論監(jiān)察法是奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利的堅(jiān)強(qiáng)有力保障

陶進(jìn)華

(中共成都市委黨校，四川 成都 610110)

深化國家監(jiān)察體制改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的事關(guān)全局的重大政治體制改革，是強(qiáng)化黨和國家自我監(jiān)督的重大戰(zhàn)略部署。全國人大十三屆一次會議審議通過的中華人民共和國監(jiān)察法，是深化國家監(jiān)察體制改革的重要成果，為構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體制，實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，確保反腐敗工作奪取壓倒性勝利提供了堅(jiān)強(qiáng)有力保障。認(rèn)真分析理解監(jiān)察法是為反腐敗工作奪取壓倒性勝利提供的堅(jiān)強(qiáng)有力保障，對于深入學(xué)習(xí)、了解和理解監(jiān)察法，準(zhǔn)確運(yùn)用監(jiān)察法，真正實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)勢、組織優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化，奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利直至最后勝利具有重要意義。

一、監(jiān)察法強(qiáng)化了黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，為奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利提供堅(jiān)強(qiáng)的政治保障

中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。有黨的領(lǐng)導(dǎo)才有中國強(qiáng)盛、民族復(fù)興、人民幸福。習(xí)近平總書記旗幟鮮明地指出，我們最大的國情和黨情是什么？就是中國共產(chǎn)黨在中國是領(lǐng)導(dǎo)一切的，任何改革都必須有利于堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。因此監(jiān)察法第二條明確規(guī)定“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)”，“主要目的是旗幟鮮明地宣示黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想，貫徹落實(shí)黨的十九大精神，體現(xiàn)了“四個意識”，彰顯了“四個自信”，有利于黨中央和地方各級黨委更加理直氣壯、名正言順地依法領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)察委員會開展反腐敗等工作，扛起全面從嚴(yán)治黨和依法治國理政的政治責(zé)任。”[1]

為了加強(qiáng)黨對國家監(jiān)察的領(lǐng)導(dǎo)，在總結(jié)改革開放以來反腐敗斗爭的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，面對反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展，但依然嚴(yán)峻復(fù)雜的局面，以習(xí)近平同志為核心的黨中央親自部署、安排和指導(dǎo)監(jiān)察體制改革試點(diǎn)和監(jiān)察法的制定，切實(shí)把作為習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想的重要組成部分的習(xí)近平關(guān)于監(jiān)察體制改革的一系列重要思想融入其中，把黨的意志變?yōu)閲乙庵荆瑸楸O(jiān)察法提供了魂和綱。

不僅如此，還讓新設(shè)立監(jiān)察委員會與紀(jì)委合署辦公，一方面實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查與國家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一。監(jiān)察法是國家反腐敗立法，監(jiān)察委員會是國家反腐敗機(jī)構(gòu)，不設(shè)黨組、不決定人事事項(xiàng)，本質(zhì)上就是黨的工作機(jī)構(gòu)。監(jiān)察委員會作為政治機(jī)關(guān)，政治屬性是第一屬性、根本屬性，必須始終把講政治放在第一位，代表黨和國家對公權(quán)力進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督。另一方面著力解決反腐敗“九龍治水”的問題，把拳頭攥起來，把執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法貫通起來，匯聚反腐敗斗爭強(qiáng)大合力，加強(qiáng)黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對于合署辦公，中紀(jì)委監(jiān)察部的權(quán)威解釋就是“通過紀(jì)委和監(jiān)委合署辦公，能夠有效破解反腐敗體制機(jī)制不暢、資源力量分散的困境。一是反腐敗決策指揮體系更加集中統(tǒng)一。作為專門的反腐敗工作機(jī)構(gòu)的各級監(jiān)察委員會，在黨委的統(tǒng)一決策、統(tǒng)一指揮下開展工作，既實(shí)現(xiàn)對公職人員的全面監(jiān)察、又重點(diǎn)加強(qiáng)對一把手、“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督，黨對反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)更加堅(jiān)強(qiáng)有力。二是反腐敗資源力量更加集中統(tǒng)一。通過整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪機(jī)構(gòu)和人員，使反腐敗的工作力量更加集中、配置更加合理，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”。三是反腐敗手段措施更加集中統(tǒng)一。把紀(jì)委執(zhí)紀(jì)審查實(shí)踐中運(yùn)用的手段和法律法規(guī)規(guī)定的調(diào)查措施結(jié)合起來，使監(jiān)察手段更加豐富、多元，為懲治腐敗提供重要保障。

紀(jì)委、監(jiān)委合署辦公，構(gòu)建起黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗工作體制機(jī)制，必將鞏固發(fā)展已經(jīng)形成的反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢，進(jìn)一步贏得黨心民心，厚植黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)。”[2]

總之，加強(qiáng)黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，就意味著“黨管干部不僅管干部的培養(yǎng)、提拔、使用，還要對干部進(jìn)行教育、管理、監(jiān)督，對違紀(jì)違法的作出處理。成立監(jiān)察委員會作為專門的反腐敗工作機(jī)構(gòu)，與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，對所有行使公權(quán)力的黨員干部、公職人員進(jìn)行監(jiān)督，對違紀(jì)的進(jìn)行查處，對涉嫌違法犯罪的進(jìn)行調(diào)查處置，這是堅(jiān)持黨管干部原則、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要體現(xiàn)，是完善堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制的重要舉措。黨的十八大以來，正是在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，反腐敗斗爭才形成壓倒性態(tài)勢并鞏固發(fā)展。”[3]

二、監(jiān)察法為奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利提供堅(jiān)強(qiáng)的法治保障

從歷史上看，黨的反腐敗斗爭基本上屬于運(yùn)動反腐和權(quán)力反腐的范疇，加上過去由于發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，大規(guī)模城鎮(zhèn)化、工業(yè)化，實(shí)行對外開放，社會加速轉(zhuǎn)型，社會觀念和利益出現(xiàn)多元化發(fā)展，特別是黨在長期執(zhí)政的情況下，出現(xiàn)了管黨治黨寬松軟的問題，導(dǎo)致腐敗問題愈演愈烈，人民群眾強(qiáng)烈不滿。進(jìn)入新時(shí)代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以強(qiáng)烈的責(zé)任感和使命感，以寧愿得罪千百個腐敗分子，絕不得罪13億多中國人民的堅(jiān)定勇氣，毅然開啟了正風(fēng)肅紀(jì)，反腐倡廉的偉大斗爭，贏得了黨心民心，黨風(fēng)政風(fēng)和社會風(fēng)氣為之一新并逐步走上了制度反腐、法治反腐的道路。

在認(rèn)真總結(jié)過去反腐敗斗爭經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和努力借鑒古今中外的治理腐敗成敗得失的基礎(chǔ)上，通過監(jiān)察法實(shí)現(xiàn)反腐敗工作的法治化，開啟了法治化反腐的新征程。

(一)將反腐敗工作主體法治化，解決長期制約的反腐的法治難題

國家監(jiān)察體制改革前，反腐敗工作存在如下問題：一是反腐敗力量分散，反腐敗職能既分別行使，又交叉重疊，表現(xiàn)為紀(jì)檢機(jī)關(guān)依照黨規(guī)黨紀(jì)對黨員的違紀(jì)行為進(jìn)行審查，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依照《行政監(jiān)察法》對行政機(jī)關(guān)工作人員的違法違紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)察，檢察機(jī)關(guān)依照《刑事訴訟法》對國家工作人員職務(wù)犯罪行為進(jìn)行查處，具體工作中存在紀(jì)法銜接不暢、九龍治水、力量分散、合力不夠等問題，甚至出現(xiàn)“帶著黨籍進(jìn)監(jiān)獄”的現(xiàn)象。二是紀(jì)委反腐面臨一些挑戰(zhàn)，比如紀(jì)委調(diào)查獲取的證據(jù)不能在司法程序中使用，必須在檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行轉(zhuǎn)換才能使用，既影響了反腐效率，又讓被調(diào)查人翻供多了機(jī)會，徒增反腐成本。又比如，反腐敗的“兩規(guī)”措施面臨合法性難題。因?yàn)閼椃ǖ谌邨l明確規(guī)定“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。”第五條規(guī)定“……一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”依據(jù)黨內(nèi)規(guī)范性文件而采取的“兩規(guī)”反腐敗調(diào)查措施，面對嚴(yán)峻復(fù)雜的反腐敗斗爭形勢，雖然有正當(dāng)性，但確有合法性問題，且隨之產(chǎn)生程序、期限、監(jiān)督制約與人權(quán)保障等問題，有違黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動的原則。

國家監(jiān)察體制改革通過整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職及預(yù)防職務(wù)犯罪等反腐敗資源力量，設(shè)立監(jiān)察委員會，并與紀(jì)委合署辦公，既設(shè)立了法定的反腐敗專門機(jī)關(guān)，將我國的監(jiān)察體制從行政監(jiān)察體制轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的異體的國家監(jiān)察體制，又形成了監(jiān)督合力，增強(qiáng)了監(jiān)督實(shí)效，貫通執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法，讓制度優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，為反腐敗斗爭提供了長期可持續(xù)有力量的反腐敗工作法治主體。

(二)將反腐敗對象法治化，補(bǔ)齊國家監(jiān)察的短板

國家監(jiān)察體制改革前，在全面依法治國，全面從嚴(yán)治黨的背景下，黨內(nèi)監(jiān)督全面加強(qiáng)，黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。然而，原行政監(jiān)察法的監(jiān)察對象主要是行政機(jī)關(guān)及其工作人員，范圍過窄。一者不能含涉人大、政協(xié)、法院、檢察院等機(jī)關(guān)的公職人員。二者無法含涉農(nóng)村基層自治組織和國有企業(yè)等履行公共事務(wù)與公共財(cái)產(chǎn)管理職責(zé)的人員，特別是在這些人如果不是中共黨員的情況下，更難以處理。還有紀(jì)委查違紀(jì)違規(guī)，檢察院查職務(wù)犯罪，公職人員的一般違法無人處理，導(dǎo)致出現(xiàn)許多黨員干部不查都是“好同志”，一查都是“階下囚”的普遍現(xiàn)象，從而出現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督加強(qiáng)，國家監(jiān)督有空白的短板和漏洞的尷尬。“國家監(jiān)察體制改革根據(jù)我國的政治體制和文化特征，秉持以人民為中心的思想，明確要求實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，將監(jiān)察對象擴(kuò)大到包括人大政協(xié)等在內(nèi)的公職人員，實(shí)現(xiàn)了由監(jiān)督“狹義政府”到監(jiān)督“廣義政府”的轉(zhuǎn)變。監(jiān)察法第一條與第三條分別規(guī)定：“加強(qiáng)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋”，對所有行使公權(quán)力的公職人員(以下稱公職人員)進(jìn)行監(jiān)察”[4]，填補(bǔ)了違紀(jì)違規(guī)到嚴(yán)重違法犯罪之間的大片監(jiān)督空白。

監(jiān)察法第十五條對此進(jìn)行了具體化，規(guī)定對公務(wù)員、法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員、國有企業(yè)管理人員、公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員、基層群眾性自治組織中從事管理的人員、其他依法履行公職的人員等六類人員全面納入監(jiān)察，還可依法對有行賄和共同犯罪行為的非公職人員采取留置等調(diào)查措施，補(bǔ)齊了國家監(jiān)察短板和漏洞，不僅增強(qiáng)了國家監(jiān)察工作的震懾力與公信力、針對性和可操作性，而且實(shí)現(xiàn)了反腐敗工作向基層延伸、全力消除群眾身邊的微腐敗等問題，補(bǔ)齊反腐敗工作的最后一公里。

(三)將反腐敗措施法治化，解決了長期困擾我們的“兩規(guī)”反腐敗措施受人詬病的法治難題，強(qiáng)化了反腐敗措施的效能

十九大報(bào)告明確指出，“要健全黨和國家的監(jiān)察制度，組建國家、省、市、縣的監(jiān)察委員會，制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)’措施”。隨即《監(jiān)察法》規(guī)定了國家監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)限和調(diào)查手段，包括由監(jiān)察機(jī)關(guān)決定和實(shí)施的談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施，以及由監(jiān)察機(jī)關(guān)嚴(yán)格審批、交由有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行的技術(shù)調(diào)查、通緝、限制出境等措施，明確這些措施的使用主體、適用對象、適用條件、審批權(quán)限和程序等，保證監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察工作規(guī)范化、程序化、法治化。

上述措施中，用留置取代“兩規(guī)”措施，解決了長期困擾反腐敗的法治難題，是一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新，是以法治思維和法治方式反對腐敗的重要體現(xiàn)，是法治建設(shè)的重大進(jìn)步。因?yàn)榱糁檬且环N限制人身自由的措施，必須規(guī)范其使用，防止其濫用。監(jiān)察法對留置的使用條件、審批程序、場所、期限等都作出了相應(yīng)規(guī)定。如，明確監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)經(jīng)紀(jì)委監(jiān)委集體研究決定。留置時(shí)間總共不得超過六個月。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為被留置人員提供基本的飲食、休息、安全和醫(yī)療服務(wù)等人權(quán)保障。

讓反腐敗措施法治化，讓監(jiān)察委員會的法定權(quán)力受到黨委、人大、司法和社會的監(jiān)督制約，不僅把反腐敗的權(quán)力控制在制度的籠子里，而且實(shí)現(xiàn)了對被調(diào)查人員的人權(quán)保障，是法治的進(jìn)步，社會的進(jìn)步，更是黨在對反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜、長期艱巨的清醒認(rèn)識背景下，加強(qiáng)黨和國家監(jiān)督，跳出權(quán)力反腐怪圈和歷史周期率，實(shí)現(xiàn)黨和國家長治久安的遠(yuǎn)見卓識和堅(jiān)定努力。

只要我們以十九大精神為指引，緊密團(tuán)結(jié)在以習(xí)近平同志為核心的黨中央周圍，認(rèn)真學(xué)習(xí)宣傳貫徹落實(shí)監(jiān)察法，充分發(fā)揮國家監(jiān)察委政治機(jī)關(guān)的功能，充分運(yùn)用法治思維和法治方式反腐敗，在偉大光榮正確的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，我們一定能奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利直至取得最后勝利。