公民參與公共文化服務(wù)績效評估的價(jià)值、問題及對策

呂律 西北大學(xué)公共管理學(xué)院

一、公民參與公共文化服務(wù)績效評估的價(jià)值

我國地方政府的公共文化服務(wù)績效評估工作起始于上世紀(jì)90年代，經(jīng)過20余年的發(fā)展，各地結(jié)合工作實(shí)際總結(jié)出不少有益的做法，如“深圳模式”等；也出現(xiàn)了群眾評議、懇談會等多種的評估方法。在一些地方政府的公共文化服務(wù)績效評估中，公民正在發(fā)揮日益顯著的作用，并對提升當(dāng)?shù)毓参幕?wù)的水平有著諸多益處。

（一）有利于提高公共文化服務(wù)績效評估的可信度

來自政府外部的評價(jià)是衡量公共文化服務(wù)績效真實(shí)性的重要指標(biāo)之一，公民的充分參與可以避免政府組織單方面評估可能存在的暗箱操作、“潛規(guī)則”等問題，從而提高績效評估的科學(xué)性、客觀性、真實(shí)性和可信度，減少政策上的偏差。

（二）有利于提高公共文化服務(wù)的針對性和有效性

提供公共服務(wù)是政府的重要職能之一，作為公共服務(wù)的重要組成部分，公共文化服務(wù)直接作用于公民個(gè)體，因而政府提供的公共文化服務(wù)是否針對公民的需求做出，其投入的公共資源是否真正起到促進(jìn)公共文化發(fā)展和市民文化素質(zhì)提升的功效，至關(guān)重要。公民直接參與公共文化服務(wù)績效評估，可以讓政府組織知曉其公共服務(wù)的到達(dá)率和滿意率，從而更有針對性。

（三）政府有利于監(jiān)理對社會公眾負(fù)責(zé)的服務(wù)行政模式

公民參與績效評估是政府從官本位向民本位轉(zhuǎn)變，從管制行政為主向服務(wù)行政轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志之一。公民通過參與公共文化服務(wù)績效評估，產(chǎn)生對政府作為的倒逼機(jī)制，有利于政府真正樹立“以民為本”的執(zhí)政理念。

二、公民參與公共文化服務(wù)績效評估的問題

（一）公民參與的渠道不暢

參不參與是公民自己的選擇，能不能參與、如何參與則有賴于政府的制度性安排。當(dāng)前，參與渠道不暢是普遍現(xiàn)象，內(nèi)部評估為主、外部評估為輔是主流的做法，即當(dāng)前各地施行的公共文化服務(wù)績效評估大多以政府評估政府自身為主，公民既缺少參與的渠道，也缺少政策上的保障。

（二）公民參與的制度化程度較低

當(dāng)前我國公共文化服務(wù)績效評估還處于地方政府各自摸索階段，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和制度安排。參考國外成熟經(jīng)驗(yàn)和做法，立法的趨勢是明顯的，而我國僅在憲法的宏觀層面規(guī)定了公民的參與管理權(quán)力，沒有具體的法律法規(guī)與規(guī)章制度配套落實(shí)。這同時(shí)也抑制了公民參與評估的動力生成。

（三）公民參與的能力有待提高

參與公共文化服務(wù)績效評估，還需要公民自身具備一定的政治意識、參與能力和相關(guān)知識儲備。從我國的情況來看，受傳統(tǒng)政治文化影響，許多公民對政府與公民相互關(guān)系與權(quán)利義務(wù)認(rèn)識不清，再加上政府的慣性行政邏輯，使得雙方在推動這一問題解決上都存在很大的主觀障礙。

三、公民參與公共文化服務(wù)績效評估的解決路徑

綜上所述，公民參與公共文化服務(wù)績效評估是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其中的一系列問題有待理論與實(shí)踐解決。以作者所在的杭州市下城區(qū)為例，近年來開展了此方面的探索與實(shí)踐，取得一定成績，可資借鑒。

近年來，下城區(qū)通過需求導(dǎo)向、標(biāo)準(zhǔn)支撐、精準(zhǔn)服務(wù)、效能評估等一系列行之有效的舉措，探索構(gòu)建群眾滿意的社區(qū)公共文化服務(wù)新形態(tài)，讓核心價(jià)值觀、共有倫理規(guī)范、傳統(tǒng)文化基因內(nèi)化于心，引導(dǎo)健康而有品質(zhì)的文化消費(fèi)，為全國城市社區(qū)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)提供了鮮活的樣本。2012年至2015年間成功實(shí)現(xiàn)全省公共文化績效排名由第68名到第4名的跨越式發(fā)展，受到了社會各界的廣泛關(guān)注。習(xí)近平、胡錦濤、張德江、劉云山、劉延?xùn)|等國家領(lǐng)導(dǎo)人均調(diào)研過下城區(qū)社區(qū)文化建設(shè)，并給予了高度肯定。文化部公共文化司副司長陳彬斌，國家公共文化服務(wù)體系建設(shè)專家委員會主任、北京大學(xué)教授李國新等專家專程到下城區(qū)參加社區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)專家論證會，并對下城區(qū)的社區(qū)文化建設(shè)給予了高度評價(jià)。《人民日報(bào)》、新華社等國家級主流媒體也進(jìn)行過專題報(bào)道、宣傳推廣。

（一）下城區(qū)的基本做法

1.建立需求反饋機(jī)制，解決公共文化服務(wù)供不適求問題。創(chuàng)新“6431”需求反饋機(jī)制。通過六個(gè)渠道（走訪了解、召開座談會、發(fā)放調(diào)查表、開設(shè)服務(wù)專線、設(shè)置意見箱、開設(shè)微信公眾號）、四個(gè)環(huán)節(jié)（征求、梳理、實(shí)施、反饋）、三種評價(jià)（常規(guī)評價(jià)、跟蹤評價(jià)和總體評價(jià)），建立了一套比較完整的基層文化需求征集和評價(jià)反饋機(jī)制，形成了供需互動、循環(huán)運(yùn)行的良好態(tài)勢。打造“互聯(lián)網(wǎng)+”互動平臺。開發(fā)了一套集數(shù)據(jù)填報(bào)、你點(diǎn)我送、需求征集、評價(jià)反饋、活動預(yù)告、在線預(yù)約、圖書推薦、資源共享、網(wǎng)上公開課等內(nèi)容于一體的公共文化資源供需平臺，并配套開發(fā)了文化下城211（微信微博和官網(wǎng)）、社區(qū)文化動態(tài)數(shù)據(jù)填報(bào)系統(tǒng)2.0版本等，既提高了群眾的參與度，又提升了全區(qū)公共文化數(shù)字化服務(wù)水平。構(gòu)建按需配送模式。創(chuàng)新推出公共文化產(chǎn)品按需定制，形成網(wǎng)絡(luò)化管理、菜單式服務(wù)、個(gè)性化配送等運(yùn)營模式，使百姓更方便、更快捷地享受基本文化服務(wù)，基本實(shí)現(xiàn)了不同群體文化服務(wù)的全覆蓋，給基層居民帶來了實(shí)實(shí)在在的獲得感。

2.建立績效評估機(jī)制，解決公共文化服務(wù)不均衡問題。創(chuàng)新績效評估機(jī)制。創(chuàng)建了城市社區(qū)公共文化服務(wù)績效評估機(jī)制，制定并發(fā)布了《社區(qū)公共文化服務(wù)動態(tài)評估規(guī)范》，對74個(gè)社區(qū)“文化管理、文化投入、文化設(shè)施、文化隊(duì)伍、文化服務(wù)、服務(wù)質(zhì)量和創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)”等7大類30項(xiàng)指標(biāo)實(shí)施動態(tài)評價(jià)。研發(fā)動態(tài)管理系統(tǒng)。自主研發(fā)了社區(qū)公共文化服務(wù)動態(tài)績效管理系統(tǒng)，運(yùn)用數(shù)據(jù)填報(bào)、匯總分析、動態(tài)排名三方面的功能，對社區(qū)公共文化服務(wù)狀況進(jìn)行綜合排名，使得動力壓力有效傳導(dǎo)。發(fā)布2個(gè)白皮書。發(fā)布了全面展現(xiàn)社區(qū)文化發(fā)展的綜合數(shù)據(jù)報(bào)告《社區(qū)公共文化服務(wù)績效評估白皮書》。引入第三方機(jī)構(gòu)對社區(qū)公共文化服務(wù)滿意度進(jìn)行測評，發(fā)布了全國首個(gè)區(qū)縣級《公共文化服務(wù)群眾滿意度白皮書》。白皮書不僅真實(shí)地反映各社區(qū)公共文化服務(wù)的實(shí)際情況，而且為各社區(qū)提供了你追我趕、趕學(xué)比超的平臺。

3.建立整合協(xié)調(diào)機(jī)制，解決公共文化管理?xiàng)l塊分割問題。整合多方面文化資源。出臺了《下城區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制工作方案》，由文化主管部門總牽頭，工、青、婦、團(tuán)等部門聯(lián)席會商、各司其職，打破部門壁壘，實(shí)現(xiàn)資源整合共享，形成了公共文化服務(wù)全區(qū)“一盤棋”。同時(shí)借助互聯(lián)網(wǎng)平臺，聚集流動資源，豐富了社區(qū)公共文化建設(shè)。打造社區(qū)文化綜合體。在街道推出集教育、展示、傳播、娛樂等多種元素于一體的社區(qū)文化綜合體，實(shí)施社區(qū)記憶文化工程、社區(qū)精神文化家園工程、社區(qū)精神文化展示工程，把文化綜合體打造成社區(qū)群眾的精神文化家園。推出文化品牌金名片。集中力量精心培育“武林文化”特色品牌，打造亞洲最大的戶外裸眼3D燈光秀、燈光音樂噴泉、絲綢文化主題公園等，展現(xiàn)中心城區(qū)“國際化”時(shí)尚風(fēng)貌。名列全國前茅的“武林商圈”因文而美、因文而韻、因文而盛，極大提升了區(qū)域文化軟實(shí)力。

4.建立社會參與機(jī)制，解決公共文化服務(wù)資源不足問題。完善政府購買服務(wù)。建立健全政府向社會力量購買公共文化服務(wù)機(jī)制，全面實(shí)現(xiàn)為民辦實(shí)事項(xiàng)目向社會購買服務(wù)。每年根據(jù)群眾需求劃撥專項(xiàng)資金，用于采購文化惠民送演出、送電影、送培訓(xùn)、送圖書、送體驗(yàn)等服務(wù)項(xiàng)目，并建立動態(tài)調(diào)整的購買機(jī)制。搭建文化聯(lián)動橋梁。鼓勵各部門、各街道打破界限，合作辦文化，不僅在區(qū)域內(nèi)形成文化聯(lián)動，還積極走出去開展城市、省際間文化交流，2014年度榮獲浙江省“文化走親”活動先進(jìn)單位。組建文化聯(lián)盟隊(duì)伍。注重星級文化團(tuán)隊(duì)、文化志愿者隊(duì)伍和文化類社會組織三支隊(duì)伍建設(shè)。目前，全區(qū)有文藝團(tuán)隊(duì)769支，骨干團(tuán)員34000余人。全區(qū)成立了“文化志愿者總隊(duì)”，各街道成立了“文化志愿者大隊(duì)”，各社區(qū)成立了“文化志愿者分隊(duì)”，較好地形成了特色各異、優(yōu)勢互補(bǔ)、活動經(jīng)常的基層文化生動局面。同時(shí)，建立文化人才資源庫，組建各類藝術(shù)家或文化工作者聯(lián)誼會，將區(qū)域內(nèi)各類人才資源、文化資源為我所用。

（二）下城區(qū)公共文化服務(wù)績效評估的特色創(chuàng)新

1.探索以人民為中心的社區(qū)公共文化服務(wù)供給模式，文化服務(wù)產(chǎn)品由群眾“說了算”。設(shè)計(jì)的需求反饋機(jī)制是一個(gè)包含“需求征集——項(xiàng)目評審——預(yù)告供給——評價(jià)反饋”在內(nèi)的具備科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性、可操作性、可持續(xù)性的循環(huán)系統(tǒng)，從服務(wù)的源頭就以群眾需求為起點(diǎn)，以群眾獲得感和滿意度為目標(biāo)，服務(wù)產(chǎn)品由群眾“說了算”，文化部門根據(jù)群眾需求精準(zhǔn)發(fā)力，同時(shí)加以健康引導(dǎo)，改變了以往因不了解群眾需求而盲目配送的“填鴨式”服務(wù)，成功創(chuàng)建浙江省第三批公共文化服務(wù)示范項(xiàng)目。

2.首創(chuàng)以標(biāo)準(zhǔn)為支撐的社區(qū)公共文化服務(wù)制度規(guī)范，怎樣開展服務(wù)由標(biāo)準(zhǔn)“說了算”。下城區(qū)在全國率先發(fā)布實(shí)施了《社區(qū)公共文化服務(wù)評估規(guī)范》、《公共文化服務(wù)需求調(diào)查規(guī)范》、《公共文化服務(wù)第三方評價(jià)規(guī)范》、《公共文化數(shù)字化建設(shè)與服務(wù)規(guī)范》、《公共文化類社會組織管理規(guī)范》、《公共文化從業(yè)人員管理規(guī)范》，在《下城區(qū)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》的統(tǒng)領(lǐng)下，初步形成了“1+N”的標(biāo)準(zhǔn)支撐體系，按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范開展服務(wù)，怎樣開展服務(wù)由標(biāo)準(zhǔn)“說了算”，克服了以往公共文化服務(wù)的隨意性，提高了公共服務(wù)的精準(zhǔn)度，有力促進(jìn)了公共文化服務(wù)規(guī)范化發(fā)展。

3.填補(bǔ)以評議性評價(jià)為依據(jù)的社區(qū)公共文化服務(wù)績效評估空白，服務(wù)績效好壞由第三方“說了算”。在全省首創(chuàng)開展社區(qū)公共文化服務(wù)動態(tài)評估，引導(dǎo)社區(qū)公共文化服務(wù)發(fā)展方向。經(jīng)過兩年的推行，2015年11月，社區(qū)公共文化動態(tài)評估體系順利通過浙江省第二批公共文化服務(wù)示范項(xiàng)目驗(yàn)收。并在對第三方的機(jī)構(gòu)資質(zhì)、評價(jià)內(nèi)容、評價(jià)方法、滿意度調(diào)查公式、評價(jià)報(bào)告制作以及政府對第三方的監(jiān)管考核等明確標(biāo)準(zhǔn)的前提下，引入第三方評議性評價(jià)。這一機(jī)制創(chuàng)新，有效解決了服務(wù)績效由文化主管部門自圓其說的詬病，實(shí)現(xiàn)了服務(wù)績效由第三方評議“說了算”。同時(shí)，將評估結(jié)果納入?yún)^(qū)政府對街道工作和干部使用綜合考核。

4.通過規(guī)范化推動社會化，形成社會多方參與的“大文化”格局，誰來服務(wù)由多方參與“說了算”。通過一系列公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布和制度規(guī)范設(shè)計(jì)，建立門檻，引導(dǎo)社會力量進(jìn)入公共文化服務(wù)領(lǐng)域。一手抓體制內(nèi)各部門、街道、社區(qū)力量的統(tǒng)籌，形成主動參與、自我服務(wù)的格局；一手抓體制外社會各方資源的整合，匯聚成全社會參與文化建設(shè)事業(yè)的洪流，實(shí)現(xiàn)文化資源融合共享。既避免了政府財(cái)政投入重復(fù)浪費(fèi)，提高了投入產(chǎn)出比，形成了由區(qū)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，區(qū)、街道、社區(qū)、居民“大合唱”的局面；又徹底改變了以往文化部門管辦不分，人才資源匱乏的狀況，形成了社會多方參與的“大文化”格局。

（三）下城區(qū)公共文化服務(wù)績效評估的成效價(jià)值

1.公共財(cái)政投入與產(chǎn)出比有效提升。以群眾需求為導(dǎo)向，整合全區(qū)公共文化資源，有效避免了政府重復(fù)投入而造成的資源浪費(fèi)。2015年，下城區(qū)公共財(cái)政投入全省排名第39位，公共文化服務(wù)綜合評估卻位列全省第4名，極大地提升了公共財(cái)政的投入與產(chǎn)出比。

2.基層組織責(zé)任主體意識不斷增強(qiáng)。目前，下城區(qū)形成了社區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)上下一體的組織格局。尤其是街道行政機(jī)構(gòu)和社區(qū)自治組織，樹立起了推動社區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的主體責(zé)任意識，形成了比學(xué)趕超的良好氛圍。從2013年到2015年，社區(qū)用于公共文化服務(wù)建設(shè)的投入，平均增長25%。

3.公共文化服務(wù)的運(yùn)作效能不斷提高。目前，74個(gè)社區(qū)全部建成了不少于150平方米的綜合文化服務(wù)中心。在寸土寸金的城市中心地帶，不少街道社區(qū)放棄了高昂的租金，保障了公共文化設(shè)施的需求。2013年至2015年，社區(qū)免費(fèi)開放服務(wù)人次從28萬人次上升到59萬人次，年均開展公共文化活動次數(shù)從3816場次上升到10944場次，社區(qū)培訓(xùn)輔導(dǎo)人數(shù)從14025人次上升到25390人次。

4.基層群眾獲得感和滿意度不斷提升。去年，在杭州市統(tǒng)計(jì)局組織的政府公共服務(wù)滿意度調(diào)查中，獲得98.5%的滿意率；在市綜合考評社會評價(jià)“公共文化”方面的調(diào)查中，獲得97.65%的滿意率；由第三方開展的全區(qū)萬人滿意度調(diào)查中，獲得94.7%的滿意率。

5.社區(qū)文化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)被廣泛宣傳推廣。下城區(qū)打造全國城市社區(qū)現(xiàn)代公共文化服務(wù)樣本的一系列創(chuàng)新舉措獲得了包括浙江省委常委、宣傳部長葛慧君，省委常委、杭州市委書記趙一德，浙江省文化廳廳長金興盛，浙江省委宣傳部副部長唐中祥，杭州市委副書記、市長張鴻銘，杭州市副市長陳紅英在內(nèi)的多位領(lǐng)導(dǎo)的多次批示肯定。中共中央政治局常委、中央書記處書記劉云山，中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理劉延?xùn)|深入社區(qū)文化中心調(diào)研，對下城區(qū)社區(qū)文化建設(shè)模式給予了充分肯定。《人民日報(bào)》、新華社（新華網(wǎng)）、《中國文化報(bào)》、浙江省文化廳信息簡報(bào)及網(wǎng)站、杭州政務(wù)、《杭州日報(bào)》、杭州網(wǎng)等多家媒體相繼進(jìn)行了報(bào)道。在文化部以及浙江省舉辦的會議和培訓(xùn)上，下城區(qū)多次受邀作典型經(jīng)驗(yàn)介紹。中國社科院、深圳特區(qū)文化研究中心的專家及省內(nèi)外40多個(gè)兄弟單位前來調(diào)研、學(xué)習(xí)取經(jīng)。