從本科教學評估看高校教育教學質量和效率問題

徐娜

摘 要： 我國高校本科教學評估是與我國高等教育管理體制改革密切聯系的。本科教學評估一方面推動了高校教育教學質量的提高，起到了積極的作用，另一方面給高校造成了一定的負擔。從現代制度經濟學視角分析目前本科教學評估中存在的問題，采用更合理的策略，才能使本科教學評估起到更好的作用。

關鍵詞： 本科教學評估 成本 質量 制度

從20世紀90年代末起，全國高校開始大規模擴大招生，在這之后，各高校都出現了教育教學質量問題。因此，從2004年10月開始，教育部建立了每五年一輪的高校教學工作評估制度，教學評估一方面促進了高校的教育教學工作，另一方面帶來了一系列問題，影響到了高校的工作效率，迎評甚至成為高校的一大負擔。

從現代制度經濟學視角，我們可以把高校看作替代個人自學進行高等教育傳播的企業，這樣的企業“生產”出來的“產品”有問題，說明高校的生產效率出現了問題。高校生產效率低下，很大原因是目前高校產權關系不明晰造成了交易費用過高，不適應高校擴招對高校“生產”的要求。與此同時，教學工作評估在某種程度上加大了學校的交易成本。

一、新制度經濟學視角下高校問題呈現

1.產權問題。

產權理論是新制度經濟學的核心內容。“對產權的界定，必須把它落實于私人，才能明確產權，才能使經濟活動具有最充分的動力和最高的效率”①。新制度經濟學的代表人物科斯、阿爾奇安等雖然對產權定義并不一致，但都強調產權是社會經濟活動的基礎性原則，不僅約束人們對財產的使用，而且明確規范人們的行為，協調人們的行為和處理相互之間的關系。只有明確界定資源的產權，才能使資源在使用和交易過程中產生的交易費用最低，從而使資源配置最優化。一般而言，“現代高校產權可以分解為終極所有權、法人所有權、控制權（決策權和監督權）及經營權。所有權、控制權和經營權三權分立和相互制衡，高校產權才能明晰，不同權利主體之間的權、責、利關系才能明晰”②。所以，高等教育市場機制要充分發揮作用，有效的產權制度是基本條件，能從根本上降低交易費用和成本。

盡管我國相關法律明確了高校是法人實體，但一直以來國家所有權和學校法人產權的界限都很模糊。國有資產不是像人一樣的自然所有者，即缺失產權所有者，各級政府只是它的直接代理者，其產權功能大大弱化。如此產權制度下，大學校長的責任大于權利，使他們在學校的管理各方面不敢大膽創新，唯恐責任壓身。由于不徹底和不明晰的權利劃分，高校要受到國家教育部等上級部門的約束，還要受制于地方政府的各種制度，使得高校對學校行政、教學等管理的自主性較差，不利于高校各種資源的優化配置。

2.交易成本和費用問題。

在新制度經濟學視域里，任何經濟活動都有交易成本。如果沒有交易成本，也就是說如果去除任何阻礙交易的壁壘，資源的利用都是有效率的。“政府有能力以低于私人組織的成本進行某些活動，但政府行政機制本身并非不要成本。實際上，有時它的成本大得驚人。直接的政府管制并不必然帶來比市場和企業解決問題更好的結果”③。

科斯在《企業的性質》一文中，解釋了“企業為什么出現”。他認為，企業形成的原因是把交易費用轉移到了企業內部減少市場的交易費用。交易費用理論給我們如何看待現實經濟學問題提供了一個全新的視角。要提高高校教育教學效率和水平，必須在提高管理效率上下功夫，完善管理制度，降低成本。

高校交易費用主要包括教師的薪酬和管理費用。在擴招后，教師的薪酬由于學生人數增多的規模效應出現了相對降低的情況，但管理費用可能反而會提高。主要因為擴招后高校的管理層級仍然眾多，學校與這些管理部門的各種費用較高，比如說：本科評估對于很多高校來說，無疑增加了學校的交易費用和成本，雖然本科評估本身的目的是好的，但每次一到評估，很多校長、干部甚至教師都深深地感到不能全身心地投入到教育教學工作當中，而是將過多的時間、精力和金錢花費在應付各種煩瑣的迎評事務上，管理機會成本高。

其次，由于政府不可能親自管理各高校，因此就要與高校管理者簽訂合同，把學校委托給這些人管理。學校制定的規劃就成了高校和政府之間的契約、高校管理者與教師之間的合同就是高校管理者與教師之間的契約，學生從學校獲得的學歷相當于高校與學生之間的契約。在教育服務上，高校管理者與政府、院系與高校管理者、教師與院系、學校與學生之間存在代理與委托關系；在質量評估上，教育部高等教育教學評估中心與政府、評估專家組與本科教學評估中心、專家與評估專家組之間存在代理與委托關系。由于各級委托人不可避免地帶有主觀性，再加上可能信息不對稱，因此交易費用，比如決策費用、監管和執行費用等在所難免。

3.監督評價問題。

目前我國高等教育評價由教育部高等教育教學評估中心組織專家組評價高校，國家是手握大權的管理者評價方，學校是被動的被評者。這樣的制度對學校的管理者和教師的激勵功能是非常有限的，國家的監督功能弱化，權責模糊，效率低下。高校管理者主要由政府任命，造成管理者相對缺乏責任感、風險感和約束感。政府的監督是看起來有力，實則無效，社會的監督是看起來有效，但又無責，最后出現高校質量監督實效的失范。由于高等教育質量評估中委托關系過多，層級錯綜復雜，監督和代理成本比較大。國家對高等教育的價值訴求多樣，目標多元，高等教育的績效指標很難明確，考核起來存在困難。

在評估過程中，高等教育教學評估中心組織評估小組，小組再聘選來自高校的相關專家，這個過程完全是高等教育界內部的安排，家長、社會人員等這些人員完全處于旁觀者狀態。教師、學生作為利益相關者始終被排除在外，即便有征詢座談之類的，也都是準備好人員和內容，甚至教師上課的內容都要事先和學生演練和溝通，這樣的表演對觀看的監督者來說還有意義和必要嗎？

二、提高高校教育教學質量和效率的制度思考

1.明晰產權主體，建立有效的內部管理制度。endprint

高校的公立性決定了它的產權為全民所有，政府只是全民所有者的一級代理，政府通過任命高校黨委書記和校長的方式進行二次委托和代理，中間還有很多不為人知的代理層次，于是委托人對代理人的監督就因為監督鏈條太長而無法實施。解決這一問題，可以在高校中實行產權結構的多元化改造，尤其是讓有實力的大企業參與學校的投資，形成股東會、校董會、學校管理層相互制衡的法人治理結構，高校才有良好的運轉基礎，高校的法人性才能真正體現出來。

在高校產權明晰有效的基礎上，應建立與之對應的管理制度。主要包含：人事管理制度，克服只能進、不能出的用人原則，堅持任人唯賢；教學管理制度，要形成教與學的相互評價機制；科研管理制度，科研要形成科學的量化和質量評價機制等。總之，在產權明晰的基礎上，應從降低交易費用和成本的角度建立高校的內部管理制度。高校本科水平評估主要評價的是學校的內部管理制度，在目前高校產權不明晰的情況下進行評價，只能解決一些顯性制度的不完善問題，而隱性制度的低效率還會繼續發揮作用。如果產權明晰，那么高校的交易費用必然是相對較低的，與之相匹配的內部管理制度會趨于完善合理。

2.完善教學評估，建立有效的外部監督制度。

我國高等教育質量評估主要依靠強制性的制度變遷提供，《中華人民共和國高等教育法》第四十四條明確提出：高等學校的辦學水平、教育質量，接受教育行政部門的監督和由其組織的評估。這個政策看起來是清晰的，實際上還滯留在計劃經濟的思維中，局部制度和操作層面上還需細化和完善。2011年，《教育部關于普通高等學校本科教學評估工作的意見》指出“建立與‘管辦評分離相適應的評估工作組織體系，充分發揮第三方評估的作用，由具備條件的教育評估機構實施相關評估工作。教育評估機構要加強自身專業化和規范化建設，加強評估專家隊伍建設，嚴格評估過程組織，制定科學的評估方式方法”。但實際上，直到目前，評估還只是高等教育界內部人士在唱獨角戲，高等教育評估社會中介組織依然依附在教育行政部門名下，并不能自主開展高等教育評估活動。

必要的是設計出一種責任和利益、權利和義務相制衡的機制，在這里，國家相關機構、高校和學生個人都在監督考評的范圍之內，考評人監督失效的風險和校長失職失責的風險是均衡的。這樣才能提高被評院校的參與積極性、主動性。國家應該主導高等教育評估，但在評估成員的構成上要打破教育界同行占主導的局面，避免利用人情和評價權尋租的行為，把評估組專家成員同樣納入考評系統，多吸收社會各方人士參與，包括增加家長、教師、學生的話語權和投票權。這樣的教學評估才能真正起到監督和促進的作用。

3.提高監督效率，減少監督成本。

“企業投入要素的所有者與監督者之間得到的利益不可能是完全一致的，那么，如何提高監督者的積極性就是一個大問題。提高監督者的積極性涉及兩方面問題，即激勵和約束。通常人們會以某種合約的方式規定監督者的權利和責任，并讓監督者具有一定的剩余索取權和資源管理權，使這兩種權利能夠很好地匹配和掛鉤。這樣，出于對最大剩余的追求，監督者就會盡力做出讓人滿意的決策，保證企業高效率地運行，同時減少企業的監督成本”④。在官方進行考評的同時，也要保證教師、學生、家長、校友等利益相關者的參與機會，保證監督群體的剩余索取權和資源管理權。通過開放競爭的手段，讓有效資源合理配置，讓評估市場和評估過程更加透明公正。在適當的監督體系下，鼓勵符合條件的社會評價中介參與到高等教育質量評估中，使評估專家篩選和引進信息更加開放，吸收社會系統乃至教師、學生參與其中，減少監督成本。

總之，高等教育教學質量的提高歸根結底要靠內部保障機制的健全和完善，外部評估只能起到監督、檢查的作用。面對評估，高校提高教育教學質量和效率的關鍵依然是練好內功。

注釋：

①④顧鈺民.馬克思主義與西方新制度經濟理論比較研究[M].上海：復旦大學出版社，2014：5，278.

②王高玲，徐佩，湯少梁.高等教育現代產權制度探析[J].南京師大學報（社會科學版），2008（5）：82-85.

③盛洪，主編.現代制度經濟學（上卷）[M].北京：中國發展出版社，2009：16.

參考文獻：

[1]張薇薇.高校教學評估的成本效益分析-從制度經濟學的視角[J].黑龍江科技信息，2011（36）.

[2]韓曉燕，張彥通，李漢邦.基于新制度經濟學的我國高等教育評估制度變遷研究[J].國家教育行政學院學報，2006（10）.

[3]劉成.高校本科評估背后的新制度經濟學問題分析[J].新西部，2006（24）.

[4]李揚.高校教學評估初探[J].現代交際，2011（04）.

[5]董有志.我國高能教育質量評估的困境與出路[J].教育學術月刊，2010（01）.endprint