淺析我國(guó)土地規(guī)劃問(wèn)題及對(duì)策

馬學(xué)文

（寧夏回族自治區(qū)吳忠市國(guó)土資源局，寧夏 吳忠 751100）

一、土地規(guī)劃管理工作的重要性

土地規(guī)劃工作是按照一定時(shí)期內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前景和需要，為充分利用土地資源，對(duì)土地的合理使用所作出的長(zhǎng)期安排。土地利用規(guī)劃是實(shí)行土地用途管制的依據(jù)，也是優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，提升國(guó)土空間治理能力和開(kāi)發(fā)效率，促進(jìn)資源集約節(jié)約利用的管控依據(jù)。（1）保護(hù)耕地和永久基本農(nóng)田，實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治，優(yōu)化農(nóng)用地用地結(jié)構(gòu)和布局；（2）土地后備資源得以適度開(kāi)發(fā)，防止土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象發(fā)生；（3）促進(jìn)土地開(kāi)發(fā)和復(fù)墾工作開(kāi)展，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置和有計(jì)劃地合理利用。土地規(guī)劃管理工作的本質(zhì)是為了可持續(xù)發(fā)展，它使我們?cè)趯?shí)際的工作過(guò)程中不僅僅考慮到眼前的利益，更多的是謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。

二、當(dāng)前土地規(guī)劃中存在問(wèn)題

（一）土地規(guī)劃方法滯后

目前，土地規(guī)劃的編制管理工作多數(shù)仍采用傳統(tǒng)方法，即：通過(guò)借鑒之前的規(guī)劃方法和經(jīng)驗(yàn)來(lái)綜合判斷、制定土地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。而隨著土地規(guī)劃與管理難度不斷增加，必須通過(guò)科學(xué)的分析、精確的數(shù)據(jù)計(jì)算、詳細(xì)的方案對(duì)比來(lái)制定符合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展需要的土地規(guī)劃。現(xiàn)代社會(huì)的土地規(guī)劃也再不是以前單憑經(jīng)驗(yàn)就能完成的。而我國(guó)土地規(guī)劃部門和相關(guān)單位對(duì)于土地、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等相關(guān)問(wèn)題缺乏系統(tǒng)、深刻的認(rèn)識(shí)，對(duì)于土地規(guī)劃與管理缺乏科學(xué)性、合理性，出現(xiàn)土地規(guī)劃的時(shí)間長(zhǎng)、編制滯后、效率低、靈活性差、誤差多等一系列問(wèn)題，土地規(guī)劃脫離現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

（二）剛性、靜態(tài)的規(guī)劃理念不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求

土地整體規(guī)劃是一項(xiàng)長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)戰(zhàn)略計(jì)劃，土地利用總體規(guī)劃一般都是中長(zhǎng)期規(guī)劃。在實(shí)施土地利用總體規(guī)劃時(shí)，土地本身及其周圍的環(huán)境會(huì)不斷的發(fā)生變化，且存在諸多不確定性因素，要想合理的開(kāi)發(fā)和利用土地資源，土地規(guī)劃必須要適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化。但目前我國(guó)土地利用總體規(guī)劃采用的模式為五級(jí)規(guī)劃，實(shí)行規(guī)劃指標(biāo)由上而下層層分解下達(dá)的模式，從宏觀管理來(lái)看，確實(shí)有效控制了建設(shè)用地總量，確保耕地保有量，實(shí)現(xiàn)了保護(hù)基本農(nóng)田的目標(biāo)，達(dá)到了土地利用結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)平衡。但從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，這種規(guī)劃管理方式欠缺科學(xué)性和合理性。層層分配指標(biāo)并不能及時(shí)、客觀準(zhǔn)確反映市場(chǎng)的需求，指標(biāo)分配不能充分考慮到地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需求，不能充分實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。而目前我國(guó)的土地規(guī)劃及相關(guān)工作過(guò)程中，管理者缺乏“動(dòng)態(tài)”管理意識(shí)，不能及時(shí)對(duì)土地總體規(guī)劃方案做出適時(shí)調(diào)整，導(dǎo)致原有的土地規(guī)劃無(wú)法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，規(guī)劃偏離土地及周圍的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，使整個(gè)土地規(guī)劃過(guò)程缺乏動(dòng)態(tài)性。

（三）土地規(guī)劃工作執(zhí)行力尚有欠缺

我國(guó)的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的飛速發(fā)展導(dǎo)致土地規(guī)劃政策的制定與執(zhí)行上偏離了預(yù)期，兩者存在著制約，產(chǎn)生了不吻合的結(jié)果，為充分發(fā)揮土地的宏觀調(diào)控作用，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，保障地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，核實(shí)和解決土地規(guī)劃與現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)用地布局的沖突就需要消耗大量的人力進(jìn)行規(guī)劃修編及調(diào)整，削弱了土地規(guī)劃的嚴(yán)肅性且造成不必要的經(jīng)濟(jì)損失，嚴(yán)重背離了土地利用規(guī)劃對(duì)土地資源保護(hù)的初衷。

三、解決土地規(guī)劃問(wèn)題的對(duì)策

（一）健全土地規(guī)劃體制

建立健全完善的土地規(guī)劃體制，有針對(duì)性地指導(dǎo)土地規(guī)劃事宜，避免形式主義現(xiàn)象產(chǎn)生，最終設(shè)計(jì)出迎合社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)性、快速性發(fā)展訴求，并且又足夠科學(xué)合理的土地規(guī)劃方案。所以說(shuō)，作為政府部門需要在健全土地規(guī)劃體制的前提下，創(chuàng)建科學(xué)有效地土地規(guī)劃編制機(jī)制，力求憑借足夠高端先進(jìn)的技術(shù)，如采用信息化手段來(lái)對(duì)規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行動(dòng)態(tài)管控，處理好土地規(guī)劃的公示事務(wù)。讓公眾充分了解土地的規(guī)劃用途，有效實(shí)現(xiàn)土地用途管制制度，堅(jiān)持“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策”的工作方針，建立專家?guī)欤瑥V泛聽(tīng)取各方代表的建議，對(duì)大規(guī)模土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和影響公民、法人或其它組織權(quán)益的項(xiàng)目實(shí)行聽(tīng)證會(huì)制度，增強(qiáng)規(guī)劃編制的科學(xué)性和客觀性。

做到規(guī)劃編制政府主導(dǎo)、公眾參與，提高規(guī)劃成果的可實(shí)用性和可操作性。

（二）改進(jìn)土地規(guī)劃方式

在編制土地規(guī)劃工作期間，作為政府部門需及時(shí)處于客觀層面，并且憑借發(fā)展的眼光來(lái)進(jìn)行土地規(guī)劃方法改進(jìn)拓展，歸根結(jié)底，就是在融入定性和定量分析技巧的前提下，針對(duì)不同區(qū)域土地資源優(yōu)化使用和開(kāi)發(fā)細(xì)節(jié)等，予以全面性和動(dòng)態(tài)化地監(jiān)測(cè)認(rèn)證。與此同時(shí)，政府部門還必須在土地規(guī)劃期間沿用全面綜合的分析方式，做到令各地區(qū)土地資源得到科學(xué)規(guī)劃和建設(shè)之后，實(shí)現(xiàn)它們最大程度地開(kāi)發(fā)使用目標(biāo)。建立土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理信息系統(tǒng)，對(duì)規(guī)劃調(diào)整、規(guī)劃成果實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃信息化管理。建立土地利用總體規(guī)劃實(shí)施中期評(píng)估和調(diào)整制度。通過(guò)對(duì)土地規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，在調(diào)查收集國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、交通、水務(wù)、園林等專項(xiàng)規(guī)劃及國(guó)土部門相關(guān)規(guī)劃資料，將各類規(guī)劃成果與土地利用總體規(guī)劃成果進(jìn)行銜接的基礎(chǔ)上，明確城市、城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)用地布局和發(fā)展方向。合理安排各業(yè)用地，保障重點(diǎn)項(xiàng)目用地需求。對(duì)基本農(nóng)田布局、建設(shè)用地布局核實(shí)并與相關(guān)部門對(duì)接。統(tǒng)籌安排各類建設(shè)用地規(guī)模，優(yōu)化建設(shè)用地布局，充分征求多方意見(jiàn)，完善細(xì)化規(guī)劃成果，確保規(guī)劃落實(shí)項(xiàng)目的準(zhǔn)確性和完整性，保障規(guī)劃成果切實(shí)可行。

（三）建立健全規(guī)劃修改和調(diào)整制度

建立并完善規(guī)劃修改和調(diào)整管理制度，嚴(yán)格規(guī)范修改和調(diào)整規(guī)劃的程序，經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃的修改，須報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。未列入土地利用總體規(guī)劃的國(guó)家、省、自治區(qū)批準(zhǔn)建設(shè)的交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施、民生項(xiàng)目和礦山、軍事設(shè)施等重大項(xiàng)目，確需修改規(guī)劃的，要依法修改規(guī)劃，調(diào)整用地規(guī)模與布局。

（四）完善規(guī)劃實(shí)施保障措施

土地利用總體規(guī)劃是土地利用和管理的基本依據(jù)，規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)即具有法律效力，任何部門或個(gè)人使用土地必須遵照規(guī)劃實(shí)施，不得隨意更改。各行業(yè)、部門與土地利用相關(guān)的規(guī)劃，必須與土地利用總體規(guī)劃相銜接；土地利用專項(xiàng)規(guī)劃的編制和實(shí)施必須以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)。要充分利用衛(wèi)星遙感、動(dòng)態(tài)巡查、群眾舉報(bào)等手段，加大規(guī)劃的土地監(jiān)督執(zhí)法力度，尤其是加強(qiáng)對(duì)違反規(guī)劃擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模大量占用耕地、損壞永久基本農(nóng)田等違法違規(guī)行為的執(zhí)法檢查，嚴(yán)肅處理違法違規(guī)用地行為。突出土地利用總體規(guī)劃在區(qū)域發(fā)展中的指導(dǎo)作用，嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制和城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間管制制度。加大對(duì)土地管理法律法規(guī)的宣傳力度，完善政務(wù)公開(kāi)制度，健全信息公開(kāi)查詢、信息發(fā)布制度，構(gòu)建人大代表、政協(xié)委員、人民團(tuán)體、社會(huì)組織和廣大人民群眾多渠道、多層次的監(jiān)督機(jī)制。

總之，隨著人口的增長(zhǎng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地問(wèn)題顯得尤為重要，科學(xué)、合理的土地規(guī)劃不僅可以保護(hù)有限的土地資源，而且是實(shí)現(xiàn)人類現(xiàn)代社會(huì)進(jìn)程中可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措。當(dāng)下，我們要認(rèn)清土地規(guī)劃及管理過(guò)程中客觀存在的問(wèn)題，認(rèn)真的分析這些問(wèn)題，同時(shí)，將先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和管理方法融入到土地規(guī)劃的過(guò)程中，切實(shí)、有效的解決土地規(guī)劃中存在的問(wèn)題，提高土地規(guī)劃的整體水平。通過(guò)以上的問(wèn)題分析，希望可以為當(dāng)下的土地規(guī)劃提高相應(yīng)的參考，以此來(lái)促進(jìn)我國(guó)土地規(guī)劃過(guò)程向更加科學(xué)、合理的方向發(fā)展。