內部控制視角下事業單位國有資產管理淺析

張建臻 賈 華

隨著我國經濟的全面發展、事業單位資本投資的增多，事業單位國有資產管理引起多方關注，如何通過加強流動資產、固定資產、無形資產、對外投資管理，保證國有資產安全完整，提高國有資產使用效率成為事業單位國有資產管理的重中之重，事業單位國有資產內部控制制度應運而生。事業單位國有資產內部控制制度的建立，能夠合理保證單位經濟活動依法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。從內部控制視角下淺析事業單位國有資產管理，落實國家相關國有資產管理制度規范，結合實際情況制定切實有效的內部控制規范，具有十分重要的研究意義和價值。

一、內部控制對事業單位國有資產管理的作用

（一）內部控制體現了事業單位國有資產的規范化

為了進一步提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設，2012年12月29日財政部印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會[2012]21號），標志著行政事業單位內部控制有了制度依據。在內部控制規范的前提下做好事業單位國有資產管理，是相關管理部門的必然要求。

（二）內部控制能夠提高國有資產管理水平

從內部控制視角下建立國有資產管理制度，形成國有資產管理風險控制環境，定期或不定期對國有資產管理進行風險評估，針對國有資產管理相關風險點設置防控措施，加強溝通與信息共享。國有資產管理機構及人員在內部控制約束下，不斷提升國有資產管理水平，建立有序的國有資產管理秩序，實現國有資產保值增值。

（三）內部控制能夠避免事業單位國有資產流失

事業單位國有資產管理涉及國有資產預算、購置、使用、維修維護、處置、清查等各個環節，每一環節在國有資產管理中都占有舉足輕重的地位，稍有不慎就會造成國有資產的流失，給國家及社會帶來不必要的損失。完善的內部控制制度，能夠全面監控事業單位國有資產管理，建立有序的國有資產管理環境，防控國有資產管理風險點，實現國有資產賬賬、賬實、賬表相符，避免國有資產流失。

二、當前事業單位國有資產管理存在的問題

本文從事業單位內部控制規范單位層面和業務層面分析當前事業單位國有資產管理存在的問題。

（一）單位層面

事業單位內部控制建設單位層面主要包括六方面內容：內部控制建設啟動、單位主要負責人承擔內部控制建立與實施責任、內部控制對權力運行的制約情況、內部控制制度完備情況、不相容崗位與職責分離控制、內部控制管理信息系統覆蓋。事業單位國有資產管理在單位層面存在的問題主要有：

1.事業單位國有資產管理意識不強，內部控制制度形同虛設。由于歷史原因，事業單位國有資產管理中“重購置輕管理、重有形輕無形”現象嚴重，存在重復購置、使用渙散，有的設備因操作員不會操作而未拆包裝，閑置多年，導致設備因更新換代無法滿足實驗要求而以全新的狀態報廢；大型儀器設備共享有名無實，資產管理漏洞頗多，對此尚無有效的監管措施，造成國有資產流失嚴重。

2.事業單位國有資產管理機構不健全，國有資產管理隊伍建設有待加強。大多數事業單位未設置專門的國有資產管理機構，資產管理人員掛靠財務處、綜合處、科研處等相關處室，國有資產使用采用“誰使用，誰負責”原則，缺乏統一管理，造成國有資產管理職責劃分不清晰、不相容崗位未分離等管理漏洞。由于對國有資產管理工作重視不夠，國有資產管理隊伍在人員配備、工作能力等方面存在不足，例如啟用新入職、未經培訓的員工管理國有資產，導致工作人員對于國有資產管理制度不了解、管理效率低下、不能及時適應國有資產管理新變化等。

（二）業務層面

事業單位國有資產包括流動資產、固定資產、無形資產、對外投資等。本文對事業單位國有資產管理內部控制業務層面存在的問題分析主要從國有資產的構成進行。

1.流動資產內部控制。當前事業單位流動資產內部控制存在的問題主要有貨幣資金管理不規范、未經報批私自開設銀行賬戶、資產收入入賬不及時、未及時催收應收賬款、原材料（低值易耗品）管理渙散等。

2.固定資產內部控制。業務層面固定資產內部控制主要包括資產配置、資產使用、資產清查、資產處置等方面。

（1）資產配置超標準、資產購置程序不合理等。通用設備采購未嚴格按照通用設備配置標準執行，按國管局要求每年報送的年度《通用資產配置計劃》形同虛設，新增資產配置未按計劃執行，政府采購執行不到位等現象叢生，資產配置管理不到位。在固定資產入賬分類時，固定資產登記管理人員只能根據自己對《固定資產分類與代碼》（GB/T 14885-2010）的理解以及設備的基本情況進行分類，因固定資產登記人員并不是專業的設備使用人員，對設備的理解千差萬別，固定資產分類雜亂，例如軟件資產既可以登記為固定資產—通用設備—軟件（固定資產代碼為2010900計算機軟件），也可以登記為無形資產—軟件（固定資產代碼為6050601軟件）。

（2）資產使用不規范。資產使用采用“誰使用，誰負責”原則，監管不力，資產盤點流于形式，部分單位甚至從未進行全面清查盤點，導致資產管理人員對資產存量了解不及時、全面，丟失、損毀資產未能及時發現查找；各種國有資產報表雜亂無序、重復工作嚴重，以國有資產年度決算為例，除單位部門決算報表中涉及資產決算以外，還需報送財政部、國管局雙重口徑國有資產年度決算報表；對外出租出借資產審批、備案程序不及時甚至沒有審批、備案程序，出租出借收入未納入預算管理；資產管理信息系統已經建立，但是因為資產管理人員短缺、人員調動頻繁等原因無法真正實現資產的動態管理。

（3）資產清查核實不到位。《行政事業單位資產清查核實管理辦法》（財資[2016]1號）詳細介紹了行政事業單位國有資產清查核實的情形、管理職責、程序、內容、監管等內容。以2016年事業單位資產清查為例，2016年1月20日財政部發布《關于開展2016年全國行政事業單位國有資產清查工作的通知》（財資[2016]2號），標志著資產清查工作的開始。《通知》中要求：各中央部門應當于2016年8月31日之前將清查結果按要求報送財政部；各省（自治區、直轄市、計劃單列市）應當于2016年9月30日之前將清查結果按要求報送財政部。扣除上級部門匯總時間，各基層單位從接到通知到報送清查結果最多6個月的清查時間，因工作時間緊、任務重，對于固定資產存量僅千萬的某事業單位，恰逢單位內部于2015年10月份開展內部資產盤點，在資產盤點基礎上完成資產清查；對于固定資產存量上億的大型事業單位，根本無法實現所有存量資產的全面清查，資產清查核實流于形式。資產清查與核實工作間隔時間過長，如2016年資產清查工作結束后，到現在未啟動資產核實工作，時間跨度較大，部分存量資產狀態已發生變化，核實結果不準確。

（4）資產處置不規范。《事業單位國有資產管理暫行辦法》（財政部令第36號）明確規定了事業單位國有資產處置的程序、權限等。由于各種歷史原因，事業單位國有資產處置未實現完全規范化，存在以下問題：未經批準或者越權擅自處置國有資產，國有資產出售、對外投資等未履行評估程序；國有資產處置未經中國再生資源開發有限公司（簡稱中再生）、產權交易機構進行，如某事業單位地處縣級市，周邊無中再生、產權交易機構分支機構，無法滿足國有資產必須經中再生、產權交易機構進行的程序；處置收入未及時上繳國庫，實現“收支兩條線”；報廢報損資產處置不透明、暗箱操作，責任不清，處理不當，以報廢報損資產的名義，將資產據為己有等，導致國有資產的流失。

3.無形資產內部控制。隨著《中華人民共和國成果轉化法》的修訂、各級政府鼓勵科技創新配套政策的實施，科研成果、科技開發呈爆炸式增長，知識產權、專利技術等無形資產在總資產中的比重越來越大，而事業單位無形資產管理內部控制制度未與時俱進，存在知識產權、專利技術等無形資產由開發研究人員分散管理，未納入國有資產管理范疇；未實現無形資產的信息化覆蓋等。

4.對外投資內部控制。由于歷史原因，事業單位對外投資管理不完善，主要存在以下情況：投資之初沒有進行充分的對外投資可行性論證；對外投資審批程序不完備，存在未經單位領導集體決策或相關部門審批，私自對外投資的情況；缺乏對投資項目的追蹤管理，投資收益未納入部門預算，導致國有資產流失風險。

三、內部控制視角下事業單位國有資產管理優化措施

（一）單位層面

1.完善事業單位國有資產內部控制制度，突出內部控制在國有資產管理中的作用。首先，事業單位根據自身的實際情況，結合《行政事業單位內部控制規范（試行）》，建立符合本單位實際情況，覆蓋預算業務控制、收支業務控制、政府采購業務控制、資產管理控制、建設項目控制和合同業務控制等方方面面的國有資產內部控制制度，確保內部控制制度有效實施，防止內部控制制度流于形式。其次，提升事業單位國有資產管理人員的管理理念，形成國有資產管理全民意識，突出內部控制在國有資產管理中的作用，提高國有資產管理思想認識，提升國有資產管理地位。

2.建立完善的國有資產管理機構，提升國有資產管理人員的工作能力。建立完善的國有資產管理機構，定期組織國有資產管理人員培訓，關注國有資產管理最新制度動態，有效提高國有資產管理人員工作能力、綜合修養，確保國有資產管理人員能夠以全面的、發展性的眼光看待國有資產內部控制，真正參與到國有資產內部控制活動中，夯實國有資產管理工作的基礎。

3.完善國有資產內部控制監管機制。國有資產管理內部控制制度建立的目的之一是保障國有資產管理工作的順利開展，內部控制工作的順利實施需要多方面的監督管理。首先，加強事業單位國有資產內部監管，提高內部審計的監督能力。保證內部審計機構的獨立性、客觀性，保證事業單位國有資產管理內部審計能夠獨立、客觀的進行監督和評價；加強內部審計人員培訓，提高內部審計人員的綜合能力，強化內部審計人員的責任意識、崗位意識。其次，借助外部審計監管的力量。定期或不定期進行事業單位國有資產管理外部審計，充分運用外部審計意見，深刻反思問題癥結，找準資產管理內部控制關鍵點，不斷完善內部控制監管機制，確保事業單位國有資產的保值增值。

（二）業務層面

1.加強流動資產內部控制，建立健全流動資產內部控制程序，嚴格落實貨幣資金、存貨、低值易耗品等內外部監管，各項收入全面納入預算管理、及時入賬，保障事業單位各項工作的有序開展，避免國有資產的流失。

2.完善固定資產內部控制制度，強化固定資產管理。

（1）優化固定資產管理流程，形成固定資產“預算—配置—使用—處置”生命周期全方位管理，認真落實國有資產績效評價工作，實現固定資產管理信息化全面覆蓋，提升固定資產管理信息系統功能，實現固定資產的動態監管。

（2）事業單位國有資產管理不僅僅是國有資產管理人員的責任，而是所有事業單位工作人員的責任。通過事業單位國有資產內部控制制度的建立，加強國有資產管理人員綜合修養，形成全民管資產的意識。

3.轉變觀念，實現無形資產內部控制有序管理。完善無形資產內部控制制定，將知識產權、專利技術等自行研發的無形資產實現集中化管理，納入資產管理信息系統，以制度的形式保障無形資產信息化、動態化管理的實現。

4.強化對外投資監管，完善對外投資內部控制。對外投資的內部控制，不僅要求在對外投資之初進行充分地可行性論證，更重要的是嚴格遵守對外投資審批程序，及時進行備案，強化對外投資后續管理，加強對外投資內外部監管，及時將投資收益入賬，避免國有資產流失。

四、結束語

健全的事業單位國有資產內部控制制度是國有資產管理有效運行的基礎，強化國有資產管理內部控制規范化意識，加強國有資產管理隊伍建設，嚴格落實內部控制監督機制，能夠充分發揮事業單位的公共職能，保障事業單位各項事業有序開展，實現國有資產的保值增值。

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