維穩的善治對策

李 閃 唐麗萍

(東華大學，上海 200051)

一、群體性事件和基層“維穩怪圈”

(一)含義：群體性事件和維穩怪圈

群體性事件一般指具有某些共同利益的群體以合法或非法聚集表達利益訴求，對社會造成一定影響。近年來群體性事件頻發，如2012年江蘇啟東事件；2017年麗江女游客被打毀容以及2018年虐童事件等。

維穩即維護社會穩定，維穩的運行邏輯在一定程度上起到化盾止紛、實現團結的作用。近年，各地的維穩成本持續偏高但成效不容樂觀。清華大學社會發展研究課題組指出：“近年來，我們實際上已經陷入‘維穩怪圈’：各級政府將大量的人力物力財力用于維穩，但社會矛盾和沖突的數量非但沒減反而不斷增加，陷入‘越維穩越不穩’的惡性循環[1]”。

(二)群體性事件與基層維穩的關系

我國繁榮的經濟發展、快速的階層分化和多元的利益結構催生了復雜的社會矛盾，這些矛盾沖擊著社會的穩定和諧。群體性事件作為體察這些矛盾的信號和縮影，不失為一扇小而聚焦的窗口，透過它我們可以分析維穩怪圈的成因，并為基層維穩提出善治對策。

二、基層維穩：群體性事件治理的必然選擇

學術界對基層政府并沒有明確的界定。憲法規定，我國分為：中央-省-市-縣-鄉鎮級五個行政層級。所謂的基層，是指組織機構的最底層。顯然中央、省和市級政府均不是基層政府。縣級政府起著連接上級政府與鄉鎮的橋梁作用，是中央領導與地方治理的接點[2]。鄉鎮位于行政層級的末端，自然屬于基層政府。因此本文的基層政府主要是縣和鄉鎮。

(一)歷史原因

我國自古就有“郡縣治、天下安”的說法，郡縣制給我國行政體系注入新的血液，秦朝開始形成“王都-郡城-縣城”的三級垂直結構，分天下三十六郡。郡守和縣令是由皇帝直接任命且不能世襲的“命官”，已具備專業化和職業化特性。官僚們憑借其行政管理技能領取朝廷俸祿，在指定轄區內依法行使被“有限委托”的行政管理權，如發展本轄區經濟、征發兵役徭役、調解民間矛盾糾紛、維護社會治安秩序等[3]。郡縣的政令雖是受制于中央，但卻具有管理地方事務的實權，在民間矛盾糾紛調解的作用上不可替代。郡縣制在后世雖歷經演變，但縣一直充當地方管理者角色，縣制作為一項重要的地方制度貫穿中國層級結構的始終。

(二)現實原因

基層地方由于其社會關系組成的復雜性且處于科層結構的底端，往往是群體性事件的敏感多發地帶。基層群體性事件主要是圍繞暴力征地、房屋拆遷等諸多原因引發的農民上訪、報復等暴力事件。現實生活中，當地的基層政府是處理群體性事件最直接的公權力部門。如果基層政府應對及時合理，事件造成的影響和損失就會被控制在最小范圍內，避免了大范圍動蕩，利于基層的穩定。

總之，基層政府在行政動員和資源整合上的便利，使化解沖突和矛盾的重任自然而然落到基層政府身上，成為維穩的主力軍。

三、基層“維穩怪圈”的成因

(一)基層能力和角色錯位

基層官員由于自身能力薄弱、敏銳度缺乏，往往不能捕捉到群體性事件的萌芽。我國現有的層級體制，使得核心資源從基層匯聚到中央。由于資金、資源和人才被層層限制和抽取，面對突發群體性事件時，基層官員鑒于自身能力薄弱不能及時采取措施，致使原本可以消滅于萌芽的悲劇發生，陷入“萌芽-基層反應遲鈍-事態擴大升級-暴力維穩-驚動上層-上層迅速處置-基層消極執行”的怪圈，長此以往，基層維穩逐漸被邊緣化。

基層政府由于經濟人特性，往往追求自身的經濟利益。在征地引發的群體性事件中，本該扮演土地保護者、使用監督者角色的當地政府卻成為征用土地最為直接的推動者，甚至不惜違反法律攫取更多土地利益。角色的錯位使基層政府盲目追求利益，棄崗位職責不顧，維穩工作成為無稽之談。

(二)利益沖突與私力救濟

民眾與基層政府經常由于利益偏好不同而引發利益沖突。一方面民眾的現實問題得不到解決、利益得不到保護；另一方面基層政府擅自出賣土地、壓榨挪用民眾的拆遷補償金，使民眾利益受損。利益沖突慣性使政府往往選擇性維穩，對威脅到自身利益的事件,果斷采取措施；相反對于自己有害無益或事不關己的群體性事件，常常采取冷處理或者不處理。

就法學屬性而言，群體性事件屬于私力救濟。公力救濟與私力救濟的區別在于是否有國家公權力的參與。我國群體性事件中的私力救濟，多是民眾的無奈選擇。一方面是公力救濟渠道的缺失或救濟流程復雜、成本高而效率低；另一方面，已經采取了公力救濟，但未達到預期效果，被迫選擇私力救濟[4]。

(三)畸形績效和政治晉升

近些年來，中央政府出臺的干部績效考核中“硬指標”的內容和數量增加，由之前的GDP增長、財政收入增加擴大到基層信訪、食品安全、環境保護、群體性事件等與社會穩定相掛鉤的指標。基層政府非常重視考核的內容和結果，面對這樣的考核指標，只能通過制造無上訪記錄、收買被征地的農民、暴力鎮壓群體性事件等非理性手段來獲取考核的達標。畸形的績效考核指標使基層政府的維穩在上層壓力和指標期望過高的夾縫中陷入死循環。

余緒鵬[5](2016)認為政治晉升錦標賽，是將上級政府作為委托人，多個下級政府作為代理人，下級政府的代表即基層官員為了得到委托人的獎勵而開展的晉升競賽，獲勝者將獲得職位(或職務)升遷，而競賽的項目內容則由上級政府決定。“一手高指標，一手烏紗帽”[6]的壓力型維穩體制下，基層政府一切向上級“零容忍社會不穩定事件”指標看齊，不允許在自己的管轄范圍與任期內出亂子，否則不但考核指標不合格影響政治晉升，甚至會丟掉頭頂的“烏紗帽”[7]。鑒于這樣的晉升途徑，基層政府往往陷入“以暴制暴”的邏輯怪圈。

(四)法制缺位和監督失效

在維穩的高壓下，基層政府不惜喪失原則、突破底線采取措施。如湖南嘉禾事件中“誰影響嘉禾發展一陣子，我就影響他一輩子”、黑龍江東寧縣長威脅被拆遷戶“不要以東寧人民為敵，不要以卵擊石”等[8]。這些雷人官語的出現，一方面是民眾和基層官員的法律和責任意識淡薄；另一方面充分暴露出法律在基層的執行走樣，由“維穩”變成了“唯穩”。

監督主要指社會監督監督。例如公民監督、媒體監督、企業監督和非政府組織監督等，由于缺乏相關法律的保護，既無實權又無效力，常常處于一種尷尬的境地。監督失效，必然滋生濫用權力的腐敗現象，腐敗是社會不穩定的毒瘤，侵蝕著整個社會機體。

四、“維穩怪圈”的善治對策

(一)核心：政治信任

劉孝云[9](2009)認為，群體性事件頻發的重要原因是政治不信任，因此打破維穩怪圈的核心任務是重構政府的政治信任。較高的政治信任有利于社會凝聚力的形成，這種凝聚力將民眾與政府的利益緊緊聯系在一起，在發生群體性事件的時候，這種凝聚力表現為價值共識，這種共識降低了民眾參與群體性事件的可能性和社會運行成本，從而鞏固社會穩定。

(二)維穩主體多元化

利益的矛盾和沖突有一個顯著特點：它是相對理性的東西，可以用協商的方式解決，即可以進行利益的統籌和整合。對利益的統籌和整合其實就是對多元主體的分工和協調。首先，基層官員在維穩的工作中扮演主力軍角色，樹立良好的人民公仆形象；其次公民是維穩的參與者或維穩對象；最后社會組織作為第三方，既要向民眾宣傳政府的政策意圖，同時也應傳達民眾的利益訴求。經過協商利益達成相對一致，多元主體就會共同致力于維穩。

(三)維穩模式多樣化

被動維穩向主動維穩轉變。被動維穩經常是迫于上層壓力采取的無奈維穩模式，采用抑制手段或者收買欺瞞來維持現有的社會秩序，最典型的如：花錢買平安。主動維穩即積極回應民眾訴求，為公民提供制度化的利益表達渠道，如完善人民代表大會制度、政治協商制度、信訪制度等。官民間的良性互動減少了許多不必要的糾紛和摩擦。剛性維穩向彈性維穩轉變，摒棄壓制堵塞民眾利益表達的做法。首先，完善法律救濟，為公民利益訴求提供司法救濟和法律援助，解決官民糾紛；其次，完善非政府組織、大眾傳媒等軟性機制及時釋放對立不滿情緒、緩解緊張關系，建立一種軟、硬結合的彈性維穩模式。

(四)維穩監督法治化

法治和人治是不同的治理理念，大到國家的政體，小到個人的言行，都需要在法治的框架中運行。單靠體制內的行政性壓力倒逼基層政府進行維穩，幾乎是不能成功的，維穩還需要有體制外的壓力，這種體制外的壓力來自于法律的監督。基層政府由于政治人和經濟人的雙重特性，需要通過完善法律監督來規范政府的行為，防止公權力異化.維穩監督法治化是禁止公權力異化的防腐劑。

五、結語

群體性事件與社會穩定唇齒相依，在維護社會穩定的大局中，基層政府充當維穩的主力軍和第一責任人。基層政府處在國家治理體系中最為基礎和薄弱的節點，其維穩行為關系到基層治理的成敗；而基層治理又影響到社會穩定的程度，因此，基層維穩是影響整個社會穩定的關鍵性變量。現階段的基層維穩工作，存在諸多不足和問題，但“不畏浮云遮望眼”“風物長宜放眼量”，基層維穩將是一項任重而道遠的長期工程。