農村集體經營性建設用地入市探討

摘 要：廣西北流市是全國開展農村土地制度改革的三十三個試點縣（市、區）之一，在積極推進農村集體經營性建設用地入市方面進行有益的探索：通過大力開展確權登記頒證、靈活采用不同入市方式、大膽探索不同入市途徑、創新公益項目用地保障方式、積極搭建入市交易平臺等五個方面積極推進農村集體經營性建設用地入市；在土地增值收益分配機制方面，制定了土地增值收益調節金、整治復墾費用、新增報批費用、土地增值收益平衡再分配金等4類調節金類型。北流市集體經營性建設用地入市過程中存在內部收益差異、入市與征地收益差異、入市監管等問題，建議通過統籌平衡入市內部收益差異、逐步縮減土地征收規模、努力加強入市監管等方面進一步完善入市體制機制。

關鍵詞：集體經營性建設用地；用地入市；廣西北流

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2017）06-0004-06

根據2015年2月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，廣西壯族自治區北流市成為全國三十三個試點縣（市、區）之一[1]。北流市開展農村集體經營性建設用地使用權入市，對于加快建立城鄉統一的建設用地市場、維護農民土地權益、保障農民公平分享土地增值收益、保護集體經營性建設用地權利人的合法權益、促進土地資源節約集約利用具有重要的意義。

一、入市情況

（一）大力開展土地確權登記頒證

入市集體經營性建設用地必須產權明晰，首先要對農村集體土地進行確權登記頒證。北流市突出抓好了農村集體經營性建設用地摸底調查、確權登記發證等工作，完成了農村集體經營性建設用地調查、全市22個鎮調查地圖的制作、外業調查、外業調查數據上圖、匯總管理等工作，建設了農村集體經營性建設用地數據庫，得到了產權明晰、四至清楚、地類準確、數據真實的確權登記發證基礎資料。截至2017年9月30日，北流市為278個村頒發了農村集體土地所有權證278本，面積為2169.7平方公里。北流市13760公頃集體建設用地全部完成所有權發證。在農村集體土地確權登記發證的基礎上，開展集體經營性建設用地調查，摸清了北流市集體經營性建設用地的規模、分布、權屬、利用狀況等基本情況。根據調查，北流市農村集體經營性建設用地面積為7866.67公頃。

（二）靈活采用不同入市方式

北流市農村集體經營性建設用地入市目前探索了出讓、租賃、作價入股、抵押等交易方式。截至2017年9月30日，北流市農村集體經營性建設用地入市面積190.73公頃，成交價款4.85億元，入市49宗，其中：出讓43宗（協議出讓3宗、招拍掛出讓40宗）、出租4宗、實現抵押2宗。北流鎮松花村21組面積為12759.7m2的BJ﹝2015﹞17號地塊和面積為22686.1m2的BJ﹝2015﹞32號地塊辦理了抵押登記。北流市農村集體經營性建設用地入市，有效盤活了閑置土地和村莊建設用地，保障了城鎮化建設和經濟發展的土地需求，提高了土地利用效率。

（三）大膽探索不同入市途徑

北流市大膽探索了就地入市、調整入市、整治入市、新增入市等不同入市途徑。在本村直接使用的，可直接就地入市。調整入市是指零星分散的經整治調整后異地或置換入市。整治入市是指城中村集體建設用地經土地整治后由集體經濟組織入市。新增入市是指經營性用途的依法轉為建設用地后由農民集體入市[2]。截至2017年9月30日，北流市農村集體經營性建設用地入市出讓43宗土地中：就地入市8宗、調整入市19宗、整治入市15宗、新增入市1宗。

（四）創新公益項目用地保障方式

截至2017年9月30日，北流市農村集體經營性建設用地入市出讓43宗土地中：工業用地8宗、商住用地30宗、旅游用地1宗、公益用地4宗。其中，公益項目用地方式實現較大創新，一種方式是協議出讓公建項目用地用于建設北流民安客運站和大里鎮衛生院等公益建設項目；另一種是在經營性項目中捆綁出讓37宗面積16.04公頃的基建公建配建項目用地，用于建設鎮域道路、公園、學校、市場等。北流市將集體經營性建設用地用于建設學校、醫院等公益性項目，在全國試點區域中屬于開創性的探索，對深化征地制度改革、特別是縮小征地范圍具有積極的推動意義。

（五）積極搭建入市交易平臺

北流市規定農村集體經營性建設用地使用權出讓、轉讓、租賃、作價入股、抵押等交易，應當在市公共資源交易平臺進行，公開交易信息。北流市成立了市鎮村三級農村產權交易中心（辦事處、工作站）和市鎮村三級農村土地流轉服務中心（站），負責政策咨詢、提供交易信息等服務。入市交易統一在北流市公共資源交易中心舉行，有利于方便交易、監督管理。

二、入市收益分配

北流市農村集體經營性建設用地入市收益分配方案是北流市財政提取土地增值收益調節金和收取其他稅費，土地成交價款剩余部分歸村集體所有，集體與農民之間的收益按照70%作為集體資產，30%分給集體組織成員。北流市制定了土地增值收益調節金、整治復墾費用、新增報批費用、土地增值收益平衡再分配金等4類調節金類型[3]。土地增值收益調節金提取比例為5%-50%、整治復墾費用提取比例為5%-20%、新增報批費用提取比例為5%-20%，土地增值收益平衡再分配金提取比例為2%-12%。

（一）提取土地增值收益調節金

北流市財政收取的土地增值收益調節金計提比例為：就地入市和入市后再轉讓的，按工業、公益性用地入市的收益調節金的計提比例為5%，按倉儲、物流、旅游用地入市的收益調節金的計提比例為15%，按商服、住宅用地入市的收益調節金的計提比例為40%；調整入市的，按工業、公益性用地入市的收益調節金的計提比例為5%，按倉儲、物流、旅游用地入市的收益調節金的計提比例為15%，按商服、住宅用地入市的收益調節金的計提比例為48%；整治入市的，收益調節金的計提比例為15%；新增入市的，按工業、公益性用地入市的收益調節金的計提比例為5%，按倉儲、物流、旅游用地入市的收益調節金的計提比例為15%，按商服、住宅用地入市的收益調節金的計提比例為50%。endprint

（二）調整入市的提取整治復墾費用

調整入市的集體經營性建設用地整治復墾費用由北流市財政部門會同國土資源部門負責征收。根據入市土地不同用途，按成交總價款從土地入市增值收益中按不同的比例收取整治復墾費用。按工業、公益性用地入市的，整治復墾費用的計提比例為5%；按倉儲、物流、旅游用地入市的，整治復墾費用的計提比例為10%，按商服、住宅用地入市的，整治復墾費用的計提比例為20%。

（三）新增入市的提取新增報批費用

新增農村集體非建設用地辦理農轉用審批手續后入市的，根據入市土地不同用途，按成交總價款從土地入市增值收益中按不同的比例收取報批費用。按工業、公益性用地入市的，報批費用的計提比例為5%；按倉儲、物流、旅游用地入市的，報批費用的計提比例為10%，按商服、住宅用地入市的，報批費用的計提比例為20%。新增農村集體非建設用地辦理農轉用審批手續報批費用由北流市財政部門會同國土資源部門負責征收。

（四）調整入市和新增入市的提取土地增值收益平衡再分配金

1.調整入市的提取土地增值收益平衡再分配金

對于調整入市的集體經營性建設用地，北流市政府為了實現不同區域不同土地用途入市主體集體間土地增值收益分配大體平衡，對于土地用途為商服、住宅用地且需要政府安排留用地（回建地）的，北流市政府在提取土地增值收益調節金和整治復墾費后再按照成交總價款從土地收益增值收益中按不同的比例提取土地增值收益平衡再分配金，由北流市財政部門會同國土資源部門根據城市規劃區基準地價分等定級的級別范圍和城鎮規劃區基準地價覆蓋范圍按以下比例提取：城區規劃區基準地價一級、二級覆蓋范圍內以商服、住宅用地入市的，土地增值收益平衡再分配金計提比例12%；城區規劃區基準地價三級、四級覆蓋范圍內以商服、住宅用地入市的，土地增值收益平衡再分配金計提比例8%；城區規劃區基準地價五級和鄉鎮城鎮規劃區一、二級覆蓋范圍內以商服、住宅用地入市的，土地增值收益平衡再分配金計提比例4%。

式中，SY：土地增值收益調節金，CR：土地出讓價款，SYB：土地增值收益調節金計提比例，ZZ：整治復墾費，ZZB：整治復墾費計提比例，PH：土地增值收益平衡再分配金，PHB：土地增值收益平衡再分配金計提比例，ZFT：調整入市時政府提取費用，ZTT：調整入市時入市主體的土地收益。按照土地出讓均價計算的土地收益分配見表1。

2.新增入市的提取土地增值收益平衡再分配金

對于新增入市的集體經營性建設用地，北流市政府對于土地用途為商服、住宅用地且需要政府安排留用地（回建地）的，在提取土地增值收益調節金和新增農村集體非建設用地辦理農轉用審批手續報批費用后再按照成交總價款從土地收益增值收益中按不同的比例提取土地增值收益平衡再分配金，由北流市財政部門會同國土資源部門根據城市規劃區基準地價分等定級的級別范圍和城鎮規劃區基準地價覆蓋范圍按以下比例提取：城區規劃區基準地價一級、二級覆蓋范圍內以商服、住宅用地入市的，土地增值收益平衡再分配金計提比例10%；城區規劃區基準地價三級、四級覆蓋范圍內以商服、住宅用地入市的，土地增值收益平衡再分配金計提比例8%；城區規劃區基準地價五級和鄉鎮城鎮規劃區一、二級覆蓋范圍內以商服、住宅用地入市的，土地增值收益平衡再分配金計提比例2%。

三、問題探討

（一）入市內部不同主體的收益差異問題

由于存在地塊區位、入市途徑、土地用途的差異，入市主體的土地收益存在較大差異。表3中，住宅用地成交單價最高的達667.884元/m2，工業用地成交單價最高的僅為125.581元/m2，公益用地的成交單價為120.648元/m2。

（二）入市與征地收益差異問題

以北流市征收荔枝場新區項目為例，分析入市與征地的收益差異。該項目征收北流鎮叢義村的集體土地25.8335萬m2。北流市土地征收時嚴格按廣西征地統一年產值補償標準進行補償。征收北流鎮叢義村的集體土地采取留地安置方式，給該村留地共25600m2。若按照工業用途征收，土地出讓價為124.95元/m2，則留用地安置費為319.872萬元，征地收益合計2045.7063萬元，單位土地征地收益為79.188元/m2；若按照商住用途征收，土地出讓價為478.5元/m2，則留用地安置費為1224.96萬元，征地收益合計2950.7943萬元，單位土地征地收益為114.224元/m2。

假設該項目用地是采用入市方式而不是征收方式獲得，那么農村集體經營性建設用地入市集體與農民的總收益為土地出讓價款扣除土地增值收益調節金及各項成本支出后的余額。按照工業用途入市，土地出讓價為124.95元/m2，土地增值收益調節金比例為10%，各項成本支出包括委托權屬調查測量費用、土地評估費、拍賣交易費等，合計平均成本3.75元/m2。按照工業用途入市計算的入市收益為2808.2306萬元，單位土地入市收益108.705元/m2。按照商住用途入市，土地出讓價為478.5元/m2，土地增值收益調節金比例為48%，各項成本支出平均為14.4元/m2。按照商住用途入市計算的入市收益為6055.8891萬元，單位土地入市收益為234.42元/m2（表4）。

由表4可以看出，入市集體與農民的總收益遠高于征地中集體與農民的總收益，而且以商住用途入市集體與農民獲得的收益是征地中集體和農民的總收益的兩倍多。如果有條件選擇，村集體勢必選擇農村集體經營性建設用地入市而不是被征收土地。隨著試點的深入實施，范圍的不斷擴大，特別是在中心城區范圍，兩者之間收益差距更大。

（三）入市監管問題

國有建設用地供后開發利用有明確的監管規定，特別是國有建設用地供后閑置的，要接受嚴厲的處罰措施。同時縣級以上人民政府是國有建設用地所有權主體，負有建設用地監管責任，具體國土資源管理部門實施監管。而集體經營性建設用地入市后，由于其所有權主體是農民集體組織，農民集體組織很難實施建設用地供后開發利用監管。endprint

四、政策建議

（一）統籌平衡入市內部收益差異

對于調整入市和新增入市的，為了平衡工業項目、公益性項目、倉儲物流項目、旅游項目等用地入市與商服、住宅用地入市的集體間土地增值收益差異，平衡不同區域的商服、住宅用地入市的集體間土地增值收益差異，政府可以對商服、住宅用地入市的不再安排留用地（回建地），或者是安排留用地（回建地）同時提取土地增值收益平衡再分配金，并根據實際情況及時調整計提比例。政府要逐步從調整入市的集體經營性建設用地整治復墾工作中退出，交由農民集體自行組織整治復墾，避免由政府收取整治復墾費用。逐步壯大集體經濟組織力量，提高集體經濟組織管理水平，有條件地推行土地股份化改革，通過發揮農村集體經濟組織力量提高農村集體在土地增值收益分配中的話語權。

（二）逐步縮減土地征收規模

逐步縮小征地范圍，引導市場通過集體經營性建設用地入市獲得建設用地。嚴格界定公共利益用地范圍，結合實際情況采取社會調查、專家論證、群眾聽證等多種形式，科學合理劃定公共利益用地范圍，項目不屬于公共利益的，不得動用土地征用權，逐步縮減土地征收規模。可考慮暫時從集體經營性建設用地入市收益中提取部分收益用于提高征地收益，緩解兩者之間的沖突。

（三）努力加強入市監管

考慮到現有集體建設用地市場體系的發育程度、農村集體契約精神的普遍欠缺以及對集體建設用地開發利用的監管需要，加強政府全程重點監管。在制度設計中，除了強調土地交易雙方的主體責任外，要特別注重政府相關職能部門的職責介入，以保證公開交易、合同履行、土地使用等環節的順利推進，形成入市全程監管體系。在開發利用環節，通過政府部門與交易雙方簽訂土地開發協議、土地開竣工申報等方式，加強政府對已經入市農村集體經營性建設用地的開發利用監管。同時通過制定相關政策文件，建立市場交易和服務監管機制，進一步完善城鄉統一的建設用地市場制度體系。

參考文獻：

[1]黃國勇.“試點”北流，試活了這些“點”[J].農家之友，2017（11）：12-13 .

[2]黃國勇.北流市農村集體經營性建設用地入市研究[J].南方國土資源，2016（12）：32-34.

[3]黃國勇.北流農村集體經營性建設用地入市難點及建議[J].農村經營管理，2016（10）：43-44.

（責任編輯：李韻婷）endprint