政務信息資源建設環境下的臨沂市檔案信息化建設

文·余小雙

檔案工作自信息化開展以來，由局域網、互聯網模式發展至局域網、政務網以及互聯網三網分層，提出了數字檔案館系統性的建設。檔案信息資源的重要性與特殊性，決定了數字檔案館的核心業務應該在與其他網絡物理隔離的局域網開展。而在以數據共享為特征的大數據時代背景下，在大規模建設政務信息資源平臺的推動下，如何對檔案數據進行價值挖掘，實現網絡共享是檔案事業在信息化建設上的又一挑戰。

為認真推進政務信息資源建設環境下檔案信息化建設工作的落實，臨沂市檔案局對全市12個縣區進行調研，本次調研以調查問卷形式為主，從市、縣兩級角度反映政務信息資源建設環境下檔案信息化建設的基本情況。

一、檔案信息化建設現狀

（一）檔案信息化基礎設施

檔案信息化基礎設施建設包括了機房建設、網絡平臺建設、硬件設施建設等內容。

1.機房建設。目前，經過多年信息化工作推進，臨沂市檔案局機房參照《電子信息系統機房設計規范》B級標準進行裝修，包括位置選取、溫濕度調節、消防設施配備、供電系統等各方面達到規定的要求。各縣區檔案局在此方面發展不均衡，個別縣區目前沒有獨立機房。

2.網絡平臺建設。2010年，臨沂市數字檔案館建成并投入使用，完成了“三網一庫”（局域網、政務網、因特網、檔案信息資源數據庫）的建設任務，通過實現三級聯網為加快推進信息管理標準化建設、檔案信息網絡化建設進程奠定了基礎。各縣區檔案局在網絡平臺建設中，基本完成局域網平臺建設，開展檔案數據管理等業務工作。但仍有大部分縣區政務網平臺和互聯網平臺建設上發展依然落后，雖接入政務網和互聯網，但并未在相應網絡上開展數字檔案的接收、共享利用、遠程指導、資源采集等業務。

3.硬件設施建設。2015年12月，臨沂市檔案局對服務器存儲系統進行升級改造，于2017年底完成對局域網數據備份恢復系統升級招標工作，網絡服務和安全性能進一步提升。各縣區檔案局現在基本配備服務器以及存儲設備，這為檔案數字化和檔案數據庫的建設奠定了一定的基礎。

（二）應用系統建設

“三網”環境下應用系統建設在提供檔案管理和利用等方面，針對不同的檔案數據對象進行分層管理。

1.局域網數據庫中包括所有歸檔紙質檔案數字化數據和其他數字資源，檔案數據的重要性和敏感性等確立了局域網檔案管理系統為核心，作為主要的業務系統，臨沂市檔案局包括各縣區檔案局均安裝統一規范局域網檔案管理系統。

2.政務網在線歸檔系統中針對臨沂市直各單位對目錄數據進行整理，實現遠程利用和指導。目前臨沂市檔案局、沂水縣檔案局能夠實現政務信息系統建設要求，其他的縣區檔案局尚處于起步階段。

3.互聯網檔案應用系統除了門戶網站功能外，還應具有數據采集、開放檔案目錄數據查詢等功能。臨沂市檔案局包括各縣區檔案局目前在互聯網應用系統建設方面，僅滿足門戶網站的公告、宣傳作用，出于數據安全角度，公開檔案數據資源等利用工作尚未開展。

隨著數字檔案館建設以及政務信息資源整合工作的推進，以資源整合和數據共享為目標，逐步加大了對政務檔案在線歸檔系統和互聯網檔案應用系統建設的力度。對局域網現有數據庫根據不同的管理對象特點、不同管理平臺進行選擇。目前，臨沂全市在政務網絡下的應用系統建設還處于一個較低的層次，這對政務系統資源整合是個不小的障礙，必須引起足夠的重視。

（三）檔案資源建設

臨沂市檔案局的數據資源建設主要包括目錄數據和原文數據。臨沂市檔案館已全面完成目錄數據庫建設，截至2017年12月，數據條目共93.69萬余條，檔案目錄信息覆蓋全部館藏；全文數據庫共455.13萬幅，數字化率占全部館藏89%；全市縣級檔案館目錄數據建設達648.49萬條，平均完成率98%。原文數字化達1754.25萬幅，占總數百分比95%，實現了檔案資料文件級目錄計算機檢索?？梢?，臨沂市縣兩級檔案館的目錄數據庫與原文數據庫已初具規模，為全市檔案信息資源的共享和區域性電子文件中心建設奠定了堅實的基礎。

（四）檔案信息化建設的其他相關問題

2005年，臨沂市檔案局被吸收為全市信息化建設工作領導小組成員單位，全市檔案信息化建設納入市信息建設和電子政務建設總格局。2012年，臨沂市委辦公室、市政府辦公室聯合印發《關于進一步加強全市檔案信息化建設的意見》（臨辦發〔2012〕11號），明確支持檔案信息化工作，設立了專門負責信息化建設部門，現有工作人員2名。被調查的縣區檔案館，有30%成立信息化工作領導小組；2012年以來，印發明確支持檔案信息化工作相關文件的縣區檔案館比例超50%；設立了專門負責信息化建設部門的縣區檔案館數量占40%；2012年以來，有新增計算機專業技術人員的縣區檔案館占比不到30%，由此看出發展狀況不平衡，專業技術人才欠缺嚴重制約了信息化建設。

二、檔案信息化面臨的問題

（一）數據資源安全利用

同檔案信息化發展方向趨同，在政務資源整合背景下檔案的信息化發展主要有兩個部分，其中主要的數據資源是現有檔案數字化數據的共享利用。目前，臨沂市檔案局館及縣區檔案局館數字化工作成果凸顯，該部分數據作為巨大的信息資源庫，是提供共享和利用的基礎資源。但是檔案信息化工作開展以來，以數字化率的角度出發都面臨的一個問題，即未對現有局館數據庫數據資源屬性分層，導致了對不同網絡中所面對的資源對象鑒定的困境，如何能夠對這部分數據按照規定安全地提供利用，是目前政務資源建設中最基本的資源問題。

（二）電子文件的接收

政務資源整合是對電子檔案接收和管理工作的有力推動。整合是共享的前提和基礎，政務信息資源是原生電子文件的重要來源，通過政務資源整合實現電子檔案接收與管理并提供共享，也有利于電子政務的健康發展。該部分工作問題一方面是電子檔案的規范不統一，《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》操作性較差，沒有具體規范指導的電子文件歸檔工作各行其是；另一方面是實際管理體制使原生性電子文件接收、管理上面臨諸多困難，只能做為過渡式的一種手段，離獨立單套運行正式作為歸檔的來源欠缺的不僅是規范，還有人為的認識，對部分技術利用與檔案永久屬性上的矛盾，等等。同時，開展此項工作卻無法脫離原有的檔案管理模式，“雙套制”管理導致資源的浪費、效率降低、以及公文流轉秩序的混亂，對檔案工作者日常管理也是一個挑戰。但這個問題的解決需要經過深入的調研，建議由國家檔案局出臺相應的法規和規章，從法律角度上界定電子檔案究竟應包括什么內容，以什么方式存在等問題。

（三）數據安全問題

在政務資源整合帶來檔案利用便捷的同時，因為更多的網絡平臺，原來由傳統的局域網數據庫為核心的管理模式被替代，數據的安全受到更多挑戰，不僅包括網絡系統的穩定、可控，還包括數字檔案信息的可靠、可用、不泄密、不被非法更改等。

三、調查結論與對策

（一）調查結論和原因分析

根據以上對檔案信息化建設情況和政務背景下檔案信息化面臨的問題的統計和分析，本次調查可以得出以下結論：臨沂市目前檔案信息化工作發展不均衡，基礎設施尤其是網絡服務程度不高；資源建設雖取得一定成績，但仍面臨一些問題，跟不上政務資源整合與共享建設的步伐；政務資源整合與共享建設給檔案利用工作帶來高效率的同時，也帶來新的難題。

造成這些問題的主要原因在于：一是經費和人員不足。檔案信息化工作無論在基礎設施建設、系統建設還有資源建設，都需要大量的經費投入，應每年有專項資金保障。經費不足導致必要的硬件配備占據資金后，系統建設只能滿足基本局館的業務需求，無法對系統服務能力的再拓展，以及更多渠道滿足利用。政務資源整合作為一個系統工程，需要各層面技術人員支持、協調和配合，檔案資源整合工作的開展更是需要大批高素質的專門信息技術人員的參與。二是檔案信息化中數字化工作前期系統化程度不夠。比如數字化之前必須開展的檔案劃控鑒定工作，由于缺乏統一明確的規范和標準，以及考慮到完成的程度，并未將日后的服務利用進行系統性規劃而導致重復建設、造成浪費，這也是目前各市在數字化工作中普遍存在的問題。三是管理方面的原因。目前，電子文件生成與管理缺乏統一的標準和規范，辦公系統生成和處理的電子文件難以滿足轉化為電子檔案的要求。

（二）對策建議

1.加強檔案信息化建設的組織領導

將檔案信息化列入本地區發展規劃和工作計劃；檔案行政管理部門要成立由主要領導或分管領導負責的檔案信息化工作領導小組，統籌協調本區域檔案信息化重點工作；組建擋案信息化建設推進小組，建立專家咨詢機制，增強檔案信息化建設的協作配合和科學推進；各部門、各單位要明確檔案信息化建設的組織機構，細化和落實檔案信息化建設相關職責。

2.培育檔案信息化建設人才隊伍

聚焦檔案信息化工作發展重點，加快引進信息化專業人員，努力培養既熟悉檔案業務又掌握信息技術的復合型人才，切實提高檔案部門信息化工作的履職能力；搭建檔案人員交流互動平臺，組織開展檔案信息化建設的經驗交流和系統成果展示，開闊視野，分享技術，促進檔案信息化人才的培養發展。

3.確保檔案信息化建設的資金投入

在充分論證基礎上，科學編制檔案信息化項目預算，確保經費投入與信息化建設和管理相適應；積極爭取各方支持，申請和落實檔案信息化專項建設資金，保障檔案信息化項目有序、規范實施。

4.電子文件的管理問題亟待解決

在信息化環境下，檔案資源整合和共享的標準化建設是實現互聯互通、資源共享、業務協同的基石。這需要從國家檔案局層面制定統一、操作性強的電子文件管理實施辦法、技術標準和規范，統一推廣實施。從法律角度上對電子文件產生的環境、過程信息的收集、檔案原始性的認定等方面進行規定。同時，積極探索無紙化辦公條件下電子文件“單套制”歸檔管理的方法和措施。

5.實現數字檔案信息資源的網絡化管理

若要共享必須鑒定和劃控。嚴格按照上級部門對于劃控鑒定方面的政策性文件要求，對數據庫數據開展劃控鑒定工作。必須先將局域網中涉密數據剝離，保障數據安全，通過開展解密劃控等相關工作，將數據逐步分離。比如開放檔案，可先將目錄數據通過電子政務外網公共服務云公開面向公眾提供利用。對依申請公開的資源數據主要通過行政服務云面向行政部門公開目錄數據。逐步實現對數字檔案信息資源的網絡化管理以及分層次、多渠道提供檔案信息資源利用和社會共享服務。

6.數據資源在政務信息系統實現交互

檔案數據因不同的技術環境形成了不同類型和描述方式的檔案信息，且以不同結構的數據庫的形式存在于不同的位置。資源的整合和共享通過整合各種類型數據庫，實現數據的交互。在解決數據庫資源異構問題上，可通過中間件和通過建立數據庫間映射規則的形式來實現，實現政務信息系統檔案數據的集成和整合。

7.數據資源安全問題

在政務資源整合中，檔案信息資源生存包括電子政務內網與電子政務外網，各個網絡均應遵循相應安全管理法規與要求。因檔案數據的重要性和原始性等特點，在電子檔案共享過程中，系統還需對交換過程實施跟蹤流程管理，自動記錄數據使用狀態，對數據存儲邏輯位置進行規定，在技術上保證數據的原始性，更重要的是要制定完善的管理制度，對數據資源的審核、流轉等操作進行規定，加強檔案數據安全備份與管理，制訂和完善信息安全事件應急預案，并嚴格按照制度執行工作。

8.管理的整合和共享

電子政務環境下檔案資源的整合和共享工程歸根結底是管理的問題。涉及到各個信息服務部門之間的合作和協調，如果不能統一觀念、統一步調，物理網絡的連接只能是無意義的空殼。僅僅有技術的支撐是遠遠不夠，主要還是要依靠管理的整合，創造與之相配套的管理環境。首先，要建立統一的管理和協調機構，對整個整合和共享實施有力的監管；其次，要樹立整合與共享的意識；最后，要建立統一的管理制度和標準。