推進市縣審計機關改革過程中關于“人”的幾點思考

王 婷

伴隨著時代的風云流轉，我國社會環境正發生著巨大變化。謀大事者首重格局。在黨的十九大報告中指出要“改革審計管理體制”，國家審計作為以權力監督制約權力的一項制度安排，是國家治理大系統中一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”。審計署黨組書記、審計長胡澤君同志署名文章《以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導奮力推進新時代審計事業新發展》一文中指出“把學習宣傳貫徹黨的十九大精神作為首要政治任務抓實抓好”。黨的十九大從健全黨和國家監督體系的高度，提出“改革審計管理體制”，習近平總書記對審計工作寄予的厚望，是完善審計制度、推進市縣審計機關改革發展的動力之源。而推進市縣審計機關改革的任務，就是把黨的十九大提出的戰略部署轉化為切實的工作任務，更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用。在推進市縣審計機關改革的過程中，“人”的問題尤為突出，筆者認為圍繞“人”存在著以下幾方面的問題。

一、人少事多的矛盾基本沒有改變，仍然突出

審計全覆蓋將公共資金、國有資產、國有資源及領導干部經濟責任履行情況全部納入審計監督范圍。與全覆蓋的要求相比，市縣審計機關人少事多的矛盾尤為突出：一方面是因為審計項目多、時間緊、任務重與審計人員數量有限、管理相對薄弱的矛盾日益凸顯；另一方面受管理體制的制約，“各自為戰，單兵種作戰”，不能形成有效合力，發揮“大兵種，集團軍”的作用。以人財物試點改革的南方某省為例，該省是編制小省，全省審計系統人員編制合計約3300名，其中事業編制占全省審計人員編制三分之一。該省GDP總量位列全國第四，國有資產總量位列全國第四，加上省管縣的財政體制，按照審計全覆蓋的要求，審計任務非常繁重。特別是改革后，廳一級綜合處室配置和力量明顯不足，一定程度上影響了改革的順利推進。在該省的干部管理上，省廳黨組要會同省委組織部和市委管理市級審計局領導班子成員、縣級局正職200多人。在審計業務管理上，全省各市縣審計機關的年度審計項目計劃、審計結果和發現的重大違紀違法問題線索、審計工作報告、重大事項都要向省廳報告，還要對全省審計質量進行管控，落實審計執法責任制。因而看出，改革不是簡單化的擴編、增人，但人少事多問題在該省確實非常突出。

二、未能形成三種審計力量一盤棋的監督大格局

1.國家審計與社會審計資源未實現很好的對接。與政府審計資源相比，社會審計資源的工作人員具有較高的業務素質，專業化程度高，擁有較多的審計方面的人才，如注冊評估師、注冊會計師和注冊造價師等，他們不僅審計專業知識過硬，審計經驗豐富，審計技術精湛，而且工作細致認真，更加熟悉被審計的對象。但由于社會審計地位的特殊性，不能很好的把握國家的宏觀政策和法律法規，在政治素質、審計工作質量要求及審計紀律等方面與政府審計還存在一定差距，存在明顯的不足之處。

2.國家審計與內部審計未建立協同機制。國家審計與內部審計未能形成審計工作“一盤棋”格局，兩者存在著重復審計，沒有實現優化資源配置，提高審計效率，減少重復審計，達到最大程度利用審計資源的目的；二是沒有充分利用內審資源減少監督盲區，建立分工明確、各司其職的聯動機制，從而提高審計覆蓋面；三是沒有防止被動應付式審計現象產生，難以實現審計監督的作用。

3.國家審計、社會審計和內部審計三者間缺少創新互促進平臺。從提升審計能力的方面來看，審計專業結構性失衡的問題，主要在于國家審計、社會審計和內部審計三者間缺少創新互促進平臺。新形勢下審計機關面對的審計項目內容廣泛、專業更加復雜，迫切需要既具有審計、會計等專業知識，又具有工程、法律、計算機等方面的復合型人才，而內審人員、社會審計人員的專業知識結構相對比較多元，部分人員還有著豐富的實踐經驗，但我國審計系統未能分專業建立內部審計人才庫，讓這些人員充分參與到國家審計中來，以緩解國家審計人員自身知識結構不足的弊端。

三、在處理人事管理“統”與“放”兩者關系上的困惑

審計機關人財物管理改革試點與近期實施的司法體制改革、監察體制改革相比，基層審計干部反映：任務增加了很多，但改革釋放的“紅利”不明顯。他們對改革試點有很多期盼，主要集中在兩個方面：一個是收入；一個是出路。收入是審計干部普遍關心的問題，目前從人財物的改革試點來看，做到了保證各地審計干部收入不減少，但與廣大基層審計干部“托底不限高”的預期還有差距。出路方面，涉及審計干部職務職級、成長通道、事業人員身份等問題。

從人員的統籌管理來看，也存在著亟待解決的問題。從近期看，最主要的困難是如何解決從事審計業務工作的事業人員身份問題。在全省行政編制總盤子不增的情況下，把從事審計業務工作的事業人員轉為行政編制身份幾乎不可能，考慮到近期中央將出臺事業單位改革的相關文件，事業單位以后不能承擔行政職能，參公管理難度也很大。從長遠看，改革試點后，如何將市縣審計機關領導干部的成長培養納入地方黨委干部管理的大盤子也面臨考驗。按照新的市縣審計機關領導干部管理體制，市縣兩級黨委組織部門對審計領導干部的調配程序增多、鏈條加長，客觀上會對審計干部產生不利影響，迫切需要加快推進審計職業化等配套措施。

從人員的晉升通道來看，如何發揮好審計監督的獨立性，也面臨著“兩難”。在實際操作過程中，面臨著人事管理“統”與“放”關系的處理問題。如果簡單地“放”，更多地委托地方黨委管理，則“強化上級審計機關對下級審計機關的領導”體現不足，進而影響審計監督獨立性的發揮；如果簡單地“統”，就容易“管死”，使得市縣級審計機關干部的成長空間變得狹窄，通俗來說，就是想進的進不來、想出的出不去，這是不少基層審計干部的顧慮所在。

四、在推進審計職業化進程中的問題

審計職業化改革方案亟待制定出臺。檢察院、法院都已實行了職業化改革（檢察反貪人員并入監察委后，依然享受員額制待遇，據了解紀委并入監察委的人員也醞釀參照享受同樣待遇）。至今我們各級審計干部還沒有在“人財物管理改革”中看到一點“紅利”。在全國范圍內加快推進審計職業化進度，抓緊出臺審計職業化改革方案，如何有效理順審計干部系統內的“豎向”人員升遷體系和解決好審計人員與外部單位的“橫向”流通機制，成為了職業化改革方面的兩大難題。從另一方面看，職業化進程的加快和地方審計人員素質兩者間也存在著正向關系。隨著改革開放和市場經濟的深入發展，社會上各種消極腐敗現象經常侵蝕審計人員的思想。審計人員在從事審計工作的過程中，所發現的違紀違規問題和經濟案件線索都會對參審人員產生各種影響，同時審計人員由于工作需要，接觸社會各行各業、各個部門單位的情況，容易使人產生攀比思想、不平衡思想，在現實狀況一時難以改變的情況下，容易導致一部分人心理上失落、麻木或者牢騷抱怨。因此急需加快完善職業行為準則和職業道德規范，完善審計職業督察和責任追究制度，建立一套伴隨審計人員職業生命始終的后繼教育制度。

[1]國務院《關于加強審計工作的意見》[M],2014-10-27.

[2]胡澤君.胡澤君審計長在審計署傳達學習黨的十九大精神黨員干部大會上的講話[R].審計情況通報，2017-10-27.