淺談行政行為相關人的原告資格問題
——以“張某訴蘇州市民防局行政許可糾紛”為例

張濤

（蘇州中學校，江蘇 蘇州 215007）

一、基本案情

獅子山原著花園項目（蘇地2015-WG-14號地塊）位于蘇州高新區玉山路北、北珠江東。該項目東區和西區由城市河道、城市道路（狀元臺路）及圍墻分割成兩個相對獨立封閉自然區域。2016年4月28日，合本公司領取商品房銷售預售證對獅子山原著花園住宅項目預售商品房；2016年12月18日，張某與合本公司簽署《蘇州市商品房買賣合同》，合同約定張某以總價款7，114，053元購買獅子山原著花園東區的某一房屋，2018年1月31日前合本公司交付房屋及其附屬設施。

自2018年1月底起，東區業主陸續前往驗收房屋，發現東區沒有非機動車位、承諾贈送的車位為人防車位等諸多問題；為此東區120名業主先后給合本公司發《拒收函》，并多次聯名分別向蘇州市規劃局、蘇州市民防局及蘇州市住建局等單位問題，但上述行政機關對東區業主反映的問題忽悠了事，合本公司亦拖延未決。

經查，該項目東區計容建筑面積29157.51m2，人防建筑面積13650.58m2，人防機動車位數299，居住戶數162；西區計容建筑面積146522.36m2，人防建筑面積4166.33m2，人防機動車位數63，居住戶數1029。西區配電室兩間、物業用房若干間、門衛兩間等功能配套設施，東區僅有一間門衛）。東區緊靠獅子山南麓，北側地勢較低，現北側車庫下沉1.5米，雨水極易倒灌，而西區地面平整。東區16棟疊拼洋房，其中7棟地上三層、14棟地上四層、2棟地上六層，樓間距15.5-17.47米；西區住宅19棟高層住宅，其中12棟地上十三層、7棟地上十八層，樓間距44.36-75.38米。蘇州市民防局未充分考慮東區、西區人口數量、功能配套、用地條件、空間環境、平時防災、戰時掩蔽等條件，未盡到對合本公司建設的獅山原著花園住宅結建的地下人防工程盡到審核義務。

張某認為獅子山原著花園項目人防工程布局不合理而導致東區無非機動車位和承諾贈送車位也無法實現（地下車位均為人防車位）。2018年9月28日，原告張某起訴蘇州市民防局至蘇州市姑蘇區人民法院，并將合本公司列為第三人，請求法院判令確認蘇州市民防局向合本公司許可建設的人防工程項目違法。案件調查取證時，還發現以下審批程序違法： 2016年3月17日取得建設工程規劃許可證（東區），2016年4月5日取得建設工程施工許可證（東區）；2016年8月31日蘇州市民防局作出人防工程施工圖設計文件變更審查的決定，2016年11月4日蘇州市民防局批準《人防工程立項審核行政許可決定書》；人防工程易地建設的條件不符。

2018年10月15日，被告蘇州市民防局書面答辯，其主要理由為涉案城建許可行政行為系對第三人合本公司作出，原告不是涉案行政行為的相對人或利害關系人。2018年12月6日第一次開庭審理，被告蘇州市民防局及第三人合本公司，均堅持涉案行政行為與張某不存在利害關系，張某的訴求應當通過民事訴訟予以解決。法院僅圍繞原告張某是否具有訴訟主體資格展開意見陳述，而對原告主張蘇州市民防局人防工程布局違規和審批程序違法事實拒絕審理。無奈之下當日原告撤訴以示抗議。

二、行政行為相關人的原告資格問題

對于原告的資格認定，我國傳統行政訴訟理論，即“相對人資格論”認為，原告只能是行政行為的相對人，司法實踐中是否應予受理的標準比較明確；但這種理論在針對個案時又暴露出了不利于保護公民訴權的問題。由于行政行為具有復效性，即一般只是針對直接相對人，但行為的效力可能及于相對人以外的相關人，如果不給予相關人以救濟的途徑，對行政權力的監督作用也不甚明顯。因為許多”民告官”案件中，行政相對人是行政行為的受益人，他們不會主動起訴，挑戰行政行為的合法性，甚至出現“原告的合法權益被侵害，但無法解決”的尷尬處境。為解決權利保護不周全的問題，《最高人民法院關于執行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》(法釋〔2000〕8號)第十二條規定：“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”這是我國法律首次明確賦予利害關系人提起行政訴訟原告資格，即“法律上利害關系人論”。

行政審判實踐中經常遇到的難點問題是，應怎樣界定“法律上利害關系”? “法律上利害關系”一般由以下三個要件構成：利害關系人公法上的權利；一個成熟的具體行政行為；公法上的權利與成熟的具體行政行為之間法律上的因果關系。本文以此為切入點，試分析一起行政訴訟案件的行政行為相對人即原告是否具有行政訴訟原告主體資格。

（一）利害關系人公法上的權利

利害關系人公法上的權利指公法所保護的權益或者事實上公法值得保護的權益。這里“利害關系”仍應限于法律上的利害關系，不宜包括反射性利益受到影響的公民、法人或者其他組織，即指公法上的利害關系。判斷公法上的權利的依據有二：一是看該權益是否在憲法和法律有所規定，并對其予以保護，這類法律具有明文性，可直接適用法律規定來判斷原告是否具有“法律權利”；二是看該權益是否存在主觀公權利，即多數情況下，必須通過推定的方式來判斷原告是否擁有法律上的權利。我國作為制定法國家，法律未明確規定的正當合理的權益不可能完全被法律所直接確認；而且，法律不禁止即自由，法律沒有明文禁止公民享有的利益或權利，就應當是公民享有的，應當受到法律的保護。司法實踐中，如何結合案例理解“主觀公權利”，是當前面臨的最大的挑戰。

本案中，包括原告在內獅子山原著花園東地塊所有業主均無非機動車位。依據《蘇州市建筑物配建停車位指標》（蘇規工[2014]12號）的規定：“按戶數和100平米建筑面積分別計算應配建非機動車停車位個數1.0。商品房建筑面積超過300平方米/戶的，機動車停車位按照3個車位/戶計算，非機動車按照2個車位/戶計算。”現東區162戶，其中商品房建筑面積超300平方米的為15戶，東區應提供非機動車位177個。為此，東區業主聯名投訴至蘇州市規劃局虎丘分局，但該局歧義的答復如下：獅子山原著花園為同一個物業管理區域，非機動車統一規劃在西區。事實上，獅子山原著花園東區和西區被城市河道、城市道路分割，西區的自東向西為三豎排高層住宅，所有的非機動車均在最西一豎排高層住宅地下，距離遠又不方便，東區業主根本無法使用。

本案中當事人主張的權益為法律所保護的合法權益，且造成當事人權益受損是由于第三人（開發商）規劃設計不合理以及相關行政單位（民防局）在履行監督驗收職責時，未盡到形式及實質的審查、監督義務所造成。只要這種不利影響通過民事訴訟渠道得不到救濟，就應該考慮通過行政訴訟來解決。

（二）成熟的具體行政行為

可訴的行政行為只能是成熟的具體行政行為，因為法院對抽象行政行為沒有管轄權，行政訴訟中行政權與司法權的直接對峙是民事訴訟、刑事訴訟訴訟所不具有的，否則一種權力對另一種權力的監督與制約會打斷被監督權力之行使的程序。某一行政行為對當事人確已造成現實的影響，如果這種影響還只是抽象的，則意味著行政行為還不成熟。原告有具體的訴訟請求和事實根據，即認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或其他組織才能成為原告。

未依法履行對行政行為相對人的監督而可能影響行政行為相關人利益的，如在行政許可活動中違反國家有關標準出具行政許可意見的行為，而被行政行為相關人提起行政訴訟的行為。《江蘇省實施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》第十條第一款：“城市地下空間的開發利用，應當兼顧人民防空需要。人防主管部門負責城市地下空間開發利用中人民防空防護等事項的管理和監督檢查，并與發展和改革、建設（規劃）等部門按照各自職責做好城市地下空間的規劃、開發利用和審批工作。”明確人防主管部門三項職能。《江蘇省實施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》第十二條第一款：“城市新建民用建筑，必須按照國家有關規定修建戰時可用于防空的地下室（以下簡稱防空地下室），并與地面建筑同步規劃、設計、建設、竣工驗收，其建設經費納入建設項目投資計劃。”明確人民防空工程建設全過程管理。《江蘇省實施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》第十二條第五款：“城市新建民用建筑項目未按規定列入修建防空地下室內容的或者未繳納易地建設費的，規劃行政主管部門不予核發建設工程規劃許可證，建設行政主管部門不予核發施工許可證。”明確“兩證”控制的相關規定。

本案蘇州市民防局在規劃設計和審批程序明顯違規，具體表現如下：

依照《中華人民共和國人民防空法》第二十條： 建設人民防空工程，應當在保證戰時使用效能的前提下，有利于平時的經濟建設、群眾的生產生活和工程的開發利用。明確三個“有利于平時”。本案東區地下工程均為人防車庫，未預留一定比例非機動車位。

《江蘇省實施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》第十二條第二款：“防空地下室的戰時功能、防護級別、建設規模、布局由人防主管部門根據國家有關規定確定。”明確“布局”參照國家規定。《城市居住區人民防空工程規劃規范》（GB50808-2013）3.0.5 城市居住區人防工程規劃應結合服務半徑、服務人口數量、功能配套、用地條件、空間環境、平時防災等因素，合理確定人員掩蔽工程、醫療救護工程、防空專業隊工程及配套工程的規模和布局。本案東區地下不適宜建設地下人防工程。

再者，《江蘇省防空地下室建設實施細則(試行)》（蘇防規〔2016〕1號）明文規定：防空地下室的易地建設條件，其中前述（六）款中所稱其他因特殊情形需要易地建設的。但本案中“特殊情形”理由不充分。

本案中如蘇州市民防局履行工作職責，獅子山原著花園的人防工程統一規劃建設在西地塊東側，既免繳易地建設費又兼顧到平時生活（如停放非機動車位），還便于戰時疏散隱蔽，保證防空效能最大化。

（三）公法上的權利與成熟的具體行政行為之間法律上的因果關系

這種法律上的因果關系，無論行政行為相對人還是政行為相關人，均與被訴行政行為具有直接利害關系。事實上后者存在不少爭議。有關當事人權利義務受到影響與被訴行政行為之間必須具有因果關系可以作為判斷是否具有“法律上利害關系”標準的觀點已為大家所認同，問題是“因果關系”必須達到什么程度才可以認定為具有“法律上利害關系“。考慮行政行為相關人原告資格制度的特殊性，重點在于被訴行政行為應對當事人“產生實際影響”是否必然產生，因此判斷當事人權利義務所受到的影響與被訴行政行為之間有無因果關系的公式可以簡單概括為：無此行為，不產生此影響，有此行為通常即產生此影響，即為有因果關系，有此行為也不產生此影響則為無因果關系。

回歸案例，張某等業主認為，蘇州市民防局在在人防工程規劃設計未盡到對合本公司建設的獅山原著花園住宅結建的地下人防工程盡到審核義務，即未統籌考慮東區、西區人口數量、功能配套、用地條件、空間環境、平時防災、戰時掩蔽等條件，給合本公司頒發蘇防立項許準字[2016]115號人防工程建設項目的行政許可，該行政許可雖系向合本公司作出，內容系準許合本公司建設地下人防工程，但由于蘇州市民防局在作出行政許可之前未盡職履職，導致張某等獅子山原著花園一期業主無法享受非機動車位的權益、亦無法實現合本公司贈送車位的承諾，直接侵害了張某等業主的合法權益。

三、結論

對于行政訴訟中具體行政行為相關人的原告資格認定問題，應當盡量從案件的角度出發，以公法上的權利與成熟的具體行政行為之間法律上的因果關系為基礎，從便于保護當事人權利的角度著眼，寬泛地理解“利害關系”標準的適用范圍，而不是以“非具體行政行為的相對人”而機械地認定就不具備“法律上的利害關系”。只有準確把握行政法上“利害關系”標準的適用范圍和內涵，適度放寬行政訴訟原告主體認定標準，才能更好地監督依法行政，維護公共利益。

注釋：

[1]張旭勇：《“法律上利害關系”新表述——利害關系人原告主體資格生成模式探析》，栽《華東政法學院學報》2001年第6期

[2](德)哈特模特.毛雷爾：《行政法學總論》，法律出版社2000年版，第152—162頁

[3]《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條 提起訴訟應當符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規定的公民、法人或者其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實根據；（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。