新形勢(shì)下農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位做好預(yù)算績(jī)效管理的幾點(diǎn)思考

侯文新

前言

黨的十九大報(bào)告中提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”。這說(shuō)明新一屆政府會(huì)更加注重財(cái)政資金的使用效率和投入產(chǎn)出比，而且也為今后財(cái)政改革指明了方向。因此，這就要求依靠財(cái)政撥款生存發(fā)展的農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位“少花錢，多辦事”，提高預(yù)算績(jī)效管理水平。

一、預(yù)算績(jī)效管理的新形勢(shì)

（一）當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)

2016年以來(lái)，受經(jīng)濟(jì)增速放緩、營(yíng)改增減收等其他減收因素影響，全國(guó)一般公共預(yù)算收入增幅繼續(xù)走低。2017年，國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境更加復(fù)雜多變，經(jīng)濟(jì)下行壓力和財(cái)政收支平衡壓力進(jìn)一步加大。全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、審計(jì)署對(duì)提高財(cái)政資金使用績(jī)效多次提出要求，社會(huì)各界對(duì)提升公共服務(wù)水平的呼聲較高，迫切需要政府部門采取有效措施，讓有限的資金發(fā)揮更大的效益。

（二）財(cái)政預(yù)算改革方向

2016年5月5日，《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做實(shí)中央部門預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)的意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)〔2016〕54號(hào)）中指出，用4年時(shí)間，分步實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審全覆蓋。2016年各部門開(kāi)展預(yù)算評(píng)審的項(xiàng)目支出數(shù)額占項(xiàng)目庫(kù)中應(yīng)評(píng)審項(xiàng)目支出總額的比例要達(dá)到30%以上，2017年達(dá)到50%以上，2018年達(dá)到80%，2019年實(shí)現(xiàn)百分之百覆蓋。

（三）近三年預(yù)算評(píng)審開(kāi)展情況

2014年，中央部門22個(gè)2015年部門預(yù)算項(xiàng)目，項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)數(shù)為23.38億元，審核建議數(shù)為15.97億元，審減率為31.70%。2015、2016年評(píng)審工作實(shí)現(xiàn)了中央部門一級(jí)預(yù)算單位全覆蓋，在涉及農(nóng)業(yè)、國(guó)防、經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及教育、衛(wèi)生醫(yī)療、科技、文化、環(huán)保、就業(yè)、社會(huì)保障等諸多領(lǐng)域的項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)數(shù)1943.20億元，評(píng)審建議數(shù)1178.03億元，審減765.17億元，審減比例為30.38%。

二、做好農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的必要性

（一）農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位注重預(yù)算績(jī)效管理是大勢(shì)所趨

強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科研單位資金管理的基本要求。2016年以來(lái)，下達(dá)中央部門預(yù)算時(shí)，財(cái)政部首次將一級(jí)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)及具體績(jī)效指標(biāo)同資金一并批復(fù)，相當(dāng)于與各中央部門簽訂了一份“目標(biāo)責(zé)任書”，形成“花錢必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的責(zé)任契約機(jī)制，強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)的嚴(yán)肅性和約束力。近年來(lái),國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)科研單位的資金投入不斷增長(zhǎng)，大量財(cái)政撥款的投入要求農(nóng)業(yè)科研單位必須主動(dòng)加強(qiáng)資金監(jiān)管。強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理，可以有效提升國(guó)家財(cái)政投入資金的使用效率，可以有效解決國(guó)家財(cái)政資金開(kāi)支結(jié)構(gòu)問(wèn)題、提高預(yù)算開(kāi)支的透明度，這對(duì)于實(shí)現(xiàn)資金合法合規(guī)使用非常必要。

（二）預(yù)算績(jī)效管理結(jié)果與財(cái)政資金撥付密切相關(guān)

財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審機(jī)制的建立，使預(yù)算評(píng)審嵌入部門預(yù)算編制，預(yù)算績(jī)效管理理念融入財(cái)政預(yù)算資金分配管理全過(guò)程，即科研項(xiàng)目財(cái)政資金分配、使用已經(jīng)和預(yù)算績(jī)效管理掛鉤。農(nóng)業(yè)部在2014年就印發(fā)了《農(nóng)業(yè)部部門預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)范》，目前已啟動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用研究，包括項(xiàng)目退出機(jī)制、資金規(guī)模和內(nèi)容調(diào)整、完善項(xiàng)目管理等內(nèi)容。預(yù)計(jì)在以后的農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目管理過(guò)程中將遵循以下流程：一是在資金申請(qǐng)和分配階段,對(duì)資金項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)管理，以績(jī)效目標(biāo)的合理合規(guī)和預(yù)期效益為依據(jù)，公開(kāi)評(píng)價(jià)、篩選最優(yōu)項(xiàng)目分配資金；二是在項(xiàng)目實(shí)施階段，實(shí)施績(jī)效監(jiān)督，以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向?qū)?xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行追蹤管理；三是對(duì)項(xiàng)目的完成情況或跨年度項(xiàng)目的年度進(jìn)展實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為改進(jìn)預(yù)算管理的重要依據(jù)。

（三）強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理有助于提升農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位管理水平

預(yù)算績(jī)效管理的范圍和對(duì)象涵蓋了所有“財(cái)政性”資金，從資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性上對(duì)預(yù)算單位進(jìn)行評(píng)價(jià)。這就要求農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層高度重視，從組織架構(gòu)、制度安排、人員配備等方方面面建立科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科研單位加強(qiáng)規(guī)范劃管理，從科研活動(dòng)、資金管理、成本控制以及資源配置提升管理水平。

三、農(nóng)業(yè)科研單位預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀

（一）對(duì)預(yù)算績(jī)效管理重要性認(rèn)識(shí)不足

不少基層農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位管理層受制于信息不對(duì)稱及歷史原因，很多單位領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效管理觀念薄弱，還存在“重業(yè)務(wù)、輕管理”的思想，對(duì)“向管理要效益”的認(rèn)識(shí)不足，對(duì)預(yù)算資金使用績(jī)效不夠重視，單位績(jī)效管理工作流程不健全，工作被動(dòng)應(yīng)付，致使績(jī)效工作開(kāi)展阻力重重。

（二）缺少富有經(jīng)驗(yàn)的績(jī)效管理人員

現(xiàn)階段各農(nóng)業(yè)科研單位基本上沒(méi)有負(fù)責(zé)績(jī)效管理專職人員，多數(shù)由財(cái)務(wù)人員兼管。而財(cái)務(wù)工作本來(lái)就繁重，再加上理論知識(shí)匱乏、實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)有限，很難將績(jī)效管理工作落在實(shí)處。部門預(yù)算項(xiàng)目文本績(jī)效目標(biāo)多為突擊編報(bào)，質(zhì)量參差不齊，績(jī)效管理和預(yù)算管理尚未有機(jī)融合，績(jī)效管理與預(yù)算管理仍存在“兩張皮”的問(wèn)題。

（三）支撐手段落后，亟需加強(qiáng)信息化建設(shè)

現(xiàn)階段大多數(shù)單位處于會(huì)計(jì)電算化階段，預(yù)算管理尚且“疲于奔命”，績(jī)效管理信息系統(tǒng)大多不健全。在沒(méi)有信息化手段支撐的情況下，收集行業(yè)相關(guān)基準(zhǔn)數(shù)據(jù)、確定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合項(xiàng)目預(yù)期進(jìn)展及投入情況、確定績(jī)效指標(biāo)具體數(shù)值，結(jié)合中長(zhǎng)期及年度計(jì)劃確定部門目標(biāo)、結(jié)合各部門工作職責(zé)明確相應(yīng)的績(jī)效指標(biāo)，要做好這些工作無(wú)疑困難重重。

四、構(gòu)建科研事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策

（一）提高認(rèn)識(shí)、夯實(shí)制度，全員參與預(yù)算績(jī)效管理

黨的十九大報(bào)告中提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”，這就要求廣大科研事業(yè)單位提高對(duì)預(yù)算績(jī)效管理重要性的認(rèn)識(shí)，嚴(yán)格落實(shí)《預(yù)算法》等文件規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政資金的管理，強(qiáng)化財(cái)政支出績(jī)效理念，提升部門責(zé)任意識(shí)，提高資金使用效益，促進(jìn)事業(yè)發(fā)展。

科研事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的順利進(jìn)行離不開(kāi)相關(guān)管理人員對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的重視，更需要一套科學(xué)合理的制度來(lái)明確預(yù)算績(jī)效管理的工作范圍和程序，使各級(jí)管理人員在開(kāi)展績(jī)效管理工作時(shí)有章可循。因此，科研事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層要仔細(xì)分析單位預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀和存在問(wèn)題，在提高認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，提高預(yù)算編報(bào)的科學(xué)性、合理性、精確性，努力尋找完善績(jī)效管理的有效途徑，積極探索提高預(yù)算績(jī)效管理水平的方式。

（二）考察調(diào)研、參加培訓(xùn)，多角度提高績(jī)效管理人員業(yè)務(wù)水平

預(yù)算管理和績(jī)效管理是同一事物的兩個(gè)層面，兩者互有聯(lián)系、又有區(qū)別、相輔相成。加強(qiáng)預(yù)算管理必須同時(shí)加強(qiáng)績(jī)效管理，實(shí)施績(jī)效管理的目標(biāo)是進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算管理工作。

事業(yè)單位應(yīng)該在內(nèi)部設(shè)置專門的預(yù)算績(jī)效管理崗位，并挑選優(yōu)秀人才來(lái)?yè)?dān)任此職務(wù)。實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理要求從業(yè)人員有較強(qiáng)的分析測(cè)算能力，工作量大、技術(shù)性強(qiáng)、專業(yè)化程度高，需要對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行專門的、成體系的培訓(xùn)。因此科研事業(yè)單位要根據(jù)單位預(yù)算管理工作的實(shí)際需求組織績(jī)效管理崗位的工作人員到績(jī)效管理工作開(kāi)展較好的單位考察調(diào)研、參加相關(guān)培訓(xùn)，邀請(qǐng)資深專家開(kāi)展相關(guān)講座，不斷提高績(jī)效管理工作人員的綜合素質(zhì)水平。爭(zhēng)取培養(yǎng)一批既熟悉預(yù)算管理、掌握績(jī)效管理知識(shí)的復(fù)合型管理人才，切實(shí)推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理工作落地生根、開(kāi)花結(jié)果。

（三）搭建信息平臺(tái)、購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，全面提升單位預(yù)算績(jī)效管理水平

要想真正地實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理，就必須在大數(shù)據(jù)技術(shù)的支持下，對(duì)各單位內(nèi)部成本控制、人員工作效率進(jìn)行精確計(jì)量，進(jìn)而形成本單位或行業(yè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。采取信息化管理手段，有利于單位建立合理可行、有效可用的指標(biāo)庫(kù)，為后續(xù)績(jī)效目標(biāo)編制及評(píng)價(jià)提供參考；有利于單位前置預(yù)算績(jī)效目標(biāo)申報(bào)論證工作，實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)與項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)對(duì)接管理；有利于將績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、預(yù)算編制工作常態(tài)化，執(zhí)行“無(wú)目標(biāo)、不入庫(kù)、無(wú)預(yù)算”管理機(jī)制。

此外還可通過(guò)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)、引入專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編編制輔導(dǎo)，逐步形成“預(yù)算部門積極主動(dòng)，專業(yè)機(jī)構(gòu)助力推進(jìn)，全面實(shí)施績(jī)效管理”的長(zhǎng)效機(jī)制；研究制定績(jī)效目標(biāo)編審及管理機(jī)制，攻克技術(shù)難題，促進(jìn)績(jī)效目標(biāo)管理規(guī)范化、編報(bào)系統(tǒng)化，主動(dòng)對(duì)接上級(jí)績(jī)效管理部門，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度。

五、結(jié)束語(yǔ)

在“花錢必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的形勢(shì)下，財(cái)政部門將強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理，建立預(yù)算安排與績(jī)效目標(biāo)、資金使用效果掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制已勢(shì)在必行，績(jī)效管理必將覆蓋所有財(cái)政資金。科研事業(yè)單位只有將績(jī)效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行全過(guò)程，注重成本效益分析，注重支出結(jié)果和政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，才有可能提升財(cái)政資金的使用效益，提升公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，提高人民群眾的滿意度。

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