水統一、抗災統一的“五統一”。[5](P215-219)可見，實行包產到戶，一方面，構建起能夠兼顧集體與成員利益的新型關系，能保障農民的利益，進而調動他們發展生產的積極性；另一方面，構建起集體統一經營統領家庭承包經營的雙層經營體制，避免回到一盤散沙的小農發展路徑，能夠發揮集體積累和統籌發展優勢，能夠解決家庭承包經營中遇到的困難。

包干到戶與包產到戶不同，是集體所有下獨立的家庭承包經營，受收益分配上的“死”包等因素共同作用，集體統籌發展能力弱化。包干到戶與包產到戶最根本的區別在于，集體把家庭承包經營的收益分享權讓給了成員，加之搞活經濟改革的推進，農戶成為獨立的經營層次，成為獨立的市場主體，重塑起農戶經濟。在這種與實行包產到戶有區別的雙層經營體制下，農村集體經濟統分結合的雙層經營體制沒有按最初的設計加以堅持，不僅把水利、農機具等全部分到戶，還沒有及時推進促進統一經營發展的改革，加之比公司、專業合作社等的政策支持弱、法律制度安排滯后，導致集體統一經營不僅沒有得到相應的發展，還逐步弱化，有的僅剩家庭經營一個層次。國內外實踐表明，組織化是農業現代化的必然選擇。僅就國內而言，自晚清起，到民國時期，無論日偽占領區，還是國民黨統治區，都借鑒國外發展合作社的做法，試驗過把個體農民組織到合作組織。只不過把農民組織到合作組織的功能，除促進農業生產發展是相同的外，還會因為倡導者的不同而有差異。梁漱溟等開展的近代鄉村建設的實驗，把合作組織作為解決農民問題的根本辦法；國民黨政府和日偽把合作組織作為對農民實行強制掠奪的組織保障。毛澤東提出“組織起來”，作出了組織起來是“人民群眾得到解放的必由之路，由窮苦變富裕的必由之路”的論斷，中國共產黨積極推進合作組織的發展，旨在破解小農生產經營中解決不了的問題。離開集體行動的單一家庭經營，難以解決生產經營中遇到的困難。從歷史上看，中國歷史上實行家庭經營，但農民難以發展，其收益權也是要被侵蝕的，即便國家強制實行重農抑商政策，農民依然擺脫不了發展困境。從國外實踐看，即便是家庭農場經營規模較大的歐美國家，仍然離不開集體行動，這是歐美合作社、行業協會等多種合作組織發達的原因。實行包干到戶重塑的農戶經濟，其經營規模在全球范圍都是較小的。農戶經濟的再度興起和發展，打破了鄉村發展對集體經濟的依賴，給農業和農村經濟的發展注入活力，但一段時期內回到與農業現代化必然的組織化相反的去組織化的小農發展路徑，也使農業和鄉村發展的內生發展能力弱化。

中國特色社會主義進入新時代實施的鄉村振興戰略，提出了完善農村集體經濟的雙層經營體制和增強集體統籌發展能力的課題。國際經驗表明，人多地少的國家一般選擇綜合合作，而人少地多的國家選擇專業合作。中國人多地少的資源稟賦，決定了應主要發展綜合性的組織化。在實行家庭承包經營后的再組織化中興起的農民專業合作社，可以解決農業生產經營中的問題，但不能解決鄉村社區發展的問題，不能承擔城鎮化進程中農民集體所有土地等權益保障的功能。中國農村集體經濟組織本來是實行綜合合作，不僅有社區內的生產經營合作，還有興辦基礎設施和發展社會事業的合作。一段時期內，由于實行包干到戶后集體經濟弱化，離社區綜合合作漸遠。華西村、興十四村等鄉村振興領頭雁所形成的城鄉融合發展態勢，與無集體統一經營的“空殼村”及導致農村空心化的反差表明，發展家庭經營、家庭農場乃至專業合作社可以促進產業興旺和農民增收，對其發展應予以支持，但僅僅如此，如果社區集體積累和統籌發展機制缺失，不保障集體應有的權益并促進集體統一經營的發展，就難以扭轉鄉村發展內生能力弱而對政府的強依賴，[6]也就難以形成資源向鄉村聚集的效應，人才、資金仍然會由鄉村向城鎮單向流動，城鄉融合發展的機制也就難以形成。2013年“中央一號”文件《中共中央國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》中提出發展農民合作，這就解決了僅注重發展專業合作而忽視發展綜合合作的問題。面對社區綜合合作的發展困難，應采取一系列措施，除在鄉村治理上加強黨的領導、對集體統一經營在政策上予以支持、通過明確集體經濟組織法人地位予以法律保障外，還應當改變雙層經營中集體權益弱化的問題。基于包干到戶的普遍和長久實行，而且也能夠保障農民的權益，以及所形成的制度變遷路徑，不能為還集體本應有的收益分享權而再回到包產到戶的雙層經營體制及與之相應的鄉村發展路徑，而是應堅持和完善集體積累和統籌發展機制，并基于現階段的實際，通過對農村集體經濟組織實施股份合作制改造，以及促進集體經濟組織的聯合，來完善雙層經營體制和增強集體統籌發展能力，促進資源向鄉村集聚和城鄉融合發展，把保障集體權益與保障成員權益、保障各方面權益與促進鄉村振興統一起來。[7]