政府環(huán)境責(zé)任問題研究

王一琲

一、引言

在當(dāng)前社會的發(fā)展過程中國家和各級地方政府公共管理的一個(gè)重要領(lǐng)域就是生態(tài)環(huán)境管理，作為國家和各級地方政府公共管理職能有效發(fā)揮的重要領(lǐng)域，其生態(tài)環(huán)境管理水平的好壞不但關(guān)系著各項(xiàng)環(huán)境資源法律的有效落實(shí)，而且還關(guān)系著在科學(xué)發(fā)展觀的引領(lǐng)下環(huán)境管理政策是否符合生態(tài)文明建設(shè)的要求。并使其能夠落到實(shí)處，以滿足現(xiàn)代文明建設(shè)對資源環(huán)境管理要求的重要問題。

二、政府環(huán)境責(zé)任的概述

1.政府環(huán)境責(zé)任

提及政府環(huán)境責(zé)任，大多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為，中央人民政府和地方各級人民政府是政府環(huán)境責(zé)任的主體，這其中也包括環(huán)保監(jiān)管部門。政府部門的環(huán)境責(zé)任具體表現(xiàn)形式可視為：政府的第一性環(huán)境責(zé)任向政府的第二性環(huán)境責(zé)任的轉(zhuǎn)變。上述提到的政府環(huán)境責(zé)任，是指相關(guān)法律所規(guī)定的政府職能部門在環(huán)境保護(hù)方面的權(quán)力和義務(wù)（稱為政府的第一性環(huán)境責(zé)任）以及因政府部門違反相關(guān)法律規(guī)定所賦予的權(quán)力和義務(wù)而要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果（簡稱政府環(huán)境法律責(zé)任，也稱政府的第二性環(huán)境責(zé)任）。

2.完善政府環(huán)境責(zé)任的緊迫性

目前，我國的生態(tài)環(huán)境問題日益嚴(yán)峻，能源資源消耗也逐漸增加,但我國的基本國情沒有改變,即環(huán)境容量有限的大前提并沒有改變，現(xiàn)如今有限的環(huán)境容量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足日漸增大的污染排放量。這也是我們急需完善政府環(huán)境責(zé)任的原因之一。此外，政府環(huán)境責(zé)任的落實(shí)不到位，導(dǎo)致的環(huán)境領(lǐng)域“政府失靈”也是我們要完善政府環(huán)境責(zé)任的重要原因。

三、我國政府環(huán)境責(zé)任的缺陷

1.政府決策機(jī)制不足

（1）環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制的缺失

目前,我國致力于將粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)增長方式,但由于時(shí)間短，粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式造成的高能耗、高污染的狀況難以消除。社會工業(yè)化的發(fā)展過程中，企業(yè)先期選址建設(shè)不合理,是造成環(huán)境污染事件的根本原因,但是目前對部分生產(chǎn)要求達(dá)不到國家環(huán)保法律的企業(yè),地方政府在引進(jìn)投資的時(shí)候,一味的考量其帶來的經(jīng)濟(jì)效益，對于可能會造成的生態(tài)環(huán)境安全影響竟然忽視沒有做任何的論證與研究。

（2）政府決策中公眾參與不足

雖然新的《環(huán)境保護(hù)法》對公眾參與方面有一些規(guī)定，但是這些條文仍然具有模糊的原則性,公民的環(huán)境參與權(quán)并不能真正落到實(shí)處,公眾參與渠道不暢,政府決策中公共利益的表達(dá)與實(shí)現(xiàn)不能得到充分發(fā)揮。概括來說，例如，政府缺少公眾參與的壓力；政府環(huán)境信息公開力度不夠；對公眾參與的規(guī)定相關(guān)法律法規(guī)說明的還比較模糊；政府決策部門缺乏追究問責(zé)等。上述問題得不到有效的解決，不利于環(huán)境保護(hù)事業(yè)的開展、環(huán)境法治的實(shí)現(xiàn)。

2.我國環(huán)境管理體制中存在的部分問題

（1）管理主體的權(quán)威性和獨(dú)立性的缺失

由于多數(shù)地方環(huán)境管理部門難以保證其法律行政地位，導(dǎo)致當(dāng)?shù)丨h(huán)境管理部門缺乏其權(quán)威性。地方環(huán)境保護(hù)部門的設(shè)置及其職能履行經(jīng)常是通過行政文件來確立，這就難以獲得法律上的強(qiáng)力支持，因此具有較大的隨意性；各級地方政府的職能部門中,環(huán)保部門通常處于一個(gè)弱勢地位，造成環(huán)保部門進(jìn)行環(huán)保執(zhí)法的過程中嚴(yán)重丟失其獨(dú)立性并使得其環(huán)保能力受到影響。

（2）環(huán)保部門財(cái)政不獨(dú)立

我國地域遼闊，各地方人口、自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異，因此在環(huán)境管理和保護(hù)中就會存在著資金短缺和不平衡的問題，特別是部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后的區(qū)域，其生態(tài)環(huán)境比其他區(qū)域更為脆弱，這就導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾更加尖銳。

3.政府環(huán)境問責(zé)機(jī)制的不足

政府環(huán)境責(zé)任問題，主要是指政府環(huán)境責(zé)任體質(zhì)自身存在的缺陷，不足以解決實(shí)際運(yùn)行中所產(chǎn)生的各種問題?？傮w而言，政府環(huán)境責(zé)任問題，主要表現(xiàn)特征為在生態(tài)環(huán)境保護(hù)之中，政府不能完全的擔(dān)負(fù)起自己應(yīng)該履行的環(huán)境保護(hù)職責(zé)。政府環(huán)境責(zé)任存在著諸如法律依據(jù)缺失、治理結(jié)構(gòu)缺陷、功能定位異化以及責(zé)任落實(shí)不到位與錯(cuò)位、缺位、虛位、制度支撐與保障措施不健全等問題。

四、對政府環(huán)境責(zé)任問題的建議

1.完善政府決策機(jī)制

（1）建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制

首先，對于經(jīng)濟(jì)部門的環(huán)境責(zé)任要加以明確，政府經(jīng)濟(jì)部門的職責(zé)是在經(jīng)濟(jì)決策時(shí)要充分考慮到環(huán)境保護(hù)的要求,而不是承擔(dān)具體的監(jiān)管責(zé)任。其次，加強(qiáng)政府相關(guān)法律法規(guī)的建立,若經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門在經(jīng)濟(jì)決策過程中對于環(huán)境因素的影響沒有進(jìn)行任何論證和研究,造成了生態(tài)環(huán)境的破壞,那么經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門就必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（2）完善公眾參與制度

政府決策中吸納公眾參與,不僅能讓公眾充分表達(dá)自己的環(huán)境訴求,而且自身也聽到了公民的意見,制定出更科學(xué)合理的環(huán)境政策。比如，在《環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)，環(huán)境權(quán)是與公民的環(huán)境利益密切相關(guān)的權(quán)利,若承認(rèn)公民有在良好的環(huán)境中生活的權(quán)利，那么公民可以有依據(jù)的行使自己權(quán)利。

2.完善我國環(huán)境管理體制

（1）強(qiáng)化管理主體的權(quán)威性和獨(dú)立性

各級環(huán)境管理部門作為我國環(huán)境管理體系的主要部分應(yīng)加強(qiáng)獨(dú)立管理的能力，這需要國家和地方政府按照相關(guān)法律確保其在行政管理體系中的行政地位。與此同時(shí)，依據(jù)各地區(qū)自然生態(tài)環(huán)境的特點(diǎn)，調(diào)整現(xiàn)行的行政區(qū)劃分環(huán)境管理體系，統(tǒng)籌規(guī)劃環(huán)境管理，建設(shè)科學(xué)合理的環(huán)境管理體系。

（2）環(huán)保部門財(cái)政稅務(wù)制度要落實(shí)

生態(tài)環(huán)境管理作為一種重要的公共管理領(lǐng)域,需要中央和地方政府公共財(cái)政的大力支持,環(huán)境生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的必要條件之一就是成立環(huán)境財(cái)政專項(xiàng)資金、并將環(huán)境財(cái)政投入納進(jìn)中央和地方政府預(yù)算中。并且中央和地方政府進(jìn)行環(huán)境財(cái)政投入時(shí)，依據(jù)地區(qū)和環(huán)境建設(shè)的不同，進(jìn)行相應(yīng)規(guī)劃。同時(shí)，加強(qiáng)環(huán)境財(cái)政的投入與支出需要增加財(cái)政資金的來源，以滿足日益變化的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的資金需要。

3.完善政府問責(zé)機(jī)制

完善我國的環(huán)境問責(zé)制度需要法制化,即通過對環(huán)境問責(zé)制的性質(zhì)、地位、作用以及原則做出詳細(xì)準(zhǔn)確的法律規(guī)定,科學(xué)合理的行使監(jiān)督權(quán)，讓政府的環(huán)境問責(zé)變得有法可依,違法必究。只有加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)和完善,落到實(shí)處才能保證環(huán)境問責(zé)制的穩(wěn)定性、長期性和有效性。

[1]趙成.《論我國環(huán)境管理體制中存在的主要問題及其完善》.中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2012年第2期.

[2]張文顯.《法學(xué)基本范疇研究》.中國政法大學(xué)出版社，1991年版.

[3]熊超.王英輝.論政府環(huán)境責(zé)任的演進(jìn)與發(fā)展.廣西教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2014年第3期.