事業單位內部控制建設工作研究—以高研院為例

張富龍

近年來，財政部、審計署和證監會等部門大力推進企業建立健全內部控制，內部控制理念深入人心。2012年，經過多方努力，財政部頒布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《規范》）。《規范》的出臺，是我國行政事業單位內部控制建設工作的里程碑，它標志著我國行政事業單位內部控制建設從無到有，并進入實質性操作階段。

一、事業單位內部控制的定義

事業單位是指不具有物質產品生產和國家事務管理職能，主要以精神產品或各種服務形式向社會公眾提供服務，不以營利為目的的各類組織機構。

2006年，審計署《行政事業單位內部控制研究》課題組對行政事業單位內部控制的內涵給出了比較實用的解釋：“行政事業單位內部控制是內部控制要素與過程的統一。從靜態上講，內部控制是行政事業單位為履行職能、實現總體目標而建立的保障系統，該系統有內部控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通和監督等要素組成，并體現為與行政、管理、財務和會計系統融為一體的組織管理結構、政策、程序和措施；從靜態上說，內部控制是行政事業單位為履行職能、實現總體目標而應對風險的自我約束和規范的過程”。

《規范》對內部控制的定義是：單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。

二、高研院內部控制建設工作的實施情況

為了進一步提高單位（部門）自身管理能力，提升事業單位的應對風險能力和內部管理水平，各單位根據《規范》的要求積極開展內部控制建設工作。下面以高級研修學院（以下簡稱“高研院”）為例，介紹內部控制建設工作的主要內容、目標及實施步驟。

（一）高研院內部控制建設工作的主要內容

2016年8月，國家食品藥品監督管理總局積極響應財政部的號召，下達了關于內部控制基礎性評價工作方案的通知，要求各直屬單位切實加強對本單位內部控制基礎性評價工作的組織領導,成立領導小組,開展基礎性評價工作，總結內部控制基礎工作的薄弱環節,針對本單位具體情況加強內部控制建設工作,并于2016年底前完成內部控制建立與實施工作。

根據財政部和總局的要求，高級研修學院（以下簡稱“高研院”）積極開展內部控制建設與評價工作。主要包括以下內容：

1.不相容崗位相分離。明確劃分各類崗位，并確定崗位職能，通過崗位職責描述的規范和完善，明確各崗位在處理有關業務時所具有的權利。在明確崗位職責的基礎上，全面系統分析、梳理學院各項經濟活動中所涉及的不相容職務，并實施相應的分離措施。對不相容崗位分離控制要切實體現在學院的各個流程中。

2.內部授權審批控制。明確各崗位辦理業務和事項的權限和范圍、審批程序和相關責任，建立重大事項集體決策和會簽制度、細化重大事項的金額標準。學院各級工作人員在規定的授權范圍內行使職權、辦理業務。

3.預算控制。不斷強化預算的控制作用，規范預算追加和調整的審批程序，嚴格控制預算追加調整。學院各項經濟活動都必須先編制預算，開展經濟活動前先申請預算。如某部門要辦一次培訓班，必須先申請培訓費預算，預算批準后方可開展工作；工作人員出差，也要先申請差旅費預算，并在預算限額內安排公務支出，超出部分必須報請追加預算，未批準，則本人承擔超額部分支出。

4.財產保護控制。加強財產保護控制，建立學院資產日常管理制度和定期清查制度，采取資產記錄、實物保管、定期盤點、賬實核對等措施，確保國有資產安全完整，從資產價值和資產實物兩方面加強管理。

5.會計控制。健全學院財務管理制度體系，提高會計人員業務水平，強化會計人員崗位責任制，規范會計基礎工作，加強會計檔案管理，明確會計憑證、會計賬簿和財務會計報告處理程序。

（二）高研院內部控制建設工作的目標

1.經濟活動的合法合規。健全內部控制制度和體系，保證學院的各項經濟活動在法律允許的范圍內進行，嚴禁違法行為發生。

2.資產安全和使用有效。通過健全的內部控制體系，不斷加強學院國有資產管理，做到資產賬實相符，確保國有資產安全并保值增值。

3.財務信息的真實完整。通過健全的內部控制體系，客觀反映學院各項經濟活動的會計信息，保證會計信息的真實性和可靠性，為領導決策提供依據。

4.有效防范舞弊和預防腐敗。通過建立由事前防范、事中監督和事后懲治相結合的反腐倡廉機制，充分發揮內部控制的制衡原理，發揮流程控制作用，有效從源頭上預防腐敗的發生。

5.提高公共服務的效率和效果。學院作為事業單位，整體目標是有效提供公共服務，同時也要服務總局監管，做好培訓工作，建立和實施內部控制能夠有效改進內部管理，提升綜合實力，促進學院職責和使命的履行。

（三）高研院內部控制建設工作的實施步驟

高研院內部控制建設工作實施步驟如下：

1.成立內部控制建設領導小組和辦公室，全面負責學院內部控制建設工作的實施，其主要職責是制定實施方案、啟動實施工作。在高研院內部采取召集會議的方式，積極宣傳，促進全員了解內部控制并樹立內部控制意識。高研院內部控制建設工作實施方案由財務部草擬，其他部門確定本部門的聯系人。

2.為了提升工作的專業化程度，選取第三方會計師事務所參與高研院內部控制建設工作，采用廣泛開展訪談、調研、研討等方式，摸清高研院內部管理現狀，梳理現有各項制度，對照內部控制規范要求，查找流程和制度存在的風險點，綜合評估整體風險，做到充分根據自身情況，更有針對性的開展學院內部控制建設實施工作。

3.根據風險評估結果，設計防控措施，結合事務所意見進行流程設計和優化。明確各項業務流程運行標準、運行授權及風險控制辦法。對現有制度進行全面完善：明確劃分不相容崗位的職責和權限；明確各崗位及相應權限范圍、內部授權審批程序和職責；明確業務歸口管理部門、完成職能部門主要業務流程再造；加強預算、財產保護和會計控制；完善信息內部公開制度。

4.對以上內容反復斟酌，形成初稿并上報領導小組辦公室復核，歷時九個月，完成《高研院內部控制規范手冊》，目前正在廣泛征求專家建議和內部反饋意見進行修改，完善后上報領導小組審核并試行。

三、事業單位內部控制建設工作存在的問題

高研院在進行內部控制基礎性評價工作中發現一些亟待改善的問題，這也是當前事業單位中存在的共性問題，總結如下：

（一）內部控制體系不健全

一直以來，事業單位在運行中都以國家的行政事業單位管理制度和以往的經驗為藍本并進行管理，很多單位仍然存在家底不清、職責交叉等諸多問題，沒有從自身實際出發，制定健全的、可操作性強的內部控制體系。比如，重大事項決策制度未建立、關鍵崗位輪崗制度未建立、內部審計監督機制不完善、會計機構及人員配備不健全或者技術力量不足、關鍵的控制原則執行不到位、內部控制碎片化等。有的單位財務機構不健全，會計人員缺乏，違反“不相容崗位分離”原則搞一人多崗，比如會計、出納一肩挑，或者采購、保管、領用由一人負責等，總體來看，大部分的事業單位缺乏基本的內部控制措施，沒有健全的內部控制體系。

（二）內部控制環境不和諧

現階段大多數事業單位缺乏一個健康和諧的內部控制環境，不利于內部控制工作的順利開展和運行。主要表現在以下方面：一是從組織結構上來看，一些事業單位內部控制組織機構模式化和形式化、缺乏規范的執行、決策和監督機制；二是從意識層面來看，當期階段，事業單位人員缺乏內部控制意識，對內部控制缺乏清晰而全面的認識，通常將其理解為一種財務行為，沒有意識到它在單位整體控制中的重要作用。此外，一旦內部控制建設過程中與現有運行模式不相適應，需要進行變革時，部分干部職工便會存在抵觸心理，事業單位的內部控制思想基礎整體較為薄弱。

（三）內部控制監督不到位

內部控制作用的發揮，離不開健全完善的監督。從內部監督來看，企業強調內部治理監督（監事會監督、董事會評價和內審部門審計），事業單位由于缺乏內因動力和產權不清晰，在內部控制監督方面的工作不到位，缺乏有效的內部監督機制和機構，沒有內部審計部門，需要紀檢和監察予以補充。同時，受傳統行政文化的影響，很多單位的工作人員對于單位的內部控制等問題并不關心，使之流于形式，成為空談。從外部監督來看，企業強調外部內控審計和公眾監督，事業單位由于公眾監督信息的不對稱以及第三方審計的缺失，資金去向、財政情況并沒有完全像社會公開發布，外界很難對事業單位內部控制情況進行有效監督。更加強調外部主管部門（財政、審計、紀委）的監管。

四、事業單位內部控制建設工作的改進措施

（一）建立完善的內部控制體系

采取不相容崗位相分離、內部授權審批控制、歸口管理、預算控制、財產保護控制、會計控制等方法，在明確各部門主要職能的基礎上，分析梳理本單位主要業務流程，加強對關鍵崗位和薄弱環節的控制力度，同時結合內部信息公開等方式，將單位原有內部管理制度統一于內部控制制度建設中，針對自身實際情況，制定出一套從實際出發、切實可行的內部控制制度并在運行中不斷補充完善，以制度建設為抓手，形成各部門、各崗位之間相互牽制、相互配合的完整的內部控制體系。

（二）構建良好的內部控制環境

結合自身情況，研究制定切實可行的內部控制實施方案并嚴格加以落實，增強內部控制規范的執行力度。將內部控制建設工作作為“一把手工程”，提升單位領導層對內部控制工作的重視程度。著重培養全體人員的內部控制意識，可從定期培訓著手進行，加大宣傳和培訓力度，全面提升員工的內部控制意識。通過組織培訓和考核等多種形式，激勵員工主動學習內部控制知識，強化員工對內部控制內容和理念的了解，促使其自覺養成執行內部控制制度的工作態度。在制度方面，可將內控制度的相關知識內容打印成冊，人手一本，讓單位內部人員皆可進行閱讀，使其在日常工作中能夠“有度可依，有度可行”。

（三）形成良好的監督機制

要建立良好的內部審計監督機制。對于有條件的單位，要設立獨立的內部審計部門或者專職內審崗位，開展內部審計控制。完善內部審計程序及要求、規范內部審計機構和人員的審計行為，發揮審計監督作用，營造嚴謹、務實的控制環境。另一方面是依靠財政部門和審計部門，同時充分發揮紀檢、監察以及第三方審計等外部組織的積極性，構建嚴密的外部監督網絡。定期對各單位內部控制的建立和實施情況進行監督檢查，有針對性的提出檢查意見和建議，并督促單位進行整改，齊抓共管，形成良好局面。在內外部監督力量的雙重作用下，力爭形成“三百六十度”全覆蓋、無死角的監督機制。

內部控制建設對事業單位內部管理起著至關重要的作用，該項工作起步較晚，目前還沒有很多成熟的經驗用來借鑒。這就需要各個單位高度重視，建立健全內部控制制度，為我國事業單位的良好發展奠定扎實的基礎。

[1]財政部.行政事業單位內部控制規范(試行)[M]，2012.

[2]《行政事業單位內部控制研究》課題組.《行政事業單位內部控制研究》課題報告[R]，2012.

[3]國家審計署審計科研所課題組.政府部門內部控制失效淵源[J].財經，2007(5).

[4]楊洵.行政事業單位內部控制建設存在問題分析—以江西交通職業技術學院為例[J].財會學習，2017(9).

[5]劉詠梅.行政事業單位內部控制建設研究[J].商業會計，2017(9).