依托雄安新區建設推動北京人口疏解的思考

韓魁

自1978年改革開放以來，隨著經濟的持續發展和社會的不斷進步，我國經歷了長達40年的城鎮化進程，在這個長期的城鎮化進程中，有大量的人口由農村轉移到了城市。截至2016年，我國城鎮常住人口達到了7.9億，我國的城鎮化率即城鎮人口占總人口比重為57.4%。北京市作為首都，更是吸引了大量的人口聚集，常住人口由改革開放初期的871.5萬增加到2172.9萬，常住外來人口由21.8萬增加到807.5萬。由北京市人口變動趨勢可以看出，北京市的常住人口一直在穩步增長，進入本世紀后人口增長速度有所加快，直至近兩年增速出現減緩趨勢，但人口總量仍在膨脹。一段時間以來，北京采取“疏堵結合”的措施來控制北京人口的過快增長，雖起到一定成效，但并沒有實現預期目標。從國際范圍來看，歐美日韓等發達國家或地區均經歷過城市發展過程中人口擁堵的問題，并在人口疏解方面取得了很好的效果，因此對北京的人口疏解具有一定的借鑒意義。對于大城市人口疏解措施，國際上一個常見的做法就是建新城，來吸引人口的遷入，以緩解遷出城市的人口壓力（段瑜卓、錢川，2014）。雄安新區的規劃和其疏解北京非首都功能的定位為北京借鑒國際發達城市的人口疏解成功經驗提供了條件，討論雄安新區承接北京人口疏解的策略對于促進雄安新區的整體建設、緩解北京的城市壓力、加快京津冀的協同發展都有重要的意義。

一、北京人口疏解的現狀

北京市“以房控人、以證控人、以業帶人”的人口調控政策體系主要通過住房、戶籍和就業層面實現人口調控，一方面通過提高居住成本帶動人口自發流出，另一方面通過就業層面的控制，擠出低端就業人口（王瑜、武繼磊，2015）。但是以上人口調控政策難以從根本上解決北京市人口過多流入的問題。首先，以“房”控人主要是限制住房的購買資格，以提升人口居住成本，同時在市區周邊規劃衛星城以調節市區人口向郊區疏解。但是這種限制房屋數量供給的政策勢必會造成房價過高的問題，同時導致了北京就業人群的潮汐現象，造成巨大的交通壓力。其次，以“證”控人主要是對北京戶籍的限制，通過居住證制度限制外來人口。然而從效果來看，效果不甚明顯，反而造成了不同戶籍的區別化待遇的矛盾，不符合人性化社會的建設要求。再其次，以“業”帶人主要是通過產業分布的調整帶動人口的轉移，最終影響城市居民的分布。該政策起到一定效果，需要產業結構轉型帶動人口的流動，在一定程度上緩解了人口結構矛盾，但衛星城的人口“反磁力”作用尚不明顯。

北京以往的人口疏解政策在一定程度上起到了限制人口過快流入的積極作用，但是人口屢次超過之前的預定目標，給城市規劃和管理帶來困難，“大城市病”嚴重。究其原因，是北京的人口集聚效應顯著和回波效應不明顯。雄安新區的設立和疏解北京非首都功能的定位，為北京的人口疏解提供了新的思路和條件，在北京人口疏解上注定要發揮重要的作用。關于人口疏解的成熟案例和經驗主要集中在歐美、日韓等發達國家的大城市。東亞國家的韓國首爾和日本東京跟我國有著更多的相似性，東亞國家有著相似的文化背景和習俗，有著安土重遷的生活觀念，因此更加值得參考。

二、日韓的人口疏解政策梳理

1.政府帶頭引領機構外遷。政府的行政機關具有很強的帶動作用，有大量的關聯單位機構，政府機關的遷移能夠以點帶面，很好地帶動相關單位（科研單位、文化產業、教育機構、醫療部門）的轉移，從而帶動大規模的人口轉移，一方面緩解了中心城市的人口過度集聚的壓力，一方面促進了新城市的發展和人口集聚。韓國政府在2004年設定了新的行政首都，新首都的設定使得大量政府機關遷入。日本政府對東京市也是規劃了多個“城市副中心”，東京的很多政府機構（法務省、厚生勞動省、防衛省等）向這些副中心遷移，帶動人口的轉移。

2.產業轉移帶動人口轉移。產業的集聚和人口的集聚具有很強的關聯效應，容易形成強者恒強的馬太效應，因此通過產業轉移帶動人口轉移是個行之有效的途徑。首爾和東京均采用了以“產”帶人的政策，并且注重市場的激勵作用，而非一味地用行政手段干預企業行為。

3.建設新城疏解人口。在1970年、1980年、1990年代首爾政府的國土綜合開發計劃中，就采用了建設新城疏解人口的措施。自1989年至1994年，首爾周邊新建成了能容納百萬人口的5座新城。東京也是實施了“多中心”城市的策略，規劃設立了城市副中心來疏解中心城市過多的人口。東京的長期規劃把新宿、池袋、澀谷作為城市副中心，隨后又增加了上野/淺草、綿系町/鬼戶、大琦和臨海副中心，并且規劃了筑波、多摩、港北、千葉四個新城以分散東京中樞管理職能。

4.注重基礎設施的建設和完善。中心城市吸引大量人口的一個重要因素就是充分的公共資源，而要增強新城的吸引力防止人口的回遷，則公共資源的疏解必不可少，新城的居住、醫療、教育等民生方面都要得到充分保障。首爾和東京的城市副中心和新城在公共資源配置上都較完善，新城的學校、醫療、商場大都相對完善，方便新城市民的生活，同時注重新城的生態調控和綠化建設。其次注重交通設施的完善。完善的交通設施是人口流動、資源要素合理配置的前提，完善的交通網絡能夠有效促進城市之間的互聯互通，增強城市的共生性。首爾和周邊新城之間建立了完善的交通系統，各城市之間都有地鐵連通。首爾市有一半以上的區域位于城市地鐵站周邊一公里范圍內，而且在居民小區和地鐵車站之間設有巴士專線，居民可以輕松享受地鐵的便利。東京的鐵路干線和各副中心相互連接，并以各副中心為起點向周邊延伸輕軌線。現在東京都市圈的軌道交通系統每天的客流量達到2000萬人次以上，承擔了東京86%的客運量。

三、雄安新區承接人口疏解的幾點建議

1.注重公共基礎設施建設。人口流動受到相對收入水平以及城市公共服務水平的影響，人口流動并不只是為了獲得高收入，目標城市的公共服務水平也是影響流動人口決策的關鍵因素（李拓、李斌，2015）。地區間公共服務差異對人口流動有重要影響，公共服務水平越高意味著越高的生活質量和更多的社會福利，因此公共服務水平越高的城市越具有吸引力。首爾和東京建設城市副中心和新城的經驗也表明，公共服務水平是影響人口遷移的重要因素，優質的公共服務更是留下人才的重要保障。然而一個城市的公共服務水平需要基礎設施建設作保障，其基礎設施建設周期一般很長，需要很長的建設時間才能使公共服務達到一定水平，并且公共基礎設施一般以公共產品的形式存在，因此公共基礎設施的建設更多應該由政府主導。一方面，打造硬件基礎設施，營造優質公共服務環境的同時，注重政務服務水平的高效，營造創新開放的政策環境，確保人才和企業來得了、留得住；另一方面，有序高效承接北京疏解來的非首都功能機構，如高等學校、科研機構、醫療機構等。

2注重遷入產業和新區的融合發展。雄安新區的產業和城市的融合發展應當以人為本，產城融合應該是產業、人口、城市三者的融合，而產業和城市的共生是以人為紐帶的。而目前中國大多數城鎮存在產業基礎薄弱和工業發展缺乏城市功能配套的問題，這不利于產業與城市功能的良性互動和新型城鎮化的實現（謝呈陽、胡漢輝等，2016）。因此雄安新區應注意控制城鎮空間的盲目擴張，圍繞人的需求和雄安新區的功能定位，推進城市發展和產業發展的共融。構建產城融合的產業鏈，發揮“以業帶人”的作用。北京“以業控人”和雄安新區“以業引人”形成合力，雄安新區既要積極承接北京非首都功能的產業轉移，又要甄別不符合雄安新區功能定位的產業，避免承接低端產業和落后淘汰產業，同時應推動產業的集聚式轉移和發展，避免出現單一項目的“孤島效應”。重點承接如銀行、保險、證券等金融機構，軟件信息服務、電子商務、現代物流等高端現代服務業，生物醫藥和生命健康、節能環保等高新科技企業。

3.處理好政府調控和市場調節的關系。無論企事業單位還是人口的轉移，其本質上都是生產要素的流動，要實現資源配置的合理高效，就必須發揮市場機制的調節作用。然而由于壟斷、公共物品、信息不對稱及外部性的存在，市場在資源配置中的作用會出現失靈現象，所以在城市發展中需要政府調控，以糾正市場失靈和規劃城市發展方向。因此，應當充分發揮市場調節和政府調控的互補性作用，實現城市的合理發展和資源的合理配置。北京聚集了大量的國有企業和事業單位，從而吸引了大量的人口遷入，因此要疏解北京的人口，這些企事業單位是重要的一部分。而這些企事業單位并不完全以自身利益最大化為經營目的，單靠市場機制很難有效疏解，需要采取行政命令進行干預。民營企業行為更多的是從經營成本和收益為出發點，雄安新區可運用市場機制，從降低遷入企業經營成本著手。在土地政策方面，對提供公共服務的企事業單位給予一定優惠；在稅收方面，對遷入企業給予一定的稅收減免，通過降低成本激勵企業遷入。一方面堅持市場機制在微觀個體資源配置中的決定性作用，另一方面堅持政府調控在彌補市場失靈的作用和城市發展方向的導向作用，營造公平的市場機制發展環境，最終以市場和政府的合力，促進雄安新區的城市發展和人口遷移。