關(guān)于取消增值稅專用發(fā)票最大開票限額行政許可的探討

黃祥林

增值稅專用發(fā)票最大開票限額行政許可（以下簡稱限額行政許可）是增值稅發(fā)票管理工作中重要的環(huán)節(jié)，是稅收管理體系的重要內(nèi)容，對加強(qiáng)增值稅發(fā)票管理起了一定的作用，有效減少了稅收風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，隨著國家“放管服”要求的提高，稅收現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，逐漸顯示出一些負(fù)面效應(yīng)，影響了稅收征管效率。筆者從基層稅收工作實(shí)踐出發(fā)，認(rèn)為取消限額行政許可已經(jīng)具備了歷史性條件，現(xiàn)就取消限額行政許可做一點(diǎn)粗淺的探討。

一、增值稅專用發(fā)票最大開票限額行政許可概況

（一）增值稅專用發(fā)票最大開票限額稅收管理的過程

在2004年7月1日《行政許可法》實(shí)施前，稅務(wù)總局規(guī)定：防偽稅控系統(tǒng)使用十萬元版發(fā)票的企業(yè)，須上報(bào)地市級稅務(wù)機(jī)關(guān)審批；使用百萬元版發(fā)票的企業(yè)，須上報(bào)省級稅務(wù)機(jī)關(guān)審批；使用萬元版以下（含萬元版）由區(qū)縣級稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況審批發(fā)行。

稅務(wù)總局2002年規(guī)定：稅務(wù)機(jī)關(guān)對企業(yè)使用防偽稅控開票系統(tǒng)的最高開票限額進(jìn)行審批，必須經(jīng)過實(shí)地核查。批準(zhǔn)使用最高開票限額為一百萬元的，必須由地市級稅務(wù)機(jī)關(guān)派人實(shí)地核查；批準(zhǔn)使用最高開票限額為一千萬元、一億元的，必須由地市級稅務(wù)機(jī)關(guān)派人實(shí)地核查后將核查材料報(bào)省級稅務(wù)機(jī)關(guān)審核。

在2004年7月1日《行政許可法》實(shí)施后，《關(guān)于修訂＜增值稅專用發(fā)票使用規(guī)定＞的通知》(國稅發(fā)[2006]156號)仍規(guī)定：專用發(fā)票實(shí)行最高開票限額管理。最高開票限額由一般納稅人申請，稅務(wù)機(jī)關(guān)依法審批。不同的最高開票限額分別由區(qū)縣級、地市級、省級稅務(wù)機(jī)關(guān)審批，稅務(wù)機(jī)關(guān)審批最高開票限額應(yīng)進(jìn)行實(shí)地核查。

《關(guān)于下放增值稅專用發(fā)票最高開票限額審批權(quán)限的通知》（國稅函[2007]918號）對審批權(quán)限進(jìn)行了下放。稅務(wù)總局2013年第39號公告規(guī)定：增值稅專用發(fā)票(增值稅稅控系統(tǒng))實(shí)行最高開票限額管理。最高開票限額由一般納稅人申請，區(qū)縣稅務(wù)機(jī)關(guān)依法審批。主管稅務(wù)機(jī)關(guān)受理納稅人申請以后，根據(jù)需要進(jìn)行實(shí)地查驗(yàn)。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)納稅人實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營和銷售情況進(jìn)行審批，保證納稅人生產(chǎn)經(jīng)營的正常需要。

稅務(wù)總局2017年第21號公告規(guī)定：對能夠當(dāng)即辦理的稅務(wù)行政許可事項(xiàng)，直接出具和送達(dá)《準(zhǔn)予稅務(wù)行政許可決定書》，不再出具《稅務(wù)行政許可受理通知書》。

從限額行政許可稅收管理的歷史過程來看，其管理層級越來越低，程序越來越簡化，管理也越來越高效，體現(xiàn)了稅收管理因時(shí)代要求變化而變化的與時(shí)俱進(jìn)的精神。

（二）當(dāng)前限額行政許可立項(xiàng)依據(jù)和設(shè)立條件

《國務(wù)院對確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》（國務(wù)院令第412號）規(guī)定：由法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可項(xiàng)目，依法繼續(xù)實(shí)施；對法律、行政法規(guī)以外的規(guī)范性文件設(shè)定，但確需保留且符合《中華人民共和國行政許可法》第十二條規(guī)定事項(xiàng)的行政審批項(xiàng)目，根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第十四條第二款的規(guī)定，現(xiàn)決定予以保留并設(shè)定行政許可，共500項(xiàng)。附件第236項(xiàng)：增值稅防偽稅控系統(tǒng)最高開票限額審批。

二、限額行政許可工作中的主要問題

（一）限額行政許可相關(guān)規(guī)定與當(dāng)前法律規(guī)定的沖突

稅務(wù)機(jī)關(guān)目前保留的稅務(wù)行政許可事項(xiàng)，均是《行政許可法》制定前設(shè)定的行政審批事項(xiàng)，為同《行政許可法》的實(shí)施相銜接，由國務(wù)院確認(rèn)為行政許可事項(xiàng)。因而，在行政許可的設(shè)定上，與《行政許可法》的規(guī)定有所不同。《行政許可法》將可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)定為六類，以法定的形式確定了設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，以及其范圍，不僅如此，還確定了不同的設(shè)定權(quán)限。其中國務(wù)院、省級地方政府規(guī)章、地方性法規(guī)只能設(shè)定前五類規(guī)定的事項(xiàng)范圍，不可超越范圍設(shè)定，而法律、行政法規(guī)可以設(shè)定任何行政許可事項(xiàng)。不屬于《行政許可法》第十二條規(guī)定的前五類為增值稅防偽稅控系統(tǒng)最高開票限額的審批稅務(wù)行政許可事項(xiàng)，即屬于只能由法律、行政法規(guī)設(shè)定的其他行政許可事項(xiàng)范圍，而不能以國務(wù)院決定的方式設(shè)定行政許可。對增值稅防偽稅控系統(tǒng)最高開票限額的審批事項(xiàng)，由《國家稅務(wù)總局關(guān)于加強(qiáng)防偽稅控開票系統(tǒng)最高開票限額管理的通知》設(shè)定，屬部門文件設(shè)定。因此，稅務(wù)行政許可事項(xiàng)以國務(wù)院決定的方式設(shè)定缺乏法律依據(jù)。

（二）限額行政許可工作在實(shí)施過程中的問題

1.加大了稅收成本。因?yàn)閷?shí)施行政許可，納稅人需要安排專門人員填寫申請并準(zhǔn)備相應(yīng)的材料，遞交申請，接受稅務(wù)機(jī)關(guān)核查，最終獲得確認(rèn)許可。對稅務(wù)機(jī)關(guān)而言，更是需要設(shè)置專門的崗位受理、審核，實(shí)地調(diào)查需要兩人以上進(jìn)行，最后依據(jù)調(diào)查結(jié)果，做出行政許可。可以看出，實(shí)施行政許可加大了納稅人和稅務(wù)機(jī)關(guān)的納稅成本和征稅成本，征納雙方為該項(xiàng)行政許可付出了較多的人力成本。

2.降低了市場運(yùn)行的效率。實(shí)施該項(xiàng)行政許可，由于行政許可的申請和受理過程到最終許可決定，需要經(jīng)歷一定的工作時(shí)間，對需要及時(shí)開具增值稅專用發(fā)票的納稅人，占用了不必要的時(shí)間，影響了市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行的效率，整個(gè)社會(huì)效率因此而下降。

3.容易產(chǎn)生稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)隱患。實(shí)施該項(xiàng)行政許可，稅務(wù)機(jī)關(guān)需要安排稅務(wù)人員進(jìn)行審核和調(diào)查，由于往往申請的納稅人都是剛剛成立或初具規(guī)模，無法全面了解納稅人并判斷其是否存在違法犯罪的可能，一旦事后出現(xiàn)納稅人違法問題，必然追查行政許可環(huán)節(jié)是否存在瑕疵，從而追究稅務(wù)人員的執(zhí)法責(zé)任。一項(xiàng)極其盡責(zé)的許可審批也難以避免犯罪分子未來違法犯罪發(fā)生的可能。另一方面，也可能因?yàn)樵S可的存在，個(gè)別稅務(wù)人員對納稅人的合理需求進(jìn)行不合理刁難，產(chǎn)生一定的權(quán)力尋租空間。

4.與稅收信息化發(fā)展要求不相適應(yīng)。目前全面推廣并使用的增值稅發(fā)票管理新系統(tǒng)，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)采集、監(jiān)控納稅人發(fā)票開具情況，及時(shí)分析發(fā)現(xiàn)發(fā)票異常情況、申報(bào)異常的疑點(diǎn)納稅人，并調(diào)整納稅人其離線參數(shù)控制、通過遠(yuǎn)程控制納稅人稅務(wù)端系統(tǒng)，暫停其發(fā)票開具，快速處理，防范稅收風(fēng)險(xiǎn)。從技術(shù)上來說，稅務(wù)機(jī)關(guān)能夠通過事中和事后及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，而事前的人工審批的方式無法避免發(fā)票異常情況、申報(bào)異常的情況的發(fā)生，繼續(xù)保留這樣的行政許可不符合信息化發(fā)展的需求，與當(dāng)前中央提出的“放管服”工作要求不相適應(yīng)。

三、取消增值稅專用發(fā)票最大開票限額行政許可的積極意義

（一）取消限額行政許可有利于現(xiàn)代化稅收體系建設(shè)

取消限額行政許可有利于稅收現(xiàn)代化體系的完善和發(fā)展。首先從行政許可立項(xiàng)依據(jù)和立項(xiàng)條件及相關(guān)規(guī)定看，取消行政許可更符合法律規(guī)范和法律體系的完善。《行政許可法》規(guī)定，凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的，行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的，可以不設(shè)行政許可。稅務(wù)部門當(dāng)前提出了建設(shè)稅收現(xiàn)代化的目標(biāo)，而減少乃至取消稅務(wù)行政許可項(xiàng)目是重要內(nèi)容之一，既是提供高效便捷的稅收服務(wù)的需要，也是明確征納雙方法律責(zé)任的重要體現(xiàn)，是稅收現(xiàn)代化建設(shè)的應(yīng)有之義。

（二）取消限額行政許可有利于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展

一是取消更多的硬性行政規(guī)定和約束，盡可能多的滲入市場因素和分子，引入競爭、擴(kuò)大觸角，提高企業(yè)的積極性主動(dòng)性，更能符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展大環(huán)境的需要。二是取消限額行政許可會(huì)強(qiáng)化大數(shù)據(jù)的運(yùn)用和發(fā)展，提高企業(yè)運(yùn)行效率、降低成本，獲取最大社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)市場在資源配置中的決定性作用。對納稅人而言，能夠開具較大限額的增值稅專用發(fā)票，不僅僅是提升了辦稅便利化程度，而且也提升了企業(yè)的實(shí)力和形象。

（三）取消限額行政許可有利于落實(shí)國家當(dāng)前“放管服”的精神

黨中央、國務(wù)院高度重視“放管服”改革工作，是政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，能夠提高我國在國際上的營商環(huán)境競爭力。取消限額行政許可是稅務(wù)部門落實(shí)“放管服”中簡政放權(quán)的重要措施之一，有利于進(jìn)一步優(yōu)化稅收環(huán)境。限額行政許可是稅務(wù)部門7項(xiàng)行政許可審批事項(xiàng)的重要一項(xiàng)，是涉及面最廣、涉及納稅人最多的行政許可事項(xiàng)。取消限額行政許可有利于彰顯征納雙方法律地位平等地位，體現(xiàn)放要徹底且有序的精神。

（四）有利于減輕基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)

取消限額行政許可后，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)可以取消受理、審核及調(diào)查崗工作環(huán)節(jié)，直接減少了崗位設(shè)置，節(jié)約人力資源。因這些崗位存在而可能產(chǎn)生的稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)也隨之減少，減輕了基層稅務(wù)人員體力和精神上的負(fù)擔(dān)。

四、加強(qiáng)取消限額行政許可后的后續(xù)管理工作的建議

取消限額行政許可的實(shí)現(xiàn)途徑可分三步走實(shí)施，第一步取消限額行政許可所有的實(shí)地調(diào)查環(huán)節(jié)，第二步簡化限額行政許可附報(bào)的資料，第三步完全取消限額行政許可。

取消限額行政許可后，稅收管理會(huì)面臨許多新的問題，稅務(wù)機(jī)關(guān)在行政審批做減法的同時(shí)在后續(xù)管理工作中多做加法，多層次、全方面加強(qiáng)稅收現(xiàn)代化建設(shè)，建立健全事中、事后稅收管理體系，防范稅收風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，建議主要做好以下幾方面的后續(xù)管理工作：

（一）強(qiáng)化實(shí)名辦稅，減少發(fā)票違法犯罪的可能

實(shí)名辦稅是對納稅人的法定代表人、辦稅人員身份確認(rèn)并據(jù)以受理辦稅的制度。納稅人在辦理涉稅事項(xiàng)時(shí)提供有效個(gè)人身份證明，稅務(wù)機(jī)關(guān)采集、比對、確認(rèn)其身份信息后，辦理涉稅事項(xiàng)。利用實(shí)名辦稅信息強(qiáng)化事中事后管理，構(gòu)建納稅人自律、社會(huì)監(jiān)督和行政監(jiān)管相結(jié)合的稅收共治格局。推行國稅局、地稅局實(shí)名信息雙方互認(rèn)，實(shí)現(xiàn)一次采集多次、多處使用，優(yōu)化辦稅流程，防范涉稅風(fēng)險(xiǎn)。一旦發(fā)生發(fā)票違法犯罪行為，以最快的速度發(fā)現(xiàn)并控制不利行為后果的擴(kuò)大。

（二）加大稅收信用評定成果的應(yīng)用

進(jìn)一步完善并落實(shí)《納稅信用管理辦法（試行）》的各項(xiàng)措施，對信用等級較高的納稅人給予其在開通綠色通道、簡化審批手續(xù)等方面的便利，這些措施的落實(shí)有利于增強(qiáng)納稅人依法誠信意識(shí)。對于納稅信用等級較高的納稅人不但提供程序上的便利，還要給予實(shí)體上的優(yōu)惠，增加其依法誠信納稅的收益，引導(dǎo)納稅人誠實(shí)守信納稅。對納稅信用等級低的納稅人，可以及時(shí)調(diào)整增值稅專用發(fā)票的最大開票限額，避免稅收風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。在實(shí)名辦稅的基礎(chǔ)上，運(yùn)用稅收大數(shù)據(jù)，建立信用積分制度，實(shí)現(xiàn)對納稅人信用和風(fēng)險(xiǎn)狀況的動(dòng)態(tài)監(jiān)控評價(jià)，根據(jù)評價(jià)結(jié)果實(shí)施分類服務(wù)和差異化管理。

（三）強(qiáng)化增值稅發(fā)票新系統(tǒng)功能的運(yùn)用

一是利用發(fā)票數(shù)據(jù)開展案源分析。及時(shí)提取疑點(diǎn)企業(yè)開具、取得的增值稅專用發(fā)票信息，結(jié)合納稅申報(bào)信息，通過對發(fā)票流、資金流、貨物流等進(jìn)行綜合匹配分析，快速瞄定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。二是實(shí)時(shí)排查疑點(diǎn)數(shù)據(jù)。結(jié)合增值稅發(fā)票管理新系統(tǒng)，不定期分析發(fā)票電子底賬信息篩選出疑點(diǎn)企業(yè)，及時(shí)下發(fā)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對任務(wù)，強(qiáng)化稅收風(fēng)險(xiǎn)防控。三是扎實(shí)開展日常管理。開展納稅人發(fā)票信息查詢，實(shí)時(shí)監(jiān)控納稅人生產(chǎn)經(jīng)營情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)納稅人可能存在的稅收風(fēng)險(xiǎn)，提高涉稅數(shù)據(jù)分析應(yīng)用能力、增強(qiáng)增值稅后續(xù)管理提供重要抓手。四是全面提升鑒票能力。強(qiáng)化納稅服務(wù)，及時(shí)宣傳、輔導(dǎo)納稅人登錄增值稅發(fā)票查詢平臺(tái)，查詢銷售方開具的所有發(fā)票信息，增強(qiáng)納稅人利用增值稅發(fā)票管理新系統(tǒng)避免取得虛假發(fā)票的防范意識(shí)，從源頭降低取得虛假發(fā)票的涉稅風(fēng)險(xiǎn)。

（四）加大對增值稅專用發(fā)票違法犯罪活動(dòng)的打擊力度

加強(qiáng)與公安、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門的協(xié)作，定期與相關(guān)部門溝通情況、反饋信息，及時(shí)將發(fā)現(xiàn)的涉及行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、等單位的發(fā)票違法線索及問題，移送相關(guān)部門處理。會(huì)同相關(guān)部門聯(lián)合查處，重點(diǎn)查處一批涉及面廣、影響惡劣的購買、使用虛假發(fā)票重大典型案件。加大案件的查處公開力度。對查出的案件通過一定的形式向社會(huì)進(jìn)行了公布，將其列入稅收“黑名單”。稅務(wù)機(jī)關(guān)還應(yīng)將其名單通報(bào)相關(guān)部門，建議在經(jīng)營、投融資、進(jìn)出口、招投標(biāo)、生產(chǎn)許可、資質(zhì)審核等方面予以限制或禁止。

[1]汪永清主編《行政許可法教程》.中國法制出版社,2003年版.

[2]萬艷宏.《取消貸款卡發(fā)放核準(zhǔn)行政許可之淺見》［J］.《河北金融》,2015年第4期.

[3]王克穩(wěn).《我國行政審批與行政許可關(guān)系的重新梳理與規(guī)范》［J］《中國法學(xué)》，2007年第4期.