PPP模式下我國歷史建筑經營與保護研究

王俊嶸+宋子杰+陳頂新　陳志豪+王萬粵+王釗博

摘要： PPP模式作為一種項目融資模式，目前已廣泛應用于基礎設施建設項目中，但該模式在歷史建筑保護中的應用仍有待探索。本文以廣州騎樓為例，嘗試將PPP模式應用于其保護開發中，著重探討廣州騎樓保護與開發的資金來源和管理方式，構建企業和政府入股經營、政府特許企業經營、專家學者與非營利組織參與監督的經營體系，同時，通過因子分析，為廣州騎樓經營改善提出合理的建議，讓各方利益共享，風險共擔，最終實現對歷史建筑的保護性開發。最后，本文進一步探討將PPP模式推廣到其他地區歷史建筑保護工作中的問題，推動PPP模式和歷史建筑經營與保護有機相結合。

Abstract： As a project financing model， PPP mode has been widely used in infrastructure construction projects. However， the application of this mode in the protection of historic buildings remains to be explored. Taking Guangzhou arcade as an example， this paper attempts to apply PPP mode to its protection and development， focusing on the capital sources and management methods of arcade protection and development in Guangzhou. It constructs a management system of the enterprises and government operation， government concession company operation， experts and nonprofit organizations participation in supervision. At the same time， through factor analysis， it puts forward reasonable suggestions for the improvement of arcade business in Guangzhou， sharing the interests and risks of all parties， finally realizing the protective development of historic buildings. Finally， this article further explores the problems of promoting the PPP mode to the protection of historic buildings in other areas， to promote the organic combination of PPP model and historic building management and protection.

關鍵詞： PPP模式；歷史建筑；廣州騎樓；因子分析法

Key words： PPP mode；historic building；Guangzhou arcade；factor analysis method

中圖分類號：TU984.11 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）05-0036-04

0 引言

歷史建筑是文化的傳承象征，如何做好歷史建筑的經營和保護工作，是當前的熱門課題。2014年9月，財政部發布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，推動PPP模式在社會各領域廣泛運用。本文將探討PPP模式應用于歷史建筑保護開發中的可行性。

1 PPP模式的介紹

PPP模式，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系。目前PPP模式已應用于鐵路、污水垃圾處理廠等基礎設施的建設，在這過程中政府將部分責任以特許經營權的方式轉移給社會主體，從而與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系。

2 目前歷史建筑保護中存在的問題

2.1 相關法律法規不完善和執行不到位

在我國，涉及對產權屬于居民和非國有單位的居住性歷史建筑進行保護的相關法律法規還不完善，這讓許多趨利性企業或個人利用了其中的漏洞，“合法”地對歷史建筑進行大規模拆遷、改建，為了獲取經濟利益不惜破壞歷史建筑和歷史街道。除此之外，相關部門對歷史建筑保護法律法規宣傳不到位，群眾對歷史建筑保護相關法律法規不了解，保護意識不強，導致了相關法律法規的貫徹執行不到位。

2.2 融資渠道單一，歷史建筑保護資金不足

商業銀行借貸和財政撥款是政府城建資金的主要來源。由于受到國際金融危機的沖擊以及國內經濟疲軟的影響，地方財政并沒有足夠的資金進行城市建設。在中央銀行要求銀行削減它們對地方政府融資平臺的借貸規模，并提高了銀行借貸的門檻后，地方政府籌資難度加大，資金供給得不到保證。地方建設資金需求日益增加，與單一的融資渠道形成明顯的矛盾，地方政府融資壓力不斷加大。這導致政府保護歷史建筑的資金日益緊缺，讓歷史建筑的保護工作變得更加難以開展。

2.3 政府對歷史建筑保護的經費投入不足

在歷史建筑的保護和修復問題上，政府現行的定額人工費、材料費與實際市場價差距較大，這挫傷了保護者的積極性，給歷史建筑保護工作的開展帶來了困難。由于經費的缺乏，政府將申請文物保護補貼的門檻定得相對較高。在缺少足夠資金支持的情況下，大部分歷史建筑無法得到保護和修復，出現了不同程度的損壞。endprint

2.4 部分歷史建筑產權混亂，政府難以實施相應的保護政策

據有關組織調查，廣州市近三成歷史建筑遭到不同程度的損壞，其中部分的建筑存在多個產權人，產權關系混亂。而在偏遠地區，由于大量人員進城務工，房屋的閑置、荒廢情況更加嚴重，不少歷史建筑的產權人已經無法明確。建筑的保護與否以及保護程度的高低主要取決于產權人，政府主要是通過補貼等措施來激發產權人對歷史建筑的保護意識，對歷史建筑進行實際保護的參與度很小，能采取的實質措施也很有限。產權混亂的問題，使得許多保護政策無法落實，最終導致歷史建筑遭到破壞。

3 運用PPP模式經營和保護歷史建筑的可行性分析

3.1 PPP模式可以滿足保護與發展的雙重目標

目前，PPP模式已經在國內外公共設施領域廣泛應用，但在歷史建筑保護領域應用不多。在歷史建筑保護領域運用PPP模式，可以引入社會資本和企業的成功管理經驗，在解決歷史建筑保護的資金來源問題的同時，進一步開發和盤活它們，做到“治標又治本”。假如把控制權完全交給民間的企業，原則上也可以籌集資金，但以利潤最大化為目標的企業很可能會將歷史建筑過度商業化，對歷史建筑造成破壞，這也就失去了保護文物的意義。基于上述考慮，運用PPP模式可以將政府的協調作用和行政資源與企業的資金優勢充分發揮，同時滿足歷史建筑保護與發展的雙重目標。

3.2 PPP模式可以降低經營與保護的風險

歷史建筑經營與保護的風險主要包括政治風險、經濟金融風險、市場風險、社會風險、信用風險等。盡管政府能夠化解許多風險，但當面對各種突發狀況和問題時，政府部門處理問題的效率往往不及私人部門。PPP模式引入了社會資本，從而將權責與風險在政府部門和社會主體之間合理分配，提高歷史建筑經營項目的整體抗風險能力。

3.3 PPP模式可以提高項目的效率

PPP模式相對于傳統模式，在項目的成本和質量方面具有獨特的優勢。在傳統模式中，前期建造和后期經營會分為兩個不同的主體，這樣會導致建造方僅僅會完成項目規定的限額，而不會主動去追求質量更好；在PPP模式下，政府通過特許經營的方式，允許建造方和經營方是同一主體，這就促進了建造方提高項目質量。前期工程質量好，能極大地減少后期的維護成本，從而縮小整體的成本。研究表明，在PPP模式建設下的道路，成本超支率、工期延誤率更低，質量更高。

4 案例分析

4.1 廣州騎樓的現狀及存在的問題

4.1.1 廣州騎樓的現狀

廣州的騎樓主要集中于荔灣區、越秀區和海珠區，目前保存最完好的主要集中于上九路以及下九路、恩寧路、第十甫路、一德路、海珠南路等。通過走訪調查發現，上九路以及下九路的騎樓已被規劃為步行街，因此整體上相對比較齊整、人流量大。而海珠南路、龍津東路等路段騎樓被破壞的問題比較嚴重，不少騎樓的建筑墻體存在嚴重的風化，電線縱橫，街道混亂。保護工作做的相對較好的是一德路。它的周圍商業基礎設施完善，店名樣式比較統一，吸引商家聚集，被發展為海產品一條街。

4.1.2 保護過程中存在的問題

①騎樓產權比較混亂，政府難以進行整體保護和改造。在走訪中我們發現，政府拆遷辦近些年已集中收購了一部分騎樓，但其余部分仍分散在更廣泛的個體產權人手中。在騎樓改造過程中，個體產權人之間意見存在分歧。老一輩的產權人希望“修舊如舊”，恢復騎樓原來的模樣，形成顏色和格局一致的騎樓街；但是新一代的年輕人則希望在修繕騎樓的過程中加入流行時尚元素，為騎樓注入現代建筑特色。騎樓改造需要協調各方的利益關系，分散的產權給政府統籌改造帶來困難，導致騎樓保護工作的進展緩慢，部分地區甚至已處于停滯狀態。

②政府沒有長遠的保護計劃，未能發揮主導作用。政府對騎樓的保護沒有提出具體明確的方案。有產權人透露，僅在2010年亞運會期間，曾經有政府人員到當地街道視察，向他們提出要修繕騎樓的要求，但修繕工程僅僅停留在粉刷騎樓的表面，騎樓的內部結構問題并沒有得到改善。在騎樓的改造更新過程中，保護計劃不完善和資金不到位等問題是制約騎樓保護工作進一步開展的主要障礙。

③騎樓的經營方式存在問題，商業價值不斷下降。一直以來，廊下的小規模零售業是騎樓的主要經營方式。但是隨著現代大型商場的快速發展，騎樓下的零售業受到了巨大的沖擊，自身品種較少、價格偏高等缺點被逐漸放大。通過走訪，我們得知目前騎樓下的零售業利潤偏低，發展空間較小，規模較小的商家紛紛倒閉。經營方式上不合理的地方難以在短時間內解決，騎樓的商業價值不斷下降，未來的商業發展甚至是生存都將面臨重大危機。

4.2 騎樓開發與保護中PPP模式的運作方式

廣州騎樓產權分布錯綜復雜，在廣州騎樓開發與保護的實際應用中，應針對不同主體的產權人，選擇不同的PPP運作模式。

4.2.1 騎樓產權為私人所有下的狹義PPP模式

在騎樓產權為私人所有的情況下，騎樓產權人將經營權讓出獲取一定的收益，由政府牽線搭橋，進行招商引資。這樣做一方面可以鼓勵產權人投資，另一方面可以吸引有競爭力的企業投資，成立公私合營的歷史建筑開發公司來承包騎樓經營權，三方以認繳資金比例分配股權。

在該模式中，騎樓產權人收益主要來源為房租與公司股利分紅；企業收益主要來源為經營利潤。為了實現對騎樓進行保護的初衷，應該以政府全部所得股利及企業一定比例的股利設立保護基金，用以對歷史建筑的維護，同時設立公積金，用以擴大經營。

4.2.2 騎樓產權為政府所有下的PPP模式

在騎樓產權為政府所有的情況下，BOT和BOO是兩種可行的方案。從項目融資的角度看，BOT和BOO是并列平行的，本質上都是政府部門與企業簽訂特許經營權，授權企業獨立建設和經營項目，企業通過向使用人群收費來收回投資成本并最終盈利。兩者的區別是BOT項目存在特許期，而BOO項目是不受時間限制的。endprint

在該模式中，政府可以授予企業經營特許權，企業負責項目的營運資金，在專家組的指導下進行修繕，并在不對騎樓進行結構性改造的基礎上負責騎樓未來經營與日常維護，在經營中所獲得的利潤歸企業所有。

4.2.3 優化管理

首先，應以法律的形式嚴格明確各方職責，做到權責明確，互不越權干涉。其次，在公司內部管理過程中，為了平衡公司運行效率與保護監督，政府可以具有建議權，但不具有實際決策與開發經營的權利，而由企業在專家指導下進行決策與經營開發。政府、非營利性組織以及專家組成監督委員會對企業經營活動進行監督，重大事宜或決策需經股東會和監督委員會審核通過。

最后，在騎樓經營開發與保護過程中應充分考慮產權人的利益與感受，避免侵害產權人的權益。由于產權人對騎樓較為熟悉并具有長期感情，應允許其參與到騎樓經營開發與保護的工作中。產權人參與到建筑管理可采用以下方式：一方面，以監督者的身份監督開發機構的運營；另一方面，相比于外部企業，產權人對騎樓經營更加了解，其可作為執行者開展騎樓實際經營活動。

4.3 基于因子分析的顧客體驗影響因素調查

4.3.1 問卷介紹

本次研究共發出問卷331份，實際回收331份，剔除無效問卷6份，得有效問卷325份，有效問卷回收率為98%。本次研究的樣本數據男女比例為56.7%和43.3%，男性占比較大。

4.3.2 KMO與Bartlett球形檢驗

KMO檢驗用于檢查變量間的偏相關性，KMO統計量越接近于1，變量間的偏相關性越強，因子分析的效果越好。根據實際調研結果并使用SPSS軟件分析，得到KMO值為0.906>0.5，同時Sig<0.01，說明各變量之間存在顯著的相關性。綜上所述，因子分析適用于本次調研。

4.3.3 方差解釋

選取特征值大于1的因子共三個，解釋的累計方差達到77.922%，因此，這三個因子可以較好地解釋原12個指標所包含的信息，12個指標可由這三個因子進行解釋。

4.3.4 因子載荷

經過旋轉后，公共因子1在服務人員專業水平、工作效率、服務人員工作態度以及投訴處理效率上有較大的載荷數，可以概括為服務質量因素；公共因子2在騎樓建筑特色、景區規劃、周邊治安狀況以及內部裝修上有較大的載荷數，可以概括為環境質量因素；公共因子3在交通設施、購物商店、娛樂設施以及餐飲設施上有較大的載荷數，可以概括為基礎設施因素（如表1）。

其中，服務質量因子所占比重最大，其次為環境質量因子，再次為基礎設施因素。說明騎樓服務質量對驅使游客前往參觀的影響程度最大，而騎樓環境與基礎設施對游客的影響程度略低于服務質量。因此，在經營者應投入更多精力予以改善騎樓服務人員服務質量，以促進更多游客前往參觀。

4.4 經營策略

目前，騎樓商業街經營分散，缺乏統一的規劃和指導，導致騎樓商業街與其他步行街功能趨同。因此，可采取以下方式發掘騎樓商業街特色。

4.4.1 依實際情況對騎樓分區，加大宣傳力度

政府應該統籌規劃，依照騎樓保護狀況對騎樓分區，制定不同的經營策略。對于保護狀況較好的騎樓區，如人民南路、大新路等，政府應完善現有的騎樓格局，在不進行大改動的情況下，把它們發展成文化旅游體驗區；而對于保護狀況較差的騎樓區，如第十甫路、恩寧路等，政府首要的任務是制定具體的保護方案，盡可能補齊不連貫的騎樓環，同時完善周圍的商業設施，搞好衛生、治安等環境，鼓勵發展適合當地騎樓特點的商戶。

騎樓商戶應該拓寬騎樓宣傳渠道，創新宣傳方式。調研結果顯示，超過五成的游客認為采用公益廣告、影視動漫、文藝演出等方式宣傳騎樓的做法是比較有效的。相比之下，微博、微信等商戶主流的宣傳模式反而不太受行人待見。因此，政府可以有針對性地拍攝并播放公益廣告，商家可以在人群密集的地方用大屏幕播放騎樓相關的影片，并定期組織大型的文藝匯演，借此宣傳騎樓商業街。

4.4.2 融入傳統元素，打造騎樓商業街特色

廣州騎樓形式多樣，其形式包括仿哥特式、南洋式、古羅馬券廊式等，是異域風情和粵文化的結合體，有著濃厚的歷史底蘊。如今的廣州騎樓已經淡化了歷史文化，一味地追求商業性質，失去了騎樓商業街應有的特色。建設騎樓特色街，不僅能盤活騎樓文化，將騎樓打造成廣州市的一張名片，還能創造豐富的經濟效益。在相似案例中，海口的騎樓風情街將具有南洋風情的藥鋪、武館等商鋪高度還原，同時引入具有南洋風情的文藝演出，供行人全天候觀賞。廣州騎樓可以借鑒海口經驗，依托嶺南文化打造嶺南文化街，宣傳粵文化中的元宵燈會、粵劇、舞獅文化等；還可以在各派騎樓的基礎上，反映原汁原味的異域風情。

5 PPP模式的推廣

5.1 因地制宜

在相對偏遠、貧困的地區，為了解決產權問題，政府可以考慮整體收購、集體管理的模式。偏遠地區的歷史建筑開發程度較低，整體收購相對來說不會耗用政府和企業太多的資金，卻很容易通過整體規劃經營弄出特色。同時，原住民能夠直接參與到面向游客的經營活動之中，這既提供了工作崗位，減少原住民的流失，又在一定程度上幫助貧困地區脫貧。大城市中歷史建筑的產權比較混亂，亟需理清產權關系。運用PPP模式，制定長期的保護計劃，政府能夠發揮主導作用，整體改造和保護。

5.2 規范管理

隨著PPP模式在古建筑保護領域的進一步深入，為了更好地保護各方權益，外部企業、產權人、政府三方應該共同入股經營管理，成立PPP管理中心，負責項目的日常管理。PPP項目應該公開、公平、規范地進行項目采購，擇優選擇運營質量好、綜合實力強、誠信可靠的社會資本。此外，政府還應該建立優化保障制度，例如由產權人自行選舉部分代表進入的監督委員會，防止出現利益受損的情況。

6 結語

歷史建筑是我們人類不可再生的寶貴遺產，缺乏保護或盲目開發都會對其造成嚴重的破壞。PPP模式有利于拓寬社會資金進入渠道，從而讓歷史建筑的保護工作有了資金保障。但是，我國推廣運用PPP模式起步時間較晚，相關的研究還處于起步階段，仍需繼續探索。

參考文獻：

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