關于國外地方政府績效評估方法的研究綜述

王燕婉

（中央民族大學管理學院，北京 100081）

作為公共部門的重要部分，地方政府的績效的合理評估具有重要意義。私營部門的業績通常通過利潤等財務因素來評估。但是，各公共部門沒有一個共同的目標，相應地，基于不同目標的評估，措施也各不相同，因此更具難度。私營部門的其中一些績效評估方法可用于公共部門（Ndevu和Muller，2018年）。與此同時，應制定更多的非財務措施來評估公共部門的業績。公民對政府績效評估表現出極大的興趣，因為它與公民日常生活息息相關，因此公民參與在地方政府績效評估中也具有重要作用。

以往關于地方政府績效評估的研究主要選擇一個具體的部門，并進行案例研究以探討該方法的實施。因此，地方政府績效綜合評估的研究非常缺乏，本文回顧了不同國外案例文獻，并將其分類，從社會、政治與經濟三大方面進行研究，綜合分析后各選出一種方法進行該分類的代表。

一、社會績效的評估

社會績效是這三個部分中最復雜的，因為它們與日常生活密切相關并涉及到不同公共部門。此外，影響評估的因素是多方面的，更增加了績效評估的難度。國外學者提出了大量的方法，其中平衡計分卡（平衡計分卡）被廣泛接受。

傳統上，平衡計分卡用于私營部門，但近年來這一概念傳播到公共部門。其中，服務提供商是公共部門的地方政府，其職能是“為維護和促進所有人的福祉提供服務”。在地方政府管轄的區域內，應提供水，電和醫療等基本服務。Ndevu和Muller（2018）研究表明，如果通過平衡計分卡明確地方政府愿景，平衡計分卡可以成功地衡量當地政府的績效。平衡計分卡在地方政府中的應用應該與私營部門的應用區別開來，因為這個框架最初是為私營部門設計的，因此盡管有相對全面的評估，但平衡計分卡仍然更關注財務方面（Umashev和Willett，2008）。Wu（2010）認為，雖然應考慮財務部分和非財務部分，但應更加關注包括任務有效性和公民滿意度在內的非財務部分。

Ndevu和Muller（2018）設計了一個平衡計分卡來衡量當地政府的績效，其框架由四個方面組成。客戶指標是當地政府是否符合公民的要求。財務指標是當地政府是否提供高質量且低成本的服務。內部營運指標是當地政府是否以可持續的方式運作并試圖改善其服務。學習和增長指標是當地政府是否創造新的服務。如果當地政府根據該平衡計分卡提供服務，則可以改善績效和問責制。Alhyari（2013）在約旦進行了類似的研究，與上述研究不同之處在于績效指標的目標是電子政務。實證結果表明，平衡計分卡可以有效測量且對提高地方政府電子政務績效有益。其他一些措施可與平衡計分卡測量結合使用。Wu（2010）試圖發展平衡計分卡，以更好地衡量政府績效。在平衡計分卡的框架中添加模糊語言量表，與上述案例的主要區別在于，在學習和成長方面衡量了政府員工培訓。

并非所有的平衡計分卡框架都是由研究人員設計的。由于公共部門的平衡計分卡近年來推廣良好，一些地方政府主動引入應用。Farneti和Guthrie（2008）研究了意大利和澳大利亞地方政府組織的平衡計分卡實踐，該案例中，地方理事會成員參與了平衡計分卡框架的設計，包括目標和措施。平衡計分卡方法在衡量地方政府績效方面發揮著重要作用。在意大利的案例中，它改善了當局為公民提供的服務。此外，它還有助于向公眾提供年度報告，解釋一些社會問題。另一個案例表明，澳大利亞政府將平衡計分卡用于內部管理，很少向外部公眾報告。Farneti和Guthrie（2008）也研究了澳大利亞的平衡計分卡，該研究更加詳細，提出了三個命題并進行了實證研究。首先，平衡計分卡在澳大利亞政府中得到廣泛應用。其次，除了內部用戶，外部利益相關者也享受平衡計分卡的好處。最后，更加關注平衡計分卡系統可以提高政府效率。

但是，平衡計分卡的實施也存在問題。Hoque和Adams（2011）進行了一項案例研究，以檢查澳大利亞當地政府的平衡計分卡效率，發現級聯問題阻礙了平衡計分卡。即業務部門有自己的目標，與整個組織略有不同，導致平衡計分卡的設計和實施出現困難。此外，政府各要素之間的相互作用加劇了這一問題。缺乏員工授權、不合理的激勵制度和不同層級之間缺乏溝通也起著重要作用。

平衡計分卡方法的好處是它是一個綜合框架。政府績效的許多衡量標準都是從私營部門轉移而來，因此側重于財務措施。但財政措施和非財務措施的平衡是公共部門所需要的。另一個優點是平衡計分卡測量結合了組織的戰略和行動，為績效衡量和管理提供了指導。但是，平衡計分卡測量也存在缺點。由于結構復雜，公共部門需求多，因此地方政府各部門沒有共同的戰略。有時即使是沖突的戰略也會存在于地方政府中。例如，擴大公共醫療覆蓋范圍的要求與減少財政支出之間的沖突將導致兩難。還有，如上文所言，政府官員在應用平衡計分卡方法評估其表現時應該注意級聯問題。Umashev和Willett（2008）建議優先級應該在平衡計分卡的設計過程中顯示出來。如果采用平衡計分卡方法，應改進政府中的通信系統。

二、政治績效的評估

當涉及政府績效的政治維度時，公民在衡量政府績效方面發揮著重要作用。它不是一種特定的方法，公民參與地方政府政績的具體方法是多種多樣的，并且近年來越來越多地呼吁公民參與績效測量。一些研究人員認為這是透明度和問責制發展的結果，其他人則試圖探索更多理由。Halachmi和Holzer（2010）發現，電子政務的發展使公民更容易提出要求，地方政府也更容易做出回應，這為公民參與提供了工具。此外，公民參與的一個優點是它可以幫助公眾理解政府制定的政策，因此政策的實施將更加順利。Ammons和Madej（2017）總結了公民參與對政府績效衡量產生影響的六個原因，例如它帶來的高效率。Woolum（2011）認為，公民參與績效測量不僅是政府的要求，也是公民的需求。Ho（2007）指出，如果績效指標與公民的利益掛鉤，那么績效指標將更加合理。相反，如果公民不參與設計政府措施，這些措施將不會反映他們的關注。具體而言，根據公共建議更多關注公眾需求和設計績效措施的民選官員可能會獲得更多的政治信任。

Ho（2007）研究了幾個愛荷華州城市應用的公民發起績效評估模式。該模式提出組成公民績效團隊。除市議會成員和行政人員外，公民代表在團隊中發揮著重要作用。績效團隊將選擇他們關心的問題，這可以更容易地制定績效衡量標準。首先，頭腦風暴法用于選擇績效指標。最常見的績效指標不會告知公民，以防止他們受到影響，但評級工具將用于減少一些不合理的措施。在確定績效指標后收集數據。最后，結果將顯示在內部報告機制中，一些地方政府將向公眾報告。該模型被證明是有效的，并且一旦在一個部門中創建并成功實施，它就可以在另一個部門中使用。公民選擇的績效衡量標準通常與傳統衡量標準相似，但更多地側重于產出而不是與傳統衡量標準相區別的投入。

有時不同的城市選擇相同的模型來評估政府政治績效，但更多時候不同的城市使用不同的措施，因為地方政府有自己的目的，政治環境也不盡相同。Woolum（2011）研究了美國的五個城市，發現沒有適合所有案例的統一方法。公民表達建議的形式在公共調查等案例中具有相似性，但具體方法和規模可能不同。方法是多種多樣的，但政府的支持是必不可少的，通常支持者是這個過程的領導者，有時候是直接與公民溝通的個人之一。Ammons和Madej（2017）也研究了幾個案例，但他們主要關注的是結果而不是這些案例中的績效衡量方法。他們的目的是檢查公民輔助績效評估的實施，文中的測試方面包括實踐是否證明了公民參與的好處，以及公民設計的措施是否被當地政府接受。

Kinney（2008）發現了公民參與的多種實踐，并進一步發展。他根據背后的信息流將案件中的公民參與方式分為四種主要形式。最常見的形式是政府績效報告，公民從政府獲取信息。第二種形式是反饋階段，政府收集公民的反饋意見。下一種績效衡量形式是公眾參與設計測量甚至評估結果。最終形式是“以公民為基礎，以績效為基礎的決策”，政府和公眾相互充分溝通。

一些文獻也揭示了公民參與度低的案例。Cohn Berman（2008）發現，雖然公民繳納稅款，但一些政府很少定期向公眾報告。公眾主動提出政府績效報告的行動要少得多。有時公眾將被邀請參加當地政府舉行的公開聽證會，但群眾可能簡單舉手通過而不是提出批評意見。在這種情況下，溝通效率低下。

除了溝通效率低下，公民參與也存在一些其他問題。Ammons和Madej（2017）提到了公民輔助績效評估中存在的問題，即公民不是該領域的專家，在提供建議時高度依賴顧問。Kinney研究發現（2008）由于責任的不確定性及其帶來的影響，一些政府官員表明他們對公民參與的擔憂，專家確定的標準與公民的要求之間也可能存在差距。另一方面，Woolum（2011）指出，公民參與使地方政府有機會了解公民的要求。在他研究的案例中，幾乎所有地方政府都同意向公眾提供更多信息有助于衡量政府績效。無論爭論多么嚴重，公民參與逐漸被接受為政府績效評估的一個方面。管理者應該做的是設計涉及公民的績效評估模型，增強利益并減少缺點（Kinney，2008）。最后，公民參與不能解決政府績效評估中的所有問題，但它可以使政府與公民之間有更好的理解。

三、經濟績效的評估

私營部門的財務業績通常通過組織的利潤來評估。換句話說，收入和成本都會影響私營部門的財務業績。但公共部門的標準略有不同。地方政府的收入受到稅收政策等因素的影響，無法正確評估政府經濟績效。同時政府支出成本也無法直接表明當地政府是否充分利用了財政收入。因此，一個常見的衡量標準是支出效率，這可與宏觀經濟目標的實現聯系起來（Javaid，2017）。

總體支出數字并不意味著效率，因為不同地區的財務狀況并不相同。例如，人口多的城市通常具有高水平的政府財政支出。因此，政府支出應該標準化，傳統的方法是計算人均統計數據。但Stipak（1991）提出了按服務需求標準化的方法，用每1，000美元個人收入的支出數字用作替代措施，這是因為政府支出與公民可以負擔的金額之間存在聯系。國外學者發現使用不同的標準化程序來評估支出效率會得到不同的結果。因此應根據情況選擇適當的措施。

在其他支出效率測量中需要更復雜的計算。Gupta和Verhoeven（2001）提出了一個模型來衡量非洲政府的績效。該方法應根據給定的投入估計最有效的產出，然后比較實際結果并計算相對效率。如果生產者使用更多資源并獲得相同或更少的結果，則認為生產者效率相對較低。換句話說，這種方法用于比較不同政府之間的績效，而不是評估某個政府的直接表現。研究在非洲政府內進行，并將結果與 亞洲的數據進行比較。最后，他們討論了非洲政府在不同時期的效率如何變化。

Olanubi和Osode（2017）評估尼日利亞的地方政府是否正確使用公共資金，并通過隨機前沿分析方法評估效率。在對模型進行測試后，他們發現尼日利亞政府效率低下。在該方法中，各種因素可以與政府績效相關聯，但是該方法中使用的變量是有限的。由于并非所有變量都可以在研究中檢查，Javaid（2017）應用主成分分析技術，多個因子可以組合成更容易在研究中測試的新因子。在該案例中，性能指數最終由六個方面組成，主成分分析技術可用于處理其他情況下的變量。

上述政府支出效率的衡量大多基于數學模型。一些學者還設計了框架來評估政府經濟績效。為了檢驗芝加哥地方政府的財務狀況，Hendrick（2004）設計了一個財務框架，研究了相互作用的四個方面。第一個是政府的收入，由稅收和非稅收入組成。第二個支出需求與犯罪率和人口等因素有關，因為這些因素會影響政府的成本。第三個平衡指標衡量政府是否充分利用其資源并提供適當的服務。最后一個是機動性，主要是基于資金余額表明可持續的財務狀況。該研究最后應用該框架來評估芝加哥的財務狀況。支出要素只是該框架的一小部分，但財政健康狀況可由其確定。

四、小結

本文將地方政府績效評估分為三個方面。這三個方面的評估又有各自不同的方法。首先，在社會績效評估中平衡計分卡是典型的方法，因為它考慮到了多種因素可以在各個部門中使用。政治績效評估強調公民參與，這是近年來國際社會發展的趨勢。最后，財務績效的與效率問題息息相關。大量案例研究探討了在不同情況下實施這些方法的情況。即使是相同的方法也有不同的應用，例如數學模型與其他方法相結合會產生不同的影響。因此，地方政府應根據現有的績效評估方法根據需要進行變革，甚至制定自己的績效衡量標準。國外的案例研究可以為國內實踐的發展提供一些參考

本文也存在一些局限性。首先，本文的分類可能不夠全面，社會、政治和經濟是三個大類但不能完整覆蓋地方政府績效的每個方面，且這三大類績效指標也有交叉影響之處。其次，三類主要績效指標下的方法并不一定是普適的，因為績效評估要素多種多樣，相對應的方法也有所不同，單一方法無法完全概括。最后，國內外案例具有差異性，因此在進一步的研究中應該參考更多描述不同案例研究的文獻。