居委會角色轉化的空間視角解讀

李 鋒

一、引言：觀察居委會角色轉化的空間視角

居委會的角色定位一直是社區治理研究關注的重點問題,學術界常常通過分析這些社區精英的身份角色和行為特征，揭示國家與社會之間的互動關系，探討基層社會治理的基本特征。居委會屬于基層群眾性自治組織，其主要職責為實現社區居民的自我管理、自我教育和自我服務。但是，研究者通常認為，居委會自成立之初就具有群眾性和行政化的雙重色彩，“所謂群眾自己的組織，是指在黨和國家領導下建立的，實際上內在于國家體系之內的基層組織。”*郭圣莉，劉曉亮：《轉型社會的制度變革：上海城市管理與社區治理體制構建》，華東理工大學出版社，2013年，第54頁。在傳統街居制下，居委會實際上主要扮演了街道辦事處的“腿”的角色。在20世紀90年代以來國家主導的社區建設運動中，居委會改革的目標指向了“去行政化”和“居民自治”。但研究者卻普遍認為，居委會在社區制構建過程中的組織變革和制度創新并不成功，不僅沒有從根本上改變組織性質和運行機制，反而表現得更加行政化、科層化和官僚化。何艷玲、蔡禾就認為，居委會組織變革雖然名義上指向“自治”，但實際上卻“更深刻地、更全面地復制了政府的科層制特征”，明顯地表現出結構科層化、功能行政化和成員“職業化”等特征，陷入了換湯不換藥的內卷化情境中。*何艷玲，蔡禾：《中國城市基層自治組織的“內卷化”及其成因》，《中山大學學報(社會科學版)》2005年第5期。

雖然居委會行政化、科層化的傾向早已引起學術界的廣泛關注，但是，如果只用“內卷化”或“改而不變”概括居委會組織變革的失敗，就無法觀察到其內部發生的變化及其階段性的特征。為此，我們需要進一步解釋的問題是，雖然居委會一直都是具有“官—民”二重性特征的行政末梢組織，然而，它在社區制構建過程中的行政化與之前相比又有怎樣的新變化，以及這種變化受到了哪些因素的影響。馬衛紅在解讀居委會“改而不變”的現象時認為，如果“不深入分析相似表象之下所隱藏的實質差異，則會阻礙對中國社會治理和變遷現象的理論洞察”*馬衛紅：《內卷化省思：重解基層治理的“改而不變”現象》，《中國行政管理》2016年第5期。。實際上，對于居委會組織變革不斷陷入行政化的現象，學術界只有進行多視角的觀察和多方位的解讀，才能揭示出該問題的多面性和復雜性。本文即在學術界現有研究的基礎上，將此問題放在居委會工作界面空間變化的視角下進行考察，解釋這種變化對居委會的角色意識、行為特征及與居民互動方式的影響。

空間是權力運行的載體和權力獲得合法性的場域，影響并塑造著人們的思維觀念、角色意識和交往方式。如勒菲弗(又譯列斐伏爾)所說：“空間乃權力、知識等話語，轉化成實際權力關系的關鍵，在我看來，也就是剝削和統治的關系，是通過整個空間并在整個空間中，通過工具性的空間中得到維持?！?亨利·勒菲弗：《空間與政治》，李春譯，上海人民出版社，2008年，第43-62頁。正是因為空間具有的這種社會再生產功能，我們才可以通過觀察居委會工作界面的空間轉換，發現社區權力的運行和再生產機制，并就此對居委會的角色轉化進行再解釋。邢成舉使用空間視角對基層治理進行了研究，分析了村級服務大廳建成后權力場域的變化及其影響，認為“服務大廳的可視化結構使得公共權力的運作得以被監督，村干部增強了服務意識，也落實了權力的公共性質?！?邢成舉：《空間變革、權力關系與監督的“實現”——基于對楊村村級服務大廳的考察與分析》，《云南行政學院學報》2016年第3期。與該觀點不同，本文認為，工作界面向服務窗口等固定空間轉移會強化社區自治組織的“半行政化”傾向。一方面，這種轉移伴隨著行政事務的增加和行政控制的加強，居委會的職責和功能進一步向行政空間轉移；另一方面，“窗口”作為“直觀—隱喻”的前臺裝置強化了居委會成員“窗口工作者”的身份意識，他們通過對該空間的掌握主導了與居民間的互動關系。

二、從社區到窗口：居委會工作界面的空間轉換

空間分配根植于特定的社會關系和制度結構中，體現了權力運行的邏輯和利益博弈的結果。“城市空間結構不僅是地理意義上的限制區域，而且是社會和政治的活動舞臺?！?張付強：《我國社區自治改革的內卷化分析——一種空間模型的視角》，《公共管理學報》2009年第3期。居委會主要在“社區”和“窗口”兩個空間界面中開展工作，但其重心卻會隨著社區管理體制的變革發生位移。居委會成立之初，“走家串戶”是其主要的工作方式，也因此留下了戴著紅袖標的“街坊大媽”形象。然而，自社區建設運動以來，居委會卻趨于淡出街頭巷尾的“社區”工作界面，逐漸成為坐在“窗口”后的工作人員。

(一)社區與窗口：居委會工作界面的兩種空間

工作界面是指人們工作時延伸在他面前的空間，“他進入這個空間來開展工作，身體在這個空間中活動，目光和語言指向這個空間，與工作對象在這里展開互動?！?韓志明：《街頭官僚的空間闡釋——基于工作界面的比較分析》，《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2010年第4期。國內學者韓志明在對“街頭官僚”進行研究時，根據工作界面的空間性質把街頭官僚的行動空間區分為三種類型——窗口空間、街頭空間和社區空間，并分析了不同工作界面下街頭官僚的行動特征以及與公民互動的差異性表現。居委會作為基層群眾性自治組織雖然不列入正式的科層序列中，但它具有協助政府的社區工作和組織居民自治的雙重任務，從某種程度上講具有“街頭官僚”的特征，面對的工作界面主要為“社區”和“窗口”。

所謂的“社區”和“窗口”都是“直觀—隱喻”的空間連續體。在直觀層面上，它們是對居委會工作環境的形象描述，是具有客觀邊界和物理標識的形象化空間；在隱喻層面上，它們則是“積極活動的身體面向任務的情境定位”*安東尼·吉登斯：《社會的構成：結構化理論大綱》，李康等譯，生活·讀書·新知三聯書店，1998年，第139頁。，是權力運行和社會互動的“表演劇場”?！吧鐓^空間”直觀表現為具有固定范圍和明確邊界的居民生活區域，形象體驗為飲食起居、鄰里交往等日常生活的自主領域?！按翱诳臻g”則直觀表現為公共部門內部設置的對外辦公場所，典型形式為各類服務窗口、咨詢室、調解室等可以與公民進行“面對面”互動的工作區域，其本質是“公共服務的生產作坊，還是公共管理的操作平臺”。*④韓志明：《街頭官僚的空間闡釋——基于工作界面的比較分析》，《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2010年第4期。在中國特色的社會管理體制下，居委會借助“社區”和“窗口”兩個工作界面，使權力、資源和服務在國家與社會之間流動起來，扮演了政府與居民“雙向代理”的橋梁角色。

(二)社區空間：“街坊大媽”與居委會的傳統工作界面

從法理意義上講，城市居民委員會屬于基層群眾性自治組織，由社區居民選舉產生并代表其管理社區公共事務。然而，從產生過程來看，居委會在成立之初就帶有群眾性和行政化的雙重色彩，是一個行政化或半行政化的特殊組織。郭圣莉以中國共產黨動員群眾的傳統工作機制解釋居委會的行政化原因，認為新中國成立后面臨著大量的社會問題無法只依靠政府部門去解決，在不可能于社區層級設立政府及其派出機構的現實情況下，政府必須把基層群眾組織變成自己的“腿”才能發動群眾，因此，居委會一開始就是嵌入國家體系之內的基層組織。*郭圣莉，劉曉亮：《轉型社會的制度變革：上海城市管理與社區治理體制構建》，華東理工大學出版社，2013年，第53-54頁。居委會的這種“雙重代理”身份帶來了一種特殊景觀——戴紅袖標的街坊大媽。“紅袖標”是國家賦予權力的象征，代表黨和政府在社區中行使權力?！按髬尅眲t是社區中街坊鄰里的形象，表明居委會外在于科層體制的身份。

“街坊大媽”的傳統工作方式是“走家串戶”。他們既可能經常出現在街頭巷尾查看居民情況，也可能串門入戶調解家庭糾紛和鄰里矛盾，還可能在狹小的辦公室里與來訪的居民談論家長里短。韓志明認為，社區空間是公民自己的領地，“街頭官僚一旦進入社區空間，都不可避免地帶有一種外來者的色彩，引起人們的猜測、焦慮和緊張，并引發不同程度的信任問題。并且，外來者的身份同時也隱含著入侵者的姿態，一方面意味著某種居高臨下、自上而下的支配和控制，另一方面也容易舉措失當而引發公民的防守和抵御。”④然而，這種分析卻不適用于居委會的傳統工作模式。“街坊大媽”們對于社區而言并不是流動的，他們與居民之間相互了解并熟悉，出現在私人領域也不會引發居民的焦慮和緊張。相反，在人們的印象中居委會是嘮嘮叨叨的大媽、比鄰而居的街坊，不管他們是否具有行政化色彩或是代表國家，都被社區成員視作熟悉的鄰里街坊。

(三)窗口空間：“窗口工作者”與居委會工作界面的轉向

如果說居委會的傳統工作界面主要是社區空間，那么當前則越來越傾向轉入窗口空間。單位制解體以后，“由于基層社區組織缺少‘自下而上’的自治力量的支持，使得在以往的‘單位社區’退場后，‘自上而下’的政府行政力量開始登場，成為實際發揮作用的重要力量?！?田毅鵬：《“單位共同體”的變遷與城市社區重建》，中央編譯出版社，2014年，第99頁。隨著下沉到社區中的工作事項越來越多，各地政府開始著力建設標準化的社區服務站(工作站)，設置各種代理代辦公共事項的業務窗口，極大地拓展了居委會工作界面的窗口空間。社區中的窗口空間是政府機構窗口空間的延續，是行政權力在社區中的空間再生產。這里不僅有參照黨政機關辦公用房標準配置的辦公室，而且還有由低臺敞開式平臺分割功能區域的辦事大廳，并在此設置了若干個開展公共服務和代辦公共事項的業務窗口。這些窗口空間是權力運作和社區服務流動的平臺，不僅為居委會成員指定了固定的工作場所，也為社區居民規定了特定的辦事地點。所有這一切營造出了一種政府辦公場所特有的氛圍，在直觀和隱喻層面都表明這是一個與眾不同的特殊空間。

社區服務站的服務窗口作為最典型的窗口空間，其功能本是承擔政府部門下沉到社區的行政事務和公共服務，使社區居委會集中精力抓好居民自治工作。但是，居委會往往會出于組織生存的考慮，“不想與行政體系保持獨立，而是從主觀意愿上保持對行政體系的依賴關系”*②馬衛紅：《內卷化省思：重解基層治理的“改而不變”現象》，《中國行政管理》2016年第5期。。因此，居委會成員經常通過以下幾種方式成為窗口后的職業工作者：一是“居站結合”。社區服務站(類似的名稱還有工作站、便民服務站等)作為居委會的專業性服務機構，實行“一套班子，兩塊牌子”的管理體制，任務統一安排、場地統一使用、經費統一調配、人員統一管理，一般由社區“兩委”成員兼任服務窗口工作人員。二是交叉任職。居委會和服務站等專業機構在組織和職能上分離，但為了避免居委會陷入空心化的危險，有些地方允許居委會成員兼任工作站的工作人員。三是政府購買服務。某些政府部門通過購買服務的方式繞開了制度性障礙，仍然把窗口任務分派給了居委會。窗口空間的擴展滿足了居委會成員獲取行政資源的主觀愿望，而他們在社區空間中的工作則變得流程化和任務化，進而逐漸退居為在固定場所辦公的“窗口工作者”。

三、懸浮與脫節：居委會工作界面轉換的意外后果

空間影響著人們的自我呈現方式，塑造著人們交往和互動的關系，既是權力運行的載體，也是權力實現的工具。工作界面“窗口化”不僅影響到了居委會角色的自我認定，也影響到了居民對居委會的印象界定，同時還影響到了雙方在不同空間的行為和互動方式。

(一)固化了居委會官僚化的角色印象

窗口空間是一個充滿著權力符號的劇場，醒目的標牌標識、滿墻的規章制度等，無一不呈現出“政府在場”的特定效果，投射出完全不同于街坊鄰里的情景定義。這種特殊的劇場空間不僅改變了居委會的自我呈現方式，而且也或明或暗地影響了居民對居委會應有角色的認知。有研究認為，“(居委會)從自身組織存在的角度明白他們需要保有一定程度的行政色彩。越善用‘官—民’二重性特征，對他們的組織發展越有利?！雹诖翱诳臻g是居委會成員呈現其行政化角色的有效“前臺”。*所謂前臺是指“表演中以一般的和固定的方式有規律地為觀察者定義情境的那一部分，是表演期間有意無意使用的、標準的表達性裝備。”參見歐文·戈夫曼：《日常生活的自我呈現》，馮鋼譯，北京大學出版社，2008年，第48頁。無論是內部的工作人員還是外來的社區居民，都會在此形成明確的身份觀念和角色意識。居委會成員作為空間的主人掌握著這里所有的裝備符號，憑借熟悉的規章制度和工作流程牢牢地控制著屬于自己的地盤，充滿著自信，有意無意地呈現出其“官”之角色。而普通居民在這個特殊的空間中則會油然而生某種敬意、緊張和壓力，在這種類行政空間的情景定義中不自覺地認同了居委會“窗口工作者”的日常角色。

(二)重塑了居委會成員的工作慣習

工作界面的空間轉移不僅會微妙地影響到居委會成員的心理認知，而且會直接培養并塑造出一種全新的工作慣習。如?？略谔接懣臻g與權力的互動關系時所說，空間的重構使得“—種全然不同的實體，一種全然不同的權力物理學，一種全然不同的干預人體的方式出現了”*③米歇爾·?？拢骸兑幱柵c懲罰》，劉北成、楊遠嬰譯，生活·讀書·新知三聯書店，2012年，第130頁，第221頁。。社區是一個開放的空間，“雖然社區的秩序離不開政府權力的規制，但所有的社區都有其運作的內在邏輯和自發秩序，因而有著區別于經由官僚機構直接計劃或安排而生產的空間的重要價值?！?韓志明：《街頭官僚的空間闡釋——基于工作界面的比較分析》，《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2010年第4期。居委會在社區空間中遇到的一般是個性化的問題，關于此類問題并沒有嚴格的規章制度和辦事流程，因此，他們往往會根據社區的內生秩序與相關主體協商確定行動議程，相對于科層制下的理性主義表現出較強的互動和彈性的特征。窗口則是一個被高度規制的空間，這里不僅有一整套針對工作和辦事的流程要求，而且從空間設計上也盡力縮小窗口工作人員的自由裁量權。例如，敞開式的窗口設計使他們的行動前臺更為可視化，墻壁上懸掛的規章、紀律和流程為他們的工作提出了標準，全視角覆蓋的攝像監視系統使他們的每個動作都受到約束。這一切都使窗口空間具有了?？滤f的全景敞視主義的色彩，“每個人都被鑲嵌在一個固定的位置，任何微小的活動都受到監視，任何情況都被記錄下來，權力根據一種連續的等級體制統一地運作著。”③居委會成員在窗口空間中是政策、標準和程序的執行者，他們在這里審核貧困申請、開具各類證明、接待居民來訪，把所有的問題都按照制度轉換為確定性的行動議程。

(三)錯位了社區互動的良性關系

居委會的工作界面轉向窗口空間后，居委會與居民之間的互動關系也發生了變化。根據“戲劇理論”的觀點，在許多重要社會場合下的群體互動中，其中一個劇班具有配置和操縱社會舞臺設置的能力(表演劇班)，另一個劇班僅能在被動中做出自己的回應(觀眾)?！翱刂莆枧_設置是一個有利條件。這種控制允許劇班運用策略的手段決定觀眾所能獲得的信息?！?歐文·戈夫曼：《日常生活的自我呈現》，馮鋼譯，北京大學出版社，2008年，第80頁。一方面，居委會是窗口空間的主人，牢牢地控制這個舞臺設置的主動權。他們通過改造空間(如辦公室或服務窗口)把前來辦事的居民引導到指定位置，通過設置規章制度要求每位前來的居民完成一個個規定動作。居委會成員在此作為“窗口工作者”控制著事情的節奏和進程，“揮灑自如，得心應手，體現出嫻熟的技巧和能力”。與空間權利的不對稱分配相對應，居民作為這里的過客是被安排和被支配的。他們在這樣一個具有明確身份意識而又陌生的空間中，充滿了緊張、焦慮和不安全感。另一方面，居委會與居民的互動關系在社區空間中卻發生了逆轉。居委會成員在此空間中失去了設置舞臺的能力，也卸下了窗口空間下的一切符號裝備。尤其是當他們入戶走訪進入居民的私人領域時，陌生闖入者的角色使其表現得禮貌而克制，以此取得居民的理解和配合?？傊游瘯墓ぷ鹘缑嫦虼翱诳臻g傾斜時，他們與居民之間亦脫離了鄰里式的互動關系。

(四)消解了社區交往的“溫馨”色彩

傳統的社區交往帶有熟人社會的溫馨色彩，居委會則以人情為紐帶維系了一個非正式互動的“溫馨圈子”。英國社會學家齊格蒙·鮑曼曾給予共同體生活以浪漫主義的圖景：“共同體是一個‘溫馨’的地方，一個溫暖而又舒適的場所。它就像是一個家，可以遮風避雨?！?齊格蒙特·鮑曼：《共同體》，歐陽景根譯，江蘇人民出版社，2007年，第2-5頁。現代城市社區生活與“家園”式的生活共同體相去已遠，但是，居委會的傳統工作機制仍帶有很強的人情化色彩。常年從事居委會工作的委員熟悉社區中每個家庭的基本情況，他們走家入戶宣傳精神、落實政策、調解關系。由于在社區空間內基本沒有可以借用的權力符號，因此，他們更多地依靠“溫馨”式的工作方法維系富有人情味的社區交往網絡。如筆者2016年6月在重慶市某社區調研時某委員提到，“(維持關系)只有靠平時我們嘴巴甜些，叔叔、阿姨那樣喊起！”但是，居委會退回到固定空間的窗口工作界面以后，他們沒有精力亦無動力延續社區界面的傳統工作方法。在這種情況下，社區工作實際上失去了可以“深入群眾”的組織力量，為此不得已又在社區空間中運用了科層化的組織方式。目前各地的普遍做法是借助“網格化”的社會管理創新要求，把原有的“溫馨圈子”改造為由“網格”構成的層級化管理模式。原有以人情為紐帶維系起來的社區積極分子也被改造為“網格員(長)”隊伍，并為其制定了規范的選拔、例會、報酬、考核等完整的管理制度。至此，居委會復制了科層制層層落實的模式，把社區工作界面的任務下沉給了網格員隊伍，辦公室的工作關系取代了溫馨的社區鄰里關系，居委會作為基層群眾性自治組織卻懸浮于社區之上。

四、改革與再造：居委會工作界面重塑與角色回歸

居委會的窗口化、行政化是行政組織對自治組織吸納的結果，其本質是行政空間對自治空間的過度嵌入和擠壓。但是，基于兩方面的現實考量，居委會去行政化的改革并不能簡單地將其剝離出窗口空間：一是在當前的社會治理格局下，政務不進社區在短期內不可能實現，居委會仍是基層政府推進工作事項和提供公共服務的重要協助力量；二是大量社區服務仍需依托服務站等公共服務設施展開，在指定建筑空間內提供服務仍是居委會的工作方式之一。在此情況下，居委會回歸基層群眾性自治組織角色的路徑選擇應同時從重塑“窗口”和“社區”兩類空間著手。一方面應改造和重塑居委會的窗口工作界面，逐漸淡化“政府在場”的正式權力氛圍；另一方面應積極培育成熟開放的社區空間，為居委會工作界面的回歸提供堅實基礎。

(一)規范進入窗口界面的行政事項

在行政化垂直整合的社區管理體制中，行政組織借助居委會把自己的職責延伸進社區。居委會在接受行政組織大量事務性工作的同時，逐漸從社區自治組織者變為“窗口工作者”，喪失了本應保有的鄰里互交特征。因此，居委會的去行政化改革仍需從規范居委會承擔的工作事項著手，把過度下沉給他們的行政任務回收到科層組織中。實踐表明，簡單的“居站分離”式改革缺乏宏觀的頂層設計。這種社區內部的組織再造并不能從根本上改變居委會對窗口空間的依賴，反而有“引發第二階段社區治理的內卷化”的風險。*曹海軍：《“三社聯動”的社區治理與服務創新——基于治理結構與運行機制的探索》，《行政論壇》2017年第2期。因此，此項任務只能在社區管理體制整體變革中才能完成。改革路徑應著眼于宏觀—中觀—微觀三個維度。宏觀層面推進權力轉移。把過度嵌入社區自治組織中的行政權力漸次回收到科層體制內，使居委會擁有根據居民實際需求實施自治管理的權力。中觀層面探索體制改革。當前社區管理體制變革至少應在街道乃至區一級政府層面進行，如南京、銅陵等地探索了“區直管社區”的體制改革，在區級政府層面進行政務整合，為居委會離開窗口空間提供制度保障。微觀上健全準入機制。建立社會事務分類項目和準入機制，需居委會協助推進的政府工作事項應經專門委員會核準，以此縮減居委會在窗口空間下的工作職責。

(二)重塑窗口空間的權力秩序

居委會在社區中的權威依賴其半行政化角色背后的體制性權力，在窗口空間中展示出國家代理人的政治身份。體制性權力的喪失意味著其權威的喪失，因此，居委會對窗口空間的控制是基于組織生存的自我選擇。在這種情況下，窗口空間由自上而下的行政權力單向控制，缺少居民與自治組織基于協商和合作的內在認同，造成了居委會工作慣習的行政化和窗口空間下互動的程式化。因此，必須重塑居委會窗口工作界面中的權力屬性，實現體制性權力向認同性權力的轉型?！罢J同性權力的形成是一個策略性協調的結果，它體現了政府—社會—社區三重的行動博弈，以權威、信任等資源交換為基

礎，以社區組織為協作中心，在專業性、技術性服務事務上形成多元的、水平的權力秩序?！?張付強：《我國社區自治改革的內卷化分析——一種空間模型的視角》，《公共管理學報》2009年第3期。為此，一方面要求居委會改變自上而下分配福利的工作慣習，在與居民的日常交往、凝聚和代表社區公共利益過程中重塑權威和信任；另一方面還要增強窗口空間的開放程度，在基于協商、責任和契約的基礎上，利用“三社聯動”的社區服務管理機制，把社區窗口空間打造成開放性的綜合平臺。

(三)營造窗口互動的溫馨色彩

雖然居委會不可能徹底脫離窗口空間的工作界面，但其畢竟是不同于行政機構的群眾性自治組織，因此，可以通過再造窗口來營造一個有別于行政機構的工作場域。首先，賦予居委會在窗口空間中更多的行動自主權。減少行政權力對居委會窗口空間的控制，下放給居委會等社區組織更大的自主權，可以有效消除規則控制下的官僚化弊病。其次，鼓勵居委會窗口空間內的個性化服務。如果居委會的窗口工作界面被科層制的規章和制度所支配，居民便會被視為公共政策的目標團體或利害相關者，“由于每一個人均屬于特定團體，故個人的問題也就等同于團體的問題，而團體的利益也就等于個人的利益。”*戴維·H·羅森布魯姆，羅伯特·S·克拉夫丘克：《公共行政學：管理、政治和法律的途徑》(第五版)，張成福等譯，中國人民大學出版社，2002年，第33頁。此時，居民不會被視為可以改變或控制的個案，也不會得到個性化的對待和處理。因此，應該發揮居委會貼近居民生活和社區實際的優勢，鼓勵其根據居民的不同需求做出靈活性和個性化的服務。最后，營造居委會窗口空間的人本主義色彩。應善用居民熟知的社區文化符號裝飾窗口空間，把關心人、尊重人的理念融入空間的管理和維護中，逐漸消除社區居民對此空間的陌生感和心理距離。

(四)培育成熟開放的社區空間

居委會對于窗口空間的依賴一方面是行政吸納和組織自我選擇的結果，另一方面則要歸因于社區空間發育不足鎖死了工作界面轉換的通道。如果沒有一個成熟而開放的社區空間，居委會離開窗口空間后就會陷入懸浮化的尷尬境地。為此，雖然當前社區中已經產生了社區代表大會、委員直選、社區工作站等新的組織要素，但居委會卻陷入了組織形式與組織運作分離的內卷化困境。*何艷玲，蔡禾：《中國城市基層自治組織的“內卷化”及其成因》，《中山大學學報(社會科學版)》2005年第5期。因此可以說，窗口空間的回收與社區空間的成長是一個漸進交互的過程。住房商品化以來，多數城市居民只是把社區當作“睡城”，他們扮演的角色和關注的利益主要依托職場，“當下擁有單位的‘職場人’基本上沒有社區生活，沒有有效的社區參與，故介入社區生活的基本上還是老年人和社會弱勢群體。”*田毅鵬，等：《“單位共同體”的變遷與城市社區重建》，中央編譯出版社，2014年，第99頁。多數居民與居委會之間并不存在交集，普遍存在著所謂的“交往冷漠”。在此背景下，培育成熟開放的社區空間要從積累社會資本做起，使居民在相互交往的網絡聯系中形成信任與互惠的合作關系，這是新的組織要素按照既定目標運作的前提和保障。為此，政府和居委會都要對社會資本進行投資，通過促進居民之間的相互交往使“陌生社區”變成“熟人社區”，從中強化社區居民的信任、合作、歸屬感和認同意識，進而提高居民參與社區公共事務的熱情，使居委會回歸社區空間成為居民的制度需求。