員額制框架下法院案多人少矛盾的解決
——以民事訴訟為主要視角

鄭云波

一、引 言

2017年7月3日，最高人民法院舉行首批入額法官憲法宣誓活動①相關新聞報道參見李萬詳：《全國法院員額制改革已全面完成》，中國經濟網 2017年7月3日報道，網址http：／／www.ce.cn／xwzx／fazhi／201707／03／t20170703＿23995264.shtml， 2018 年 3 月 12 日訪問。，這標志著法官員額制改革在全國四級法院全面落實。雖然早在1995年頒布的 《法官法》中便涉及法官單獨管理的司法人員分類管理制度，最高人民法院也曾出臺相關制度，但近二十年來改革成效并不顯著。②2002年，最高人民法院發布了 《關于加強法官隊伍職業化建設的若干意見》，明確 “對法官、法官助理、書記員以及其他工作人員實行分類管理”，這是 “分類管理”的提法首次在相關改革性文件中正式提出。之后，最高人民法院出臺過一系列推進分類管理的文件，但并未真正實現改革目標。其中存在的問題及原因分析，可參見強梅梅：《法院人員分類管理改革的歷程、難點及其破解》，《政治與法律》2017年第1期。本輪改革肇始于2013年黨的十八屆三中全會，帶有濃厚的中央主導、頂層設計色彩，決心、力度、步伐都可謂空前。其中以法官員額制為核心的人員分類管理制度作為改革的一個重點，被認為在本輪司法體制改革中居于基礎性地位，是 “必須牽住的 ‘牛鼻子’”。③楊維漢：堅持頂層設計與實踐探索相結合，積極穩妥推進司法體制改革試點工作——中央司改辦負責人就司法體制改革試點工作答記者問。 http：／／www.gov.cn／xinwen／2014-06／15／content＿2701248.htm， 2014-06-15， 訪問日期 2018-03-15。因為此項改革涉及廣大司法人員的切身利益及對法院內部原司法運作模式將產生革命性的影響，故也是本輪司法體制改革中最被熱議的話題。

在價值論層面對于是否應實行員額制的討論，其實是司法專業化還是民主化的一個老問題，我國學界已經論爭多年，現主流觀點已然明了，專業化是大勢所趨。本輪司法體制改革以其高規格、高起點，旗幟鮮明地對司法隊伍提出了 “正規化、專業化、職業化”①2014年10月，黨的十八屆四中全會公布的 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，明確司法改革的重要目標之一為 “推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化，提高職業素養和專業水平”。的建設要求，故對該問題的爭論基本可以塵埃落定。對于員額制本身的討論，目前理論界更多是從本體論的層面進行研究，如員額的比例應如何確定，哪些人應該入額，入額的方式與程序如何設計，等等。本體論的問題固然要緊，但許多問題已為相關改革文件所明確，或者在實踐推行中也積累了一些可行的經驗性做法。而學界較少關注、實務中也尚未有成熟做法的員額制的制度運行問題，才是當前司法改革進程中急需解決的。即在全新的員額制框架下，法院各類人員的職能如何有效配合與協調，各種制度如何構架銜接，從而保障以審判為中心的各項司法任務能夠順利完成。通俗地說，即員額制之后怎么辦？法院案多人少的矛盾在員額制背景下被愈加放大，員額制能否適應法院的現實工作任務，當前所呈現的一些困難和問題能否得到有效解決，這關系到員額制改革的成敗。

二、問題的提出：員額制與法院案多人少的矛盾

（一）案多人少：真問題還是假問題

自改革開放以來，我國法院的案件受理數量在近四十年中一直持續增長。案件數從1978年的61萬件增至2011年的1200余萬件，②2016年全國法院受理的案件數量已達到2305萬件 （數據源自最高人民法院2016年度工作報告）。增加了近20倍，但同期法官人數卻只從6萬余人增至21萬余人，僅增加了2倍多。③毛立新：《法院 “案多人少”，出路何在》，《法制晚報》，2012年11月21日，第A46版。特別是1990年代后期以降，法院的案件數量劇增，甚至被稱為 “訴訟爆炸”。2015年立案登記制施行后，法院受案數愈發迅增，形勢更為嚴峻。④從立案登記制施行的2015年5月1日至2016年3月，全國法院登記立案數量達14203053件，同比增長28.44%。其中河南、貴州、寧夏、云南、四川等地同比增幅超過40%，有12個地區的增幅在30%～40%，7個地區的增幅在20%～30%。參見李萬祥：《法院立案登記制改革已一年，成效顯著新問題亦呈現》，新浪財經新聞，網址http：／／finance.sina.com.cn／roll／2016-05-10／doc-ifxryhti4140355.shtml， 2017年9月19日訪問。從歷史之縱向比較的維度看，法院案多人少矛盾是客觀存在的。但從與世界其他國家和地區的橫向比較看，案多人少在我國是不是一個真問題，誠然值得科學討論。雖然就人均辦案數而言，絕大多數國家比我國高出幾倍甚至幾十倍⑤相關數據的比較考察可參見陳永生，白冰：《法官、檢察官員額改革的限度》，《比較法研究》2016年第2期。，但如果因此就認為案多人少在我國是一個偽命題，那也有失偏頗。各個國家在案件的受理范圍、程序的分流、法官與司法輔助人員的配比比例等各個方面差距巨大，不可同日而語。⑥如經常拿來做對比的美國，2006年各州收到新發起的訴訟1億件，其中54%屬于交通案件；2014年至2015年6月30日，聯邦地區法院平均每一位法官收到554起新的訴訟，但是絕大多數訴訟因為調解、辯訴交易等原因而終結，真正走完初審并作出判決的平均每位法官只有17起。參見張千帆：《如何設計司法：法官、律師與案件數量比較研究》，《比較法研究》2016年第1期。如果從另一個指標——法官與一國人口之比看，我國每十萬人擁有法官數在世界主要國家 （地區）中處于中等偏上水平，⑦我國每10萬人中擁有法官的數量為14.3人 （2011—2013年的平均數），德國為24.2人，俄羅斯為20.4人，意大利為17.1人，美國為10.6人，法國為9.1人。參見陳永生、白冰：《法官、檢察官員額改革的限度》，《比較法研究》2016年第2期。并未呈現法官過多的狀況。因而，根據這兩個常用指標，至少很難得出不存在案多人少的結論。另外，從實證及經驗層面看，一線辦案法官 （特別是經濟發達地區的基層人民法院和中級人民法院的法官）面臨較大的辦案負擔已是不爭的事實。以浙江省H市為例，據筆者調研，2017年中級人民法院民事法官人均辦案193件，X區人民法院民事法官人均辦案240件，S區則更是高達人均350件。在先前的訴訟模式及輔助支持系統下，完成這樣的工作量無疑需要滿負荷甚至超負荷工作。

（二）員額制與案多人少

隨著員額制的實施，即使以中央確定的39%的最高入額比例算，法官數量也要急劇減少。①截至2017年6月，全國法院共遴選產生12萬余名法官。參見徐家新：《堅定不移推進司法責任制為核心的綜合性改革落地見效》，《人民法院報》2017年10月16日，第2版。況且在改革初期，很多地方都留有一定比例的空余員額為后續使用。并且從目前的改革實踐看，絕大多數法院的院長、庭長基本都第一批入額，且因行政工作負擔的原因只承擔一定比例的辦案任務，因而真正能夠一個頂一個用的員額法官數量實際還要更少。回到前文所提到的每十萬人擁有法官數量的指標上，我國將迅速降至世界主要國家 （地區）的最后梯隊。而在人均辦案數上，即使整體收案數量不增長，分攤到每個法官個人的案件數勢必要大幅增長，否則就會產生案件積壓的問題。有學者曾認為，案多人少是法院科層化所產生的結果，主要原因在于法院內審判法官比例偏低和司法效率偏低。②劉練軍：《法院科層化的多米諾效應》，《法律科學》2005年第3期。在員額制的新形勢下，由于員額被限定，已無法通過提高審判法官的比例來提高整體辦案效率。因而，案多人少的矛盾只能通過提高司法效率這一途徑予以解決。因民商事案件在法院所有案件中占絕對多數③2016年度全國各級法院審結、執結案件近2000萬件，其中一審民商事案件占了一半以上，執行案件占了四分之一多 （數據源自最高人民法院2016年度工作報告）。，故下文對案多人少矛盾解決方案的討論主要以民事訴訟為主要視角展開。

三、以職能界分為基礎的人力資源配置

（一）員額法官、法官助理與書記員的職能界分

員額制與原先的辦案模式的最大區別之一在于人力資源的架構從 “法官——書記員”的二元結構轉變成 “法官——法官助理——書記員”的三元結構。這種新的結構若要發揮其集約化優勢以提高審判效率，首要前提是清楚界定員額法官、法官助理與書記員各自的職責。只有職責明晰才能各司其職，從而防止推諉扯皮、協調不暢等各種弊癥。

員額法官是層層選拔出來的 “精英”，好鋼要用在刀刃上。要把法官從財產保全、一般性文書制作、文書送達、案卷材料整理等大量審判事務性工作中解脫出來，讓其集中精力從事核心審判工作。核心審判工作主要指審理和裁判 （包括合議）兩個部分，也即查明事實和適用法律的過程。其中審理主要是指閱卷和組織開庭，裁判主要指合議定案和裁判文書的制作。員額法官的工作模式應該是在“輸入 （開庭、閱卷）—輸出 （裁判）”之間兩頭切換。

在本次司法改革的人員定位中，法官助理的職能安排是最為關鍵和最具爭議的部分。法官助理這一職位因為缺乏明確的法律依據 （我國 《法官法》《人民法院組織法》《民事訴訟法》等法律中并未對其有所規定），從而導致對其職能界定的認識不一。2015年，最高人民法院發布 《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》，明確法官助理在法官的指導下履行以下職責：（1）審查訴訟材料，協助法官組織庭前證據交換；（2）協助法官組織庭前調解，草擬調解文書；（3）受法官委托或者協助法官依法辦理財產保全和證據保全措施等；（4）受法官指派，辦理委托鑒定、評估等工作；（5）根據法官的要求，準備與案件審理相關的參考資料，研究案件涉及的相關法律問題；（6）在法官的指導下草擬裁判文書；（7）完成法官交辦的其他審判輔助性工作。根據這個文件，法官助理更多是被定位為純粹的審判輔助人員而非限權法官。④如有學者所指出的，改革定位的法官助理只不過承擔了原來由書記員承擔的角色而已。因為法官助理不能獨立對外行使任何審判職權或輔助事務處理權，而必須在法官的指導下處理事務并最終由法官承擔責任。參見傅郁林：《以職能權責界定為基礎的審判人員分類改革》，《現代法學》2015年第4期。筆者認為，為解決案多人少的矛盾以及減少改革阻力、調動法官助理的積極性，從而實現審判模式的平穩順利過渡，法官助理的職能至少在現階段可做適當擴充。在分類稱謂上將其歸為司法輔助人員抑或其他都不要緊，關鍵是在實質上應賦予其部分限權法官的職責。如前列之協助法官組織庭前證據交換、協助法官組織庭前調解等事項可交由法官助理單獨行使。甚至可以賦予改革前具有審判員、助理審判員資質的法官助理以調解書的制作和署名權。因為調解與審判是兩種性質不同的爭議解決方式，調解主要是當事人之間的意思自治，只要當事人意思表示真實，調解內容不違反法律強制性和禁止性規定，法院就應予以確認。因此，調解權不屬于審判權，可交由法官助理獨立行使。再如，賦予法官助理非訟事件的裁判權。另外，應給予其學習成長機會，調動其工作積極性，允許法官助理參與案件討論，保障法官助理的開庭席位，如與書記員并列就座（據筆者了解，當前有的法院并沒有安排法官助理的座席，法官助理只能坐在旁聽席上聽審），等等。

書記員的定位則是完全的審判事務性工作，送達，庭審記錄，文書排版印制、加蓋印章，案卷整理、裝訂、歸檔，司法數據統計、報表制作，等等。就目前的司法狀況而言，好的書記員其實比好的法官或法官助理更為缺乏。很多地方書記員主要是合同編制工，人員不穩定，法律基礎、概括歸納能力、速錄能力不佳，不能很好勝任庭審記錄等工作，大大制約了審判質效的提升。今后在書記員的人員招錄、管理與培養方面需要格外注重。

（二）合理化的人力資源配置

1.增加法官助理的比例

隨著法官數量的急劇減少，人均辦案數勢必大量增加才可能完成審判任務。因此，在法官員額比例不能突破的情形下，勢必需要適當增加法官助理的比例。按照目前中央規定的比例對現有人員就地轉化的情況看，司法輔助人員與員額法官的比例只能達到1.2∶1左右。筆者認為，將來在編制擴充時，在嚴控法官員額和拓展法官助理職能的前提下，應適當增加法官助理的編制。基層法院至少應按一審二助的比例配備法官助理，中高級法院至少應達到一審一助。①基層法院承擔著大量一審案件的審理，基層法院的法官助理職責范圍可略大于中、高級法院，以增加基層法院法官助理工作的靈活性。另，研究表明，審判輔助人員的配置與法官的審判效率成正比，配置越充分，則審判效率越高。參見王靜、李學堯、夏志陽：《如何編制法官員額——基于民事案件工作量的分類與測量》，《法制與社會發展》2015年第2期。也有學者注意到員額制改革中各類人員比例存在弊端，認為司法輔助人員的比例，尤其是法官助理，應當明顯甚至成倍數高于法官比例。參見鄭成良：《司法改革四問》，《法制與社會發展》2014年第6期。

2.各級、各地區之間法官的統一調配

我國地域遼闊，各地經濟發展、社會狀況差距顯著，因此法官的員額比例本應是全國范圍的一個宏觀控制，具體到各地則不宜搞一刀切，完全均等。但鑒于各省域間法官流動目前現實條件尚或欠缺，那么在省域內 （特別是地級市范圍內）應可實行法官的統一調配和交流制度。在該轄區內員額法官總體比例確定的情況下，不同地區和不同層級的法院之間，可根據實際情況靈活設定員額比例，從而解決忙閑不均的問題。②據 筆者了解，當前各地的改革實踐中，如廣東省即是員額法官39%的比例全省統籌，珠三角地區突破39%的比例，其他地區不到30%的比例。在不同層級法院之間，如深圳市出臺的方案中就對深圳中級人民法院和基層法院的員額法官占比有不同的規定。該項改革措施可結合法院人財物省級統管及巡回法院、互聯網法院、跨行政區劃法院設置等其它改革議題同步協調進行。近年來隨著高速公路、高速鐵路、城際鐵路等交通設施的迅猛發展，交流任職的地理障礙、心理障礙都在逐步消除。這方面像海關等垂直管理機構已有比較成熟的做法和經驗 （如初任公務員直屬關區統一招錄，然后根據需要分配至各隸屬關區），可作為借鑒和參考。

3.審判權的理順與審判組織的改造

（1）司法行政管理權與審判權的分離

從目前全國各地的員額制改革實踐看，具有院長、庭長等行政職務的人員基本都已于第一批入額。司法行政管理權與審判權集于一身所帶來的矛盾是，這些人員要不要辦案？怎么辦案？雖然中央對領導干部入額又不辦案，或者少辦案、掛名辦案明確提出反對，③中央高層曾在文章中指出：“對領導干部進入員額要有嚴格規定。如果領導干部進入員額又不辦案，或者少辦案、掛名辦案，一線法官、檢察官就不會服氣，我們做思想工作也就沒底氣。領導干部要進入員額的，必須依照統一標準和程序進行遴選，并親自辦案，對辦案質量終身負責。”孟建柱：《以堅韌不拔的勇氣積極進取的精神堅定不移推進司法體制改革》，《人民檢察》2015年第8期。但在當前體制下，要求入額的領導干部與普通法官一樣辦案只能是一種美好的政治期許，不具備現實可行性。要求領導干部在繁重的行政事務下仍全額辦案，也是不公平的。①如僅以領導干部參會這一項工作為例，筆者以Z省N市兩級人民法院為樣本，對其2014—2016年的會議數量情況進行了初步統計。其中N市中級人民法院每年召開或參加的會議達400場左右，一半以上是黨委、政府、人大等外部單位組織召開的會議，其中有近30%的會議與法院密切度不高。基層法院的情況更甚，以N市S區人民法院為例，在每年的所有會議中，黨委、政府等外部單位組織召開的會議占了85%以上。這些會議基本都需要法院派庭長以上人員參加。從長遠看，該問題的徹底解決有待于宏觀層面政治體制改革的進一步深化。具體到法院員額制的問題，則需要繼續堅持去行政化，理順法院內部行政管理權與審判權之間的關系，將行政職務與法官員額相分離。隨著扁平化辦案團隊和 “讓審理者裁判、由裁判者負責”的司法責任制度的逐步建立和落實，絕大多數案件已不需院長、庭長簽發裁判文書。在審判權運行上，院長、庭長已基本可從審批他人案件中解脫出來。再隨著大門類分案等制度的實施，院長、庭長的對內業務管理職能也日益淡化。將來，在進一步理順人民法院與其他國家機關的關系基礎上，院長、庭長的行政職能將進一步弱化。屆時，庭長職務可只作為虛職保留，或干脆予以取消。副院長數量可大幅削減，可只設一位副院長，專司司法行政事務，屬司法行政人員序列。

（二）獨任庭與合議庭的重新定位

從現行法院組織法及三大訴訟法的立法規范中可以看出，我國關于審判組織的規定遵循的是“以合議制為主、獨任制為輔”的原則。獨任庭被定位為例外和補充性的審判組織，其適用范圍被規定在較小的范圍。并且，在審判程序上，將合議制與普通程序相對應，將獨任制限制在簡易程序中，忽視了其獨立的價值功能，從而導致審判組織與審判程序的僵化對應。而實際上，審判程序的選擇與審判組織并不存在完全對應的關系。一個案件采取獨任制還是合議制審理，關鍵在于案件本身的難易程度對審判力量的內在需求。但在現有的制度框架下，適用普通程序就必須采用合議制，這大大限制了獨任制的適用范圍。

然而，與獨任庭輔助性的立法定位相對立的是，在司法實踐中，獨任庭的作用越來越大，尤其在基層法院，已經成為最主要的審判組織形式。21世紀以來，隨著法院案件量的猛增和 “案多人少”矛盾的激化，各地法院都自發地進行了提高審判效率的相關改革，擴大簡易程序和獨任制的適用范圍。在2010年，全國一審案件簡易程序的適用率就達到了66.83%。②陳 麗平：《近九成案件由基層法院審理執行》，《法制日報》2011年10月26日，第3版。員額制改革后，案多人少的矛盾更加突出，對獨任制的現實需求愈發迫切，擴大獨任制的適用范圍勢在必行。這也與當下世界的司法整體趨勢相吻合。③從世界范圍看，20世紀中期以來，為了應對普遍出現的案件積壓、訴訟拖延、審判資源緊張的局面，很多國家都陸續擴大了獨任制的適用范圍。如德國從1993年以來，獨任制在原本受到嚴格限制的行政訴訟中得以擴張應用。具體而言，一方面應擴大獨任制適用的級別范圍，將獨任庭擴大至中級人民法院管轄的一審民事案件。目前民事訴訟的級別管轄主要是以訴訟標的額的大小作為區分，中級人民法院的許多一審民事案件雖然涉案標的額較大，但在法律關系及案情上并不比基層人民法院的一審案件更為復雜，那些在事實認定和法律適用上都較為簡單的案件，完全可以適用獨任庭進行審判。另一方面，應將獨任制與簡易程序松綁，使其不受審判程序的限制，將適用領域拓展到普通程序。如前所述，審判程序與審判組織的選擇系基于不同方面的要求，兩者并非死板對應的關系，其在法理上不存在兼容的障礙。而且從域外經驗看，也幾乎沒有國家在普通程序中排除獨任制的適用。

在大幅擴大獨任庭適用范圍的前提下，對于適用合議庭審理的案件，應真正發揮合議庭的作用，建立起合議庭成員平等參與、共同決策、共同負責的制度。并將合議庭成員的多數意見和少數意見均載入裁判文書，從而促使合議庭成員認真審慎履職。

（三）審判委員會的功能再造

審委會作為我國特色的審判組織，因其運行模式與訴訟參與、直接言詞等訴訟原則存在矛盾而一直在社會上引起爭議。在其職能定位上，主要問題是對審委會的職能陷入了認識誤區，“案件把關”成為最主要的職能，而忽視了總結審判經驗、研究審判工作中普遍性、宏觀性問題的職能。“討論案件”在審委會的職能中占據了 “一支獨大”的地位，一般占到審委會審議議題的85%以上。①相關調研情況參見洪浩，操旭輝：《基層法院審判委員會功能的實證分析》，《法學評論》2011年第5期；李繼紅：《某省S市審委會制度運行實證探究——一個審委會秘書的觀察與思考》，《探索社會主義司法規律與完善民商事法律制度研究——全國法院第23屆學術討論會獲獎論文集 （上）》，人民法院出版社，2011年，第359頁；劉宇：《功能轉向：從 “個案把關”到“裁量示范”——審判委員會案件討論制度的技術化改造》，《公正司法與行政法實施問題研究——全國法院第25屆學術討論會獲獎論文集 （上）》，人民法院出版社，2014年，第309頁。職能定位的偏差也將嚴重影響司法效率。審委會過多討論案件，一方面需要占據大量的審判資源 （員額制改革后審委會委員一般都是入額法官，以常規10人左右的規模計，往往要占一個基層法院四分之一至一半的員額比例）；另一方面，對承辦法官而言也是不堪重負。其需要花費大量的時間和精力撰寫詳細的審理報告 （工作量往往超過撰寫好幾份判決書），甚至制作匯報PPT。同時，審委會過多地討論案件也無法保證案件審理的質量。根據北京市一中級人民法院的一項調研統計，該院審委會每次會議平均討論5.5個案件，每個案件平均只有半個小時。②北京市第一中級人民法院課題組：《關于推動審委會制度改革強化其職能作用的調研報告》，《人民司法》2014年第3期。顯而易見，在這么短的時間內要完成對一件復雜、疑難案件從了解案情到作出判斷的全過程，很難保證討論的質量。

考慮到歷史沿革、司法習慣、現實適應以及審委會本身的制度價值等各種因素，筆者認為，就目前而言，審委會仍有保留的必要。但是，正如有學者所指出的，“逐步縮小審委會審理裁判案件的范圍，最終革除這一不符合審判規律的審判組織和審判方式，在學界已經形成共識。”③陳光中，龍宗智：《關于深化司法改革若干問題的思考》，《中國法學》2013年第4期。對審委會的改革，首先應改造其功能定位，將其主要職能定位于總結審判經驗，研究審判工作中的宏觀性問題。在討論案件方面，需要建立相應的過濾機制，大幅減少需要審委會審理的案件數量。應將其討論的范圍限定在重大、疑難、復雜案件的法律適用問題，以及涉及國家外交、安全和社會穩定的重大復雜案件的處理。同時，應當建立大合議庭制度。遇有特別重大、復雜或者疑難案件時，合議庭可以在第一次開庭后以書面形式向院長提出由審判委員會審理案件的請求，由院長決定是否提交審判委員會組成大合議庭審理，從而遵循基本司法原則并提高審判權威。

（四）作為議事咨詢組織的專業法官會議

在本次司法改革中，專業法官會議被廣泛探索運用，其契合司法改革內容、利于培養精英法官等內在價值被逐漸挖掘。據不完全統計，2014年1月—2015年6月，已有13個省36個地方人民法院推行了專業法官會議制度。

當前審判權運行機制改革的落腳點在于還權于主審法官、合議庭。獨任法官、合議庭審判長自行簽發文書，減少審委會討論案件數量，強化審委會總結審判經驗、決定審判工作重大事項的功能等契合司法規律的改革措施，在推行中也遇到一些現實困難。如法官的專業水平、法律素養參差不齊，法官年齡結構不合理、年輕法官司法經驗不足等，在司法責任制的背景下，法官很多時候會有把握不準、不敢辦案的情況。而專業法官會議正好是對上述改革措施的彌補和銜接，有利于整體改革的穩健推行。其可以降低法官職業風險，使法官在疑難案件中借助外力獲得幫助，提高司法效率并促進法官的經驗積累和能力提升。同時，也有利于司法智力資源的分享和最大化利用。

專業法官會議的功能在于討論疑難復雜問題、提供咨詢意見、統一裁判尺度。其定位應限于議事咨詢和智力支持組織，其意見不具有拘束力，僅供審判人員和合議庭參考，是否采納由主審法官或合議庭決定。專業法官會議的設置按刑事、民事、行政等業務條線分類為宜，以體現專業性和確保切實可行。其人員組成應避免行政化趨向，主要應由業務能力強、司法經驗豐富的資深法官、精英法官組成。也可考慮適當吸收法學專家、學者參與，以進一步提升專業法官會議的水平。

專業法官會議制度在執行中應對其議事范圍和提起程序做合理限制，防止過多事項進入討論，從而浪費司法資源。同時應避免 “儀式化”傾向，采取簡便靈活的形式，以節約時間、提高效率。

（五）充分發揮人民陪審員制度的作用

在獨任制的適用空間有待于現行法律規范的后續修正，尚不能立即拓展的情形下，加大人民陪審員的適用力度可作為解決當前員額制背景下案多人少矛盾的救急之策。一審案件，需要采用合議庭審理的，原則上由員額法官與陪審員組成合議庭。這樣，一方面可解決由于員額法官資源緊張以及由此所帶來的合議庭 “形合實獨”的異化問題；①合議庭在實踐運行中的最大問題在于流于形式。當前推行的案件承辦人制度實際上架空了合議制，造成了 “形合實獨”的異化。合議庭往往淪為一種形式上的 “擺設”，不能真正發揮其案件審判的組織效用。在承辦人制度下，案件承辦人是案件的實際負責人，開庭前的準備，開庭，開庭后審理報告的撰寫，處理意見的提出，裁判文書的寫作等都由承辦人具體負責。其他合議庭成員的最主要工作僅為參與開庭 （法院內部常戲稱為 “坐臺”）。庭后的案件合議也大都是走過場或者根本不合議，由承辦人一手炮制，讓其他合議庭成員簽名了事。這種局面的產生，一方面有主審制、責任制等制度方面的原因，另一方面則是辦案強度過大，審判人員自顧不及、遑論他顧的現實處境所致。另一方面，也可在司法專業化的改革語境下兼顧司法民主化的需求，從而達致一定程度的平衡。

當然，為避免實踐中普遍存在的陪審員淪為 “花瓶”，不具有實質性審判權的局面，需要切實貫徹落實 《民事訴訟法》第三十九條第三款之規定：“陪審員在執行陪審職務時，與審判員有同等的權利義務。”現實中，該法條不能得到真正落實主要在于兩個方面的原因：一是陪審員由于自身法律業務能力的欠缺，只能唯審判員馬首是瞻。②我國的陪審員制度不同于英美法系的陪審員制度，除了要對事實問題進行判斷外，同時也要負責法律適用問題。二是保障陪審員工作開展的相關措施不到位，如辦公場所、活動場所、津補貼等物質和制度保障不健全。比如，由于陪審員的臨時性和沒有固定辦公場所，在案件需要討論合議時，陪審員又得臨時專程去法院，工作銜接上非常不便。因而，只有解決了以上兩個問題，才能使得陪審制度真正發揮效用。一方面，應借 《人民陪審員法》出臺的東風，加大審判長指引、提示、解釋、說明義務等相關配套制度的落實，加強對人民陪審員的培訓，切實提高人民陪審員的參審能力。在與隨機選擇相對的，通過自薦、推薦方式產生陪審員候選人時，可適當縮小陪審員的選擇范圍，從具有法律專業背景的人員中優先選擇陪審員。如退休的檢察官、法官、律師、高校教師等，許多都有豐富的法律知識和司法經驗，又有發揮余熱的熱情。另一方面，應大幅提高陪審員的報酬和待遇，調動其工作積極性，并為其工作開展提供諸如固定辦公場所等必要的條件。

四、訴訟程序的分流與優化

在司法資源更加稀缺的員額制背景下，如何通過訴訟程序的分流與優化來提升效率就更加顯得重要。

（一）調訴結合、繁簡分流的訴訟程序設計

按照調訴結合、繁簡分流的原則，對案件應進行分類處理，充分挖掘各項訴訟程序的效率優勢。

第一，堅持調解優先。法院調解是我國重要的司法傳統。對待調解的態度，近幾十年的司法實踐可謂冷冷熱熱，經常反復。對于 “調解優先”，一直存在著褒貶不一的兩種觀點。支持者認為，這“不僅是我國法院對社會需求作出的一種司法回應，也與當代全球性的調解趨勢形成呼應”。③范愉：《調解的正當性與發展趨勢》，《人民法院報》，2009年10月15日，第5版。反對者認為，“調解優先”、“強化調解”是不符合社會結構現狀且逆社會轉型方向的國家政策，一方面會導致權利得不到法律維護，另一方面還會扭曲社會結構。④徐昀：《“調解優先”的反思— —以民事審判結構理論為分析框架》，《學術研究》2010年第4期。其實，“調解優先”的原則本身沒有什么不對，也符合全球性的改革趨勢。從世界各國的司法情況看，法院調解是司法ADR的主要形式之一。調解作為一種快速便捷的糾紛解決方式，在效率及效果上都有其無可爭議的優越性。在法院調解問題上之所以會產生一些爭議，主要是存在強制調解的問題。特別是前些年在司法指標的指揮棒下，一些地方片面追求調解率 （很多地方甚至爭創 “零判決法庭”），法官強勢介入調解， “以判壓調”，扭曲了調解制度的本義。這樣做的后果是，雖然表面上調解率很高，但實際上卻沒有達到案結事了的效果。從而產生了非常尷尬的現象，即調解案件的強制執行率居高不下，很多地方甚至超過了判決案件的強制執行率。⑤對這一現象的研究可參見李浩：《當下法院調解中一個值得警惕的現象——調解案件大量進入強制執行研究》，《法學》2012年第1期。因此，法院調解首先應對調解的功能和價值有正確的理解和定位，應妥善處理好調解與判決的關系。“調解優先”不是 “調解至上”，不能以犧牲或變相犧牲自愿性的方式進行強迫調解。法院的調解必須在自愿和合法的前提下進行， “能調則調，當判則判”。“調解”放在首位，但“不能調則不硬調”，調解不成判決迅速補位。

第二，激活庭前程序的制度功能。通過證據的交換、開示、固定和爭點的歸納整理，一方面為雙方當事人提供了較為 “平和”的交流平臺，使其對案件的證據狀況、對方的訴求、案件可能的結果有較為明晰的掌握和預判，從而大大增加了和解或調解的可能性。爭取通過庭前程序就徹底解決相當一部分案件，使其無需進入庭審程序。①如在庭前程序發達的美國，有95%的民事案件都在庭前準備程序中以和解告終，進入法庭審理的不超過5%。參見陳桂明，張烽：《審前準備程序比較研究》，載陳光中，江偉主編：《訴訟法論叢》第1卷，法律出版社，1998年。另一方面，庭前程序的扎實到位將大大提高庭審的效率，使庭審直接圍繞整理好的爭點展開，避免多次開庭等程序延宕、效率低下的情況。就當前而言，期待庭前程序發揮更大的效用還需解決庭前會議的效力等問題。應明確雙方在庭前會議上達成的共識以及法庭對各事項所作出的決定對方法具有約束力，禁止增加或變更訴訟請求，禁反言，無特殊情況禁止提出未經開示的新證據，等等。

第三，對不能調解或調解不成的案件，進行繁簡分流。簡單案件通過速裁程序實現簡案快辦。簡單案件 （如小額訴訟等）可主要由法官助理擬寫裁判文書初稿，員額法官則主要集中精力辦理復雜案件。另外，在當下互聯網時代，應大力推行電子送達、網絡開庭等信息化手段，向科技要效率，大幅提升審判效能。

（二）非訟程序的利用與改良

我國 《民事訴訟法》中規定的非訟程序主要包括宣告失蹤、宣告死亡案件，認定公民無民事行為能力、限制民事行為能力案件，認定財產無主案件，確認調解協議案件，實現擔保物權案件以及督促程序、公示催告程序。非訟程序相對于訴訟程序，在效率價值上最為突出的便是其簡便與快捷。但是，我國目前對非訟程序的利用尚遠遠不夠，未能起到有效的案件分流和提高司法效率的目的。最近10年，全國法院非訟案件占一審民事案件的百分比都不超過5%②詳細數據參見2006—2016年國家統計局發布的 《中國統計年鑒》（統計年份為2005—2015年）。，并且呈現非訟程序審理訴訟化和非訟事件訴訟化的傾向③龐小菊：《司法體制改革背景下的訴訟分流——以非訟程序的訴訟分流功能為視角》，《清華法學》2016年第5期。，未能發揮非訟程序應有的價值。非訟程序若設計合理、運用得當，其程序分流的意義非常巨大。比如，就督促程序而言，我國是仿照德國引入的。在德國，2000—2009年，每年審結的一審民事案件 （不含勞動案件和家事案件）在160萬～190萬件之間，但同期受理的督促案件卻高達每年670萬～950萬件，并且90%不需要進入訴訟程序而終結。④周翠：《電子督促程序：價值取向與制度設計》，《華東政法大學學報》2011年第2期。

除了程序上的快捷之外，在員額制改革的背景下，非訟程序的另一個優點是可將其交由法官助理處理而不違背法理上的正當性。雖然對非訟程序是否屬于審判程序歷來有不同的觀點，但若從狹義上對審判程序進行解釋，將 “法律上的爭訟性”作為審判權的基本界限之一⑤王亞新：《社會變革中的民事訴訟》，中國法制出版社，2001年，第255頁。，那么，大多數非訴訟事項都不具有 “爭訟性”，不涉及審判權的行使，可由法官助理處理。⑥如我國臺灣地區在2007年 《法院組織法》修訂時就仿效德國和奧地利的法務官制度，在地方法院或其分院設置司法事務官制度，將非訟事件移由司法事務官處理。參見姚瑞光：《民事訴訟法論》，中國政法大學出版社，2011年，第229-230頁。

五、結 語

員額制框架下法院案多人少矛盾的解決確實是一個難題，既需要相關法律規范和制度的修改、變革給予頂層支持，也需要在法定框架下兼具智慧和勇氣的實踐探索。若能從人力資源的配置、審判組織的改造以及訴訟程序的利用方面 “三管齊下”，相信定能攻克難關，從而保障司法體制改革的全面順利推進。