普洱市森林管護體系建設現狀及思考

肖健梅 萬毅

摘要：以普洱市近年來的森林管護體系建設為基礎，梳理了森林管護體系基本情況以及該體系的建設措施，指出了其建設中主要存在的問題，提出了相關的意見及建議，以期建設有序高效的森林統一管護體系。

關鍵詞：森林管護體系;統一管護;普洱市

中圖分類號：S7

文獻標識碼：A

文章編號：1674-9944（2018）05-0119-04

1 基本情況

1.1 森林管護項目構成

普洱市森林管護項目有天保工程二期森林管護、非天保工程區天然商品林停伐保護管護、公益林管護、建檔立卡生態護林員管護、以及其他森林管護，如村級林業助理員管護和季節性防火巡山員管護等。

1.1.1 天保工程二期森林管護

根據天然林資源保護工程二期衛國、墨江、景東林業局實施方案，普洱市天保管護面積為796.48萬畝，其中國有林548.89萬畝（公益林面積345.50萬畝、商品林面積203.39萬畝），集體林247.59萬畝（集體國家級公益林85.06萬畝、集體地方公益林162.53萬畝）。按管理權限劃分，衛國林業局410.14萬畝，其中局經營區98.44萬畝，景谷縣159.0427萬畝，寧洱縣95.3441萬畝，思茅區57.3132萬畝，兩縣一區共涉及21個鄉（鎮），三個林場、34個森林管護站（其中三個林場有13個管護站）。墨江林業局107.90萬畝，共涉及墨江縣15個鄉鎮、2個林場。景東林業局278.44萬畝，其中局經營區39.51萬畝，景東縣148.84萬畝，鎮沅縣90.09萬畝，兩縣共涉及22個鄉鎮、3個自然保護區和7個林場、32個管護站。

天保工程二期森林管護資金來源中央財政。2011～2016年共下達補助資金25026. 84萬元，其中國有林管護費21862. 32萬元，集體地方公益林管護補助費3164. 52萬元。

1.1.2 非天保工程區天然商品林停伐保護管護

普洱市非天保工程區天然商品林停伐管護面積按省廳下達任務為2095.47萬畝，其中國有林519.89萬畝，集體1575.58萬畝。管護對象為國有天然商品林含有林地、灌木林地、疏林地、未成林封育地等四個地類面積;集體和個人所有的天然商品林僅有林地一個地類面積。

非天保工程區天然商品林停伐保護管護資金來源中央財政。2016年下達補助資金26611.15萬元，其中國有林停伐管護費4159.12萬元，集體和個人所有權益主體補助費15755.80萬元，集體和個人所有停伐公共管護費6696.23萬元。

1.1.3 公益林管護

公益林按照工程類別劃分為天保區公益林和非天保區公益林，按照事權等級劃分國家級公益林、省級公益林、市縣級公益林。天保工程森工局經營區公益林由森工局負責管護，天保工程非森工局經營區、非天保區公益林和市縣級公益林由縣（區）負責管護。全市公益林面積為1384.14萬畝，其中國家級公益林615.14萬畝，省級公益林659.30萬畝，市縣級公益林109.70萬畝。天保工程森工局經營區公益林由森工局負責管護，天保工程非森工局經營區、非天保區公益林和市縣級公益林由縣（區）負責管護。現階段各縣（區）非天保區國家級、省級公益林管護面積為972. 09萬畝，其中國家級公益林485.21萬畝，按權屬分國有林225.76萬畝，集體林259.45萬畝;省級公益林486.88萬畝，按權屬分國有林59.98萬畝，集體林426.90萬畝。市縣級公益林面積為109.70萬畝，按工程區劃分天保工程區35.86萬畝，非天保工程區73.84萬畝，按權屬劃分國有林58.59萬畝，集體林51.11萬畝。

在非天保工程區，國家級公益林資金來源于中央財政，2011～2016年共下達管護費12483.87萬元，其中國有林管護費6390.55萬元，集體林管護費6093.32萬元;省級公益林資金來源于省級財政，2011～2016年共下達管護費11506.96萬元，其中國有林管護費1719.31萬元，集體林管護費9787.65萬元;市縣級公益林資金來源于縣級財政，因市、縣兩級政資金長期依賴中央和省級支撐維持而無力給予補償，2011～2016年只有寧洱縣共下達15.00萬元用于該縣市縣級公益林管護。

1.1.4 建檔立卡生態護林員管護

2016年全市建檔立卡貧困人口生態護林員管護面積為502.90萬畝，其中，中央財政支撐聘用護林員2312人，管護面積340.03萬畝;省級財政支撐聘用護林員2153人，管護面積162.87萬畝。管護對象主要是根據縣森林資源分布和管護現狀，滿足建檔立卡貧困人口脫貧需要，以非工程區天然林、村寨周邊零散公益林、退耕還林的生態林等為重點。

建檔立卡生態護林員管護資金來源既有中央資金又有省級資金，2016年中央財政下達全市九縣（除思茅區）資金2000.00萬元，省級財政下達全市邊疆四縣（江城、孟連、瀾滄、西盟）資金2108.00萬元。

1.1.5 其他森林管護

普洱市村級林業助理員管護、季節性防火巡山員、野生動植物保護管護由各縣（區）根據當地實際情況進行聘用管護，其管護范圍為所在村寨，管護對象為村寨范圍內森林資源。

村級林業助理員管護資金來源縣級財政，季節性防火巡山員資金來源比較廣，有專項防火經費，也有縣、鄉鎮財政支持。林業助理員由各縣（區）根據當地實際情況進行聘用管護。景東縣村級2014～2016年共下達111.21萬元，每年聘用助理員167人，每月按185元標準預算執行。

1.2 森林管護人員

2016年全市森林管護人員10754人，其中，森工企業職工人數924人，森工企業聘用護林員1689人，公益林管護聘用護林員3676人，生態護林員4465人。該統計不包含村級林業助理員、季節性巡山員。天然林停伐保護各縣（區）正在編制方案中，管護人員正在落實中。

1.3 森林管護資金支出結構

2011～2016年累計投入森林管護資金82531. 65萬元，其中天保工程二期管護補助25026.84萬元（已支出），天然林停伐管護補助26611.15萬元（縣級實施方案審批通過后開始兌現），公益林管護補助24005.83萬元（已支出），生態護林員扶貧補助經費4108.00萬元（已支出），其它森林管護經費2779.83萬元（已支出）。

森林管護資金支出主要有天保和公益林管護勞務支出、管理信息系統建設支出、宣傳培訓支出、森林火災預防與撲救支出、森林病蟲害防治支出、檔案建設支出和基礎設施建設支出及其他支出。經初步統計，2011～2016年森林管護資金支出60686.87萬元，其中森工企業管護勞務支出18045.36萬元，占支出總額29. 74%;護林員報酬14312.23萬元，占支出總額23.58%，管理信息系統建設（檔案）189.98萬元，占支出總額0.31%;培訓支出507.89萬元，占支出總額0.84%;宣傳支出10776.2萬元，占支出總額17.76%;森林火災預防和撲救、森林病蟲害防治級及公益林補植造植支出1087. 44萬元，占支出總額1.79%;公益林資源監測及定期調查、檔案建設支出802.65萬元，占支出總額1.32%;基礎設施建設支出4094. 055萬元，占支出總額6.75%;其它支出10871.065萬元，占支出總額17.91%。

1.4 森林管護基礎設施建設

普洱市現已建成的森林管護站點279個，建筑面積為29985.98㎡，其中鄉鎮（林場）森林管護站點83個，建筑面積24391.36㎡;護林點（村社）196個，建筑面積5594.62㎡。林區道路3254.26 ㎡;宣傳碑牌722個，管護標識279個，辦公設備購置270.68萬元，森林防火車輛185輛，森林病蟲害防治藥劑139.6萬元。

正在建設中和需要建設的森林管護站點66個，建筑面積為25808.44㎡，其中鄉鎮（林場）森林管護站點46個，建筑面積22199.57㎡;護林點（村社）20個，建筑面積3608.87㎡。林區道路508㎡;宣傳碑牌92個，管護標識876個，辦公設備購置131.5萬元，森林防火車輛98輛，森林病蟲害防治藥劑64萬元。

2 體系建設措施

2.1 統一管護體系建設

在天保二期工程管護實施中，森工企業形成了以天保工程領導小組——各縣（區）天保辦——天保工程管護站、林場管護站——管護責任區——管護人員（護林員）五級垂直管護組織體系。

在生態公益林管護方面，各縣（區）根據《云南省森林生態效益補償責任制檢查考核辦法》，都成立了公益林管理機構，負責森林管護工作，并形成了以縣——鄉鎮——管護人員為骨架的管護體系。一些縣（如瀾滄縣、西盟縣等）根據森林管護需要在此基礎上形成了縣——鄉鎮——鄉級管護員——村級管護員4級管護體系。

在生態護林員管護體系建設方面，各縣按照工作要求，基本形成了縣級管理機構——鄉鎮人民政府——鄉鎮林業服務中心——建檔立卡貧困人口生態護林員4級組成的森林管護體系。做到管護責任區、管護人員、管護費標準、管護要求、管護措施的有機統一。

在天然林停伐保護方面，各縣（區）正在根據實地情況區劃管護責任區，將逐步建立縣、鄉鎮（林場）、村（組）和管護站點組成的統一管護森林管護組織體系，全面整合天保工程、公益林、生態護林員、天然林停伐保護等工程，按照森林資源管護任務不重、不漏、不互相交叉、責任明確的原則，實現轄區森林管護全覆蓋。

2.2 落實管護責任

根據分級管理、分級負責、層層落實責任的原則，通過層層簽訂合同，訂立森林管護責任狀，明確市——縣（區）——鄉鎮（國有森林經營管理單位）——村的各級森林管護責任主體，分解任務，落實資金，分級負責。普洱市共落實管護責任單位1699個，其中天保工程825個，公益林109個，生態護林員765個。簽訂森林管護協議5458份，其中天保工程825份，公益林4633份。為了能夠更好地管理及巡護，簽訂森林管護合同，并明確管護四至界限、管護面積、管護責任、管護要求、管護年限、管護措施及管護報酬。管護人員按照管護合同要求，認真履行管護責任，做好巡山記錄和日志，有關管護資料整理歸檔。

2.3 管護制度建設

各森林管護責任主體單位結合森林管護實際需要，制定了相關管護制度。森工企業根據《國家林業局天然林資源保護二期工程森林管護管理辦法》相關措施制定了相應的森工局森林管護管理辦法、森林管護考核辦法、森林管護站點管護人員考核辦法等。普洱市公益林管護管理方面，市局根據《云南省森林生態效益補償資金管理辦法》（云財農[2014] 212號）及中央、省的相關規定，制定了《普洱市公益林管護人員管理辦法》、《普洱市森林生態效益補償工作責任制考核辦法》等制度。縣（區）也制定相應的管護實施方案、管護人員管理辦法，如《墨江縣公益林管護實施方案》、《景東縣森林管護方案》、《西盟縣公益林管護人員管理辦法》等，明確了責權，規范了公益林管理。生態護林員管理制度在省財政、林業、扶貧辦印發的《選聘建檔立卡貧困人口開展生態護林補助資金管理辦法》（試行）的基礎上，形成了縣級選聘實施方案。

2.4 管護人員聘用及管理

管護人員由各責任單位統一招聘，實行一年一聘，堅持公開、公平、公正、就近原則。由本人提出申請，管護責任單位按招聘條件進行審查，擇優聘用。聘用后將管護人員名單予以就近公示（公示期7d），責任單位與其簽訂管護合同，并報責任主體單位批準和備案，上崗前責任單位應對管護人員進行崗前培訓，取得上崗資格。管護人員聘用后，林業服務中心與其簽訂管護合同并報縣林業局備案。

參照現有森林管護人員管理辦法，管護人員防火期每兩天巡護1次，戒嚴期每天巡護1次，非防火期每3d巡護1次，全年月平均出勤天數不低于22d，并如實填寫巡山記錄。管理中要求管護人員每月到責任單位匯報工作，責任單位對巡山情況進行檢查。

2.5檢查及考核

在森林管護的實施過程中各部門加強監督檢查，確保了管護工作及時到位。各森工局針對管護人員工作情況進行定期或不定期的抽查，對在管護工作中取得的成績加以總結推廣并及時指出存在的問題和不足，督促整改。通過抽查結果和年終考核決定是否續聘。公益林方面形成了省、市、縣三級檢查機制，省級每年抽查一次，市級每年檢查一次，縣級每年自查至少一次。檢查內容包括項目投入、過程、產出三個方面。鄉鎮每月對生態護林員進行檢查考核，檢查考核內容包括對責任區熟悉情況、出勤及巡山情況和管護人員工作成效等，考核結果作為管護費發放依據。

3 主要經驗及做法

3.1 領導重視，落實責任

各項森林管護工作得到了各級黨委、政府的重視，依項定策，均成立了相應的管護責任科室或辦公室，落實了工作人員，在政策上給予優惠，在資金上給予安排，在技術上給予支持，在物力上給予保證，確保工作順利開展。同時按照管理要求，層層簽訂責任狀，明確目標，分解任務，落實資金，分級負責，做到山頭地塊落實到人，管護責任落實到人，山有人管，人有責任。在領導重視下，資金使用效益得到充分發揮，責任單位建設能力得到日益加強，就業崗位不斷擴大，護林員勞動報酬大幅提高，有效助推了精準扶貧。

3.2 制度完善，嚴格考核

根據國家和省級相關規定，各縣（區）、森工局都結合自己的實際情況，制定了《管護人員崗位職責》、《管護人員考核辦法》等制度，使每個管護人員明確了巡護職責、規定制度、考核要求，實現了森林管護工作的制度化。在管護人員考核上按照考核內容，包括對責任區熟悉情況、出勤及巡山情況和管護人員工作成效等，進行評分定級，依據考核結果給予管護人員一定獎懲、續聘或解聘等。

3.3 配合密切，有序管理

為確保森林管護工作有序開展，各級林財部門之間相互協調配合，按照“誰管護，誰支付”原則，對各類林業項目都形成了完整的管護體系，規范了管護費用、管護建設等資金管理。森工企業將天保工程區森林管護工作分配到各縣（區）天保辦及相關實施單位，由實施單位進行直接管理，并簽訂管護實施合同，通過森工企業與縣（區）林業部門的配合，使得森林管護管理更便于統一，也使得森工企業富余職工分流到森林管護、森林資源建設等工作去，確保了該部分職工的合理銜接、平穩過渡。

3.4 強化基礎，提升成效

通過國家和省級多年的財政投入，各縣（區）、森工企業在基礎建設方面得到了全面加強。一些縣已經嘗試將天保工程區、公益林、村級森林等納入統一管理，通過一定管護設備配制，實現了管護人員的定位監督，管護人員日常巡護情況及時收集反饋等，提高了管護積極性，加快了管護成效。鄉鎮（村社）森林管護站點新建和修繕、林區道路新修和維護、宣傳碑牌與管護標識添加和修補、辦公設備購置、森林防火車輛配備和保養、病蟲害防治藥劑按需調運等基礎設施建設不斷強化，使森林管護成效明顯提升。森林防火工作實現了連續29年無重大、特別重大森林火災發生的好成績，林業有害生物成災率控制在省級下達的指標內，違法使用林地、毀林開荒、濫砍盜伐林木等林政案件明顯減少，森林資源得到了穩步增長，有效推進了生態文明建設。

4 主要存在問題

4.1 保護與發展的矛盾依然存在

普洱市是集邊疆、山區、貧困為一體的州市，對林業生產依賴性大，加之脫貧攻堅任務艱巨，使得林業保護與發展矛盾加劇。現階段天保工程區、公益林、天然林停伐等林業生態項目實施，森林管護壓力較大。一些依靠出售或采伐林木獲得一定經濟收入的林農或企業收入大幅減少，愛林、護林積極性受到打擊;一些林地因為歷史、行政區劃、政策協調、區劃界定等因素導致的一些爭議地、飛地、一地兩證、非林業部門管理林地管理難等問題，也造成一些國有林地被蠶食、違章采脂、無證采伐、偷砍盜伐等現象出現。

4.2 森林管護統一體系建設推進慢

建立森林統一管護建設涉及天保工程、公益林、非天保區天然商品林、生態護林員、防火、野生動物保護等多個林地工程性項目，其責任主體、管護范圍、補助標準、管護側重點、護林員管理辦法、考核辦法等都不同，在短時間內整合融合現有的資源實行統一森林管護確有難度，首先在協調責任主體上就難以推動。責任主體單位管理部門不同，垂直管理組織體系建設難以保障。在管理過程中也存在一些問題，責任主體部門對其責任管護面積所支付的管護費標準不一，在管護成效上也參差不齊;考核辦法多，要求也多種多樣，管理和管護人員總是忙于整理材料。

4.3 基層管護人員專業素質低和管理薄弱

多數管護人員入職前多數為初、高中學歷，掌握的專業知識較少，普遍缺乏森林管護、防火、林業有害生物防治監測等方面的專業知識和技能，只能接受簡單的從業培訓，進行簡單的粗放巡護。而他們在森林管護工作中占有主導地位，其專業素質不高直接影響著森林管護成效。有些森工企業管護站人員老化，不能及時更新，加之管護責任區多在遠山區和半遠山區，深山老林、陡坡險地、路途遙遠，管護上也是心有余而力不足。

各縣（區）普遍反映管護人員素質參差不齊，有待提高。管護人員的聘用、管理、檢查、考核的工作主要由鄉鎮林業服務中心統一負責，基層針對管護人員管理非常薄弱。有些鄉鎮林業服務中心由于人員缺少，或變動較大，時常需要一個人應對幾十甚至上百人的相關材料，導致對管護人員的管理疏忽或缺失，管護人員松散懈怠，敷衍塞責，對工作情況不熟悉，管護不負責任，給日益增大的管護壓力又添加了隱患。

5 意見及建議

5.1 強化組織機構建設，切實落實統一森林管護責任

森林統一管護體系涉及天保工程、公益林、非天保區天然商品林、生態護林員、防火、野生動物保護等多個林地工程性項目，需要自上而下建立森林統一管護垂直管理體系，明確管護責任機構，明確機構職責，協調林業多部門、科室，建立共同責任機制，不斷統籌新的管護資源，組成包容開放森林管護體系，層層落實統一管護責任。

5.2 整合森林管護區域，制定統一管護政策，夯實森林生態保護基礎

在現有需要進行管護的各類森林中，由于多方面的原因存在一些爭議地、飛地、一地兩證等的問題，這也是引發這些林地林政案件多發的重要原因。整合森林管護區域，實現管護區域“一張圖”，對管護中存在的爭議地等問題，制定相應應對措施，不能引發新的矛盾和群體事件，以保護為主，維護林區穩定，夯實森林生態保護基礎。由于各類管護森林在責任區劃辦法、補助標準、管護費標準、管護側重點、護林員管理辦法、考核辦法等都不盡相同，在制定統一管護政策時應給予相應考慮，確保森林統一管護體系的有序高效。

5.3 加強基層林業機構和管理建設，明確森林管護專人負責

基層林業機構和管理的建設關系整個林業的發展步伐，基層的有效運轉有利于提高整個林業的發展狀態。充實基層林業機構，明確人員職責分工，關鍵崗位制定合理的績效考核目標，多項林業工作有序開展，確保森林管護有專人負責，積極提升管護成效。在管理上加強培訓。培訓是提高管理人員和管護人員技術素質、管理水平的有效手段，按照分級負責和分級培訓的原則，按不同對象分期分批層層開展培訓活動，增加培訓次數，豐富培訓內容。

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6 貴州省濕地松病蟲害防治建議

以保護和營林生產為主，根據貴州省氣候特點，按不同的立地條件合理營造混交林，選擇當地優良的品種，實行集約栽培，獲取最大的經濟效益。一是加強濕地松病蟲害監測力度及蟲情測報。二是要摸清濕地松病蟲資源，做到心中有數。三是把好檢疫關防止危險性病蟲傳人對當地的林業生產和生態植被造成危害，同時也要防止當地的危險性有害生物傳出，禍及他處。四是加強日常維護管理。五是合理使用各種農藥。六是保護好各種天敵。七是使營造混交林減少病蟲害的發生。

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