行政強制執(zhí)行方式中“斷水、斷電”的思考

李國平 王洪濤 陳 乾

(1.中國共產(chǎn)黨長春市委黨校法學(xué)教研部，吉林 長春 130103；2.國網(wǎng)吉林省電力有限公司經(jīng)濟法律部，吉林 長春 130000；3.吉林集成律師事務(wù)所，吉林 長春 130000)

《中華人民共和國行政強制法》(以下簡稱《行政強制法》)是一部規(guī)范行政強制的設(shè)定和實施，規(guī)范和保障行政機關(guān)依法履行性質(zhì)強制職權(quán)，維護公共利益和良好的社會秩序，保護行政相對人合法權(quán)益的法律制度。《行政強制法》早在1999年前后就已經(jīng)開始納入立法范圍，經(jīng)過12年5次審議醞釀通過的《行政強制法》，于2012年1月1日起開始生效施行。該法第43條禁止行政機關(guān)在法定節(jié)假日或者夜間執(zhí)行行政強制，而且為了保障民生等自然人的基本生存權(quán)，明確禁止對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當(dāng)事人履行相關(guān)行政決定。此條伴隨城市化建設(shè)過程中通過斷水、斷電等強制措施迫使權(quán)利人搬遷的事件頻頻出現(xiàn)，應(yīng)運而生，具有保護人權(quán)的重要意義。

一、作為強制執(zhí)行方式的思考

《行政強制法》第九條規(guī)定了行政強制措施的種類：(一)限制公民人身自由；(二)查封場所、設(shè)施或者財物；(三)扣押財物；(四)凍結(jié)存款、匯款；(五)其他行政強制措施。而第五款中的其他行政強制措施，作為兜底條款，給了行政機關(guān)許多發(fā)揮空間，其采用的許多“五花八門”方式都可以歸在此款之內(nèi)，斷水?dāng)嚯娮匀痪涂梢员欢x在其中。

目前，我國有很多行政機關(guān)為了使行政處罰達到目標，常常用停電停水作為強制執(zhí)行的方式。由于其效果收效甚佳，被很多行政機關(guān)頻頻使用。比如，國土資源、安全監(jiān)督、工商管理、環(huán)境保護等多部門的聯(lián)合行動要求供電供水企業(yè)配合停電的通知頻頻發(fā)出，甚至有的法院也要求配合強制執(zhí)行，一般內(nèi)容包括執(zhí)法部門確定了一些的違反法律、法規(guī)、規(guī)章的企業(yè)，對其終止或中止供電、供水。供電企業(yè)作為夾在中間的一方，一邊對用戶有著保障供電的義務(wù)，一方又對政府行政職能部門有著配合的義務(wù)，正是由于處在兩難的境地，時常發(fā)生以供電供水企業(yè)為被告，訴其違法停電停水的案件。

根據(jù)《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國電力法》、《中華人民共和國水法》等法律法規(guī)的規(guī)定，斷水、斷電一般作為由供電供水企業(yè)所采取的具有制裁性質(zhì)的強制方式，在合同法層面上違反了供應(yīng)合同所確立的義務(wù)。違約行為成為行政制裁的方式，加之供水供電等公共企業(yè)的壟斷強勢地位，這種雙重的強勢必然引起作為合同主體的行政相對人的不滿，因為被行政強制的一方，與供電供水企業(yè)是橫向的平等的法律關(guān)系，與行政管理部門屬于縱向管理的不平等的法律關(guān)系，由此混亂地產(chǎn)生許多訴訟，一定程度上浪費了司法資源。

關(guān)于《行政強制法》第43條的規(guī)定還存在有待進一步考量之處：首先，調(diào)整對象與適用范圍。第43條在立法方式上采用列舉的方式，明確規(guī)定不得對居民的生活適用斷水、斷電、斷熱、斷氣等方式進行行政強制，可以試著思考一下這些方式是否可以在企業(yè)身上實施呢？大多數(shù)人的觀點是，這項規(guī)定的適用對象僅指居民生活，即自然人的生活起居。而對法人或其他組織，行政部門等依然可以采取停水、停電、停熱、停氣的方式督促其履行義務(wù)。

其次，語言描述模棱兩可、指向不明確，缺少可操作性。43條所包含的相關(guān)行政決定中“相關(guān)”如何界定？主體在此條中的定義是行政機關(guān)，那么向法院申請強制執(zhí)行的是否可以進行呢？而對于水和電等不但用于生活，并且用于對外經(jīng)營的家庭旅館、技能服務(wù)類等以住所地作為主要經(jīng)營地點。如果對這類經(jīng)營者做斷水?dāng)嚯姷葟娭拼胧仁蛊渎男行姓C關(guān)的行政決定，很可能影響到居民的生活，甚至有可能連累到無關(guān)的人員，造成損失。

最后，公共服務(wù)企業(yè)與客戶之間履行合同的義務(wù)和對行政機關(guān)行政決定的協(xié)助履行義務(wù)之間的矛盾。公共服務(wù)企業(yè)與客戶之間的合同是一般的民事合同，公共服務(wù)的中止，必須有合同的約定或者法律的規(guī)定，而且根據(jù)合同相對性的原則，出現(xiàn)約定或法定的事由可以中止服務(wù)時，也只能由作為合同主體的公共企業(yè)進行。這些是一個基本的法理認識，那么，如何判斷和解釋作為非合同主體的行政機關(guān)采取的斷水、斷電等行政強制執(zhí)行決定的合法性呢？出現(xiàn)由于停電停水而來的訴訟責(zé)任又該怎么劃分呢？從法理學(xué)的角度來看，行政行為具有既定力，行政行為自做出決定時即具有法律效力，配合協(xié)助的義務(wù)也就落在了相關(guān)人和供電供水企業(yè)的身上，若具有配合義務(wù)的主體履行了配合工作，行政決定才得以進行。供電供水企業(yè)既具協(xié)助執(zhí)行的有配合義務(wù)，又具有履行公共服務(wù)合同約定的義務(wù)的義務(wù)，使這些企業(yè)陷入一個兩難的境地，配合協(xié)助的義務(wù)是否一定大于合同履行的義務(wù)呢？

二、斷水、斷電措施的運行方式的思考

在不斷加快的城市化進程中，拆遷補償問題是不可避免要發(fā)生的，但由于雙方很難達成合議，以至于時常發(fā)生暴力拆遷的情況。如果被拆遷人拒不履行政機關(guān)賦予的強制義務(wù)，隨之而來的就是用斷水、斷電等手段迫使其履行，使被拆遷人不得不接受拆遷單位提出的條件，因此，這種方式一直被民眾和學(xué)者所詬病。《國有土地上房屋征收與補償條例》第31條嚴禁采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供電等公共服務(wù)或者中斷道路等非法方式迫使被征收人搬遷，造成損失的要依法賠償，構(gòu)成犯罪的，對相關(guān)的責(zé)任人員依法追究刑事責(zé)任。在拆遷過程中采取停水、停電等手段容易使不必要的矛盾激化，進而可能導(dǎo)致群體性事件，國家在立法上就考慮到了這些情況，從上述的法條就可以看出國家的立法態(tài)度。綜合來看，對于居民用水用電等涉及國計民生的問題上，國家的做法還是以禁止為主的，以有條件限制程度的使用，體現(xiàn)了保障人權(quán)，尊重公民生存權(quán)的法治精神。由此看出，國家在立法程序上規(guī)定斷水?dāng)嚯姺绞竭€是非常嚴格和謹慎的。

筆者對相關(guān)法律法規(guī)進行整理分析，采用斷水、斷電等方式履行行政決定的，一般包括以下三種情形：

(一)對拒絕履行主合同義務(wù)，單方違約的所使用的強制手段。根據(jù)《城市供水條例》第35條的規(guī)定，城市供水行政主管部門經(jīng)過縣級以上人民政府批準的，對于欠繳水費、擅自將自建設(shè)施供水管網(wǎng)系統(tǒng)與城市公共供水管網(wǎng)系統(tǒng)直接連接的等幾種違法行為，可在一定時間內(nèi)停止供水。《電力供應(yīng)與使用條例》第39、40對停電進行可嚴格的規(guī)定。所以斷水?dāng)嚯姳仨氂邢鄳?yīng)的法律法規(guī)的規(guī)定，且下位的規(guī)章不得與上位法律相抵觸，這種方式屬于對合同違約很大程度的制裁或者懲罰，只有在合同一方當(dāng)事人存在嚴重的違法行為時，且須經(jīng)過相關(guān)行政機關(guān)的批準程序方可采用。

(二)面對可能導(dǎo)致公害的情況，狀態(tài)緊急之下可采取斷水、斷電等強制措施。發(fā)生比較重大的突發(fā)公共事件，發(fā)生漏電、漏水、漏氣等情況，可以立即通知有關(guān)主管部門采取停止公共服務(wù)等措施，避免再次出現(xiàn)危害。這種類型其實屬于比較正當(dāng)?shù)拇胧?yīng)對突發(fā)性事件而采用。

(三)斷水、斷電等措施對拒絕履行行政義務(wù)主體使用，即停止供給。對于拒不履行行政法律法規(guī)中規(guī)定義務(wù)的主體，不對其提供行政服務(wù)或者中斷行政供給財務(wù)等行為。所以，以這些拒絕的方式來保障行政決定的執(zhí)行非常有效。在環(huán)境保護、城市建設(shè)等領(lǐng)域被大規(guī)模的使用。國家環(huán)保總局《關(guān)于1998年取締、關(guān)閉和停產(chǎn)十五種污染嚴重企業(yè)工作意見的通知》規(guī)定對“十五小”企業(yè)要逐一落實，規(guī)定要堅持標準，對于符合條件的企業(yè)要切實做到“斷水?dāng)嚯姟⒉鸪O(shè)備、吊銷執(zhí)照、清除原料”，將治理污染的要求落到實處。不論從立法的層級上，還是措施的使用上，越來越規(guī)范。

但在執(zhí)行方式上，要思考以下幾個方面1.如何規(guī)定執(zhí)行斷水?dāng)嚯姵绦颍空?dāng)程序是行政行為應(yīng)遵循的基本原則，在做出中止提供公共服務(wù)的決定做出時，應(yīng)嚴格遵循正當(dāng)程序原則，如告知事實及理由，聽取陳述和申辯，符合特定條件的要舉行聽證等。另外，要求公共服務(wù)企業(yè)協(xié)助執(zhí)行時，也應(yīng)該履行特定的程序，這方面目前是一個空白，應(yīng)進一步完善。2.怎樣確定執(zhí)行時長？供水供電等企業(yè)配合行政機關(guān)斷水?dāng)嚯姷臅r長如何確定，執(zhí)行多久能確保不影響被執(zhí)行人基本生活？3.怎樣確定執(zhí)行程度？斷水?dāng)嚯妶?zhí)行到何種程度為止，否則，不可能無限度地進行下去。

三、結(jié)論

“斷水、斷電”作為一種行政強制執(zhí)行方式，要與其他行政強制手段互相銜接或者轉(zhuǎn)換。而且，這種方式必須在較為苛刻的條件下才可以使用，不然，不能隨意使用。我國行政強制法的在此類規(guī)定上較為籠統(tǒng)，采用斷水、斷電方式的前置條件以及程序的規(guī)定，方法上不具體、難操作，可以通過增加單行法律法規(guī)對其加以細化。

《行政強制法》第43條從法律關(guān)系上分析，包括兩種法律關(guān)系，一是行政相對人與行政主體之間以及行政主體與公共服務(wù)企業(yè)之間的縱向管理關(guān)系，二是公共服務(wù)企業(yè)與行政相對人之間的橫向的服務(wù)合同關(guān)系。縱向關(guān)系屬于行政法調(diào)整的領(lǐng)域，而橫向關(guān)系中則屬于民法調(diào)整的領(lǐng)域。兩種法律關(guān)系，兩種法律調(diào)整領(lǐng)域，混合于同一行為之中，行為的做出既要符合行政法的主體合法、程序合法、法律使用正確的基本要求，也要符合合同法的平等、自愿、公平、有償?shù)幕驹瓌t，建立一種合法有效的轉(zhuǎn)換機制，由民事上的合同中止行為合法有效的轉(zhuǎn)化為行政法的行政強制行為。

綜上所述，行政強制是一把雙刃劍。如果能夠合理運用，既能夠給公共秩序以維護，倡導(dǎo)人人遵守法律，是社會有良好的法治環(huán)境，構(gòu)建和諧社會。如若不然，使行政強制手段行使不當(dāng)，就可能使公民、法人和其他組織等主體面對的巨大的威脅，甚至嚴重破壞政府的形象。在立法過程中要充分考慮，要給行政機關(guān)行政權(quán)行使的空間，但又要要求其行使適度，在過程和結(jié)果中加以監(jiān)督，保障行政機關(guān)在執(zhí)法過程中依法實現(xiàn)職能，維護社會利益和公共秩序，保護各個主體的合法權(quán)益”的立法宗旨。并且對斷水?dāng)嚯姷某绦颉r長、程度都要做出明確的規(guī)定，才能使其作為一種強制執(zhí)行手段具有正當(dāng)性。