論新時代下我國地方稅體系存在的問題及對策

李培堂

一、地方稅的含義組成及地位

所謂地方稅，只是和中央稅相對而言。它是由省級以下地方人民政府負(fù)責(zé)征收管理和使用的財政收入。它是根據(jù)我國現(xiàn)行稅收征收管理體制及收入支配權(quán)所做的分類。當(dāng)然，目前我國地方稅制體系是由地方稅諸多稅種及其有關(guān)內(nèi)容所構(gòu)成的有機整體。不但包含地方稅稅種的各個組成要素，還應(yīng)當(dāng)包括有關(guān)地方稅的立法構(gòu)成、稅收歸屬征管、稅務(wù)機構(gòu)設(shè)置、稅收法規(guī)制定等諸多要素。

按照1994年國務(wù)院原總理朱镕基同志分稅制改革思想，同時考慮中央事權(quán)和地方事權(quán)，在財政收入劃分上，把我國稅收稅種分類為：中央稅、地方稅、中央和地方共享稅，從此以后，我國地方稅體系正式建立。目前我國地方稅有土地增值稅、車船稅等8個稅種，2018年新設(shè)立實施環(huán)境保護稅和煙葉稅。

我國地方稅體系的實施，在當(dāng)時的經(jīng)濟形勢下極大促進了我國各級地方人民政府財政體系的健康運轉(zhuǎn)，也為各級地方經(jīng)濟社會建設(shè)提供了充足可靠的財政保障，推動了各級地方經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展。然而，隨著我國新時代下經(jīng)濟社會的迅猛發(fā)展，特別是黨的十九大后，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，各級地方人民政府財權(quán)與事權(quán)的矛盾日益突出，財力匱乏問題更加明顯，地方稅體系亟待改革。

二、目前我國地方稅體系存在的問題

自從實行中央和地方分稅制體制后，我國綜合實力呈顯大幅上升趨勢，每年國家財政收入持續(xù)增加，各級地方政府收入每年也在不斷上升，不過也出現(xiàn)了管理權(quán)重心下移而財權(quán)重心上移，事權(quán)和財權(quán)相背離的現(xiàn)象，省市縣鄉(xiāng)這四級基層財政困難明顯加大，盡管中央每年向地方轉(zhuǎn)移支付資金緩解了這方面的矛盾，但并未從根本上解決地方財力嚴(yán)重不足狀況。

特別是這些年我國可耕土地資源有限，供應(yīng)緊張，整個房地產(chǎn)企業(yè)對我國整個國民經(jīng)濟的影響的拉動顯著，對地方財政的貢獻較大，而各級地方政府對房地產(chǎn)的依賴也非常突出，隨之而來的土地財政，政府和房企相互利用，相互勾結(jié)的聲音越來越響，國內(nèi)很多學(xué)者專家都認(rèn)為根本原因是94年形成的分稅制，導(dǎo)致各級地方政府財政收入嚴(yán)重不足，各級地方政府經(jīng)濟建設(shè)壓力很大，從而把更多精力和財力放在努力拉高土地價格、加大商業(yè)銀行貸款規(guī)模、抄高房屋價格、熱衷基本建設(shè)、抬高土地批租價格等短期行為和經(jīng)濟利益上。筆者認(rèn)為，之所以造成以上這些現(xiàn)象的存在，其根本原因就是我國目前地方稅體系改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟社會建設(shè)的步伐，沒有形成真正意義的分稅制體系結(jié)構(gòu)。

(一)我國目前地方稅制結(jié)構(gòu)體系缺失，沒有大幅增加財力的主要稅種

據(jù)有關(guān)報載，2004年的前十年，我國共享稅稅收每年均在75%以上比例，地方稅稅收每年均在25%以下比例。而我國地方稅的十幾個稅種，地方稅收能超到百億的只有房產(chǎn)稅和城市維護建設(shè)稅。據(jù)財政部2018年1月25日最新公布的數(shù)據(jù)，2017年全國土地和房地產(chǎn)相關(guān)稅收中，契稅4910億元，同比增長14.2%；土地增值稅4911億元，同比增長16.6%；房產(chǎn)稅2604億元，同比增長17.3%；城鎮(zhèn)土地使用稅2360億元，同比增長4.6%；耕地占用稅1652億元，同比下降18.6%。車船稅、煙葉稅等稅收收入944億元，同比增長8.5%。

我國地方財政收入中，企業(yè)所得稅、個人所得稅、增值稅這三個共享稅占比重較大，資源稅這個共享稅占比例較小。地方稅占比重過小，這種現(xiàn)象的存在嚴(yán)重制約了地方稅在國民經(jīng)濟社會發(fā)展中職能作用的發(fā)揮。可以毫不客氣地說，我國目前地方稅體系結(jié)構(gòu)缺乏對省級以下地方政府財政收入具有根本性影響且長遠(yuǎn)穩(wěn)定有效的主稅種。長期以來，這種循環(huán)不斷現(xiàn)象會造成各級地方財政收入不穩(wěn)定，規(guī)模難增長，不可避免引發(fā)多種多樣的地方規(guī)費亂象，最終造成削弱我國各級地方人民政府自我調(diào)控國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的財力。

（二）我國稅收立法權(quán)過度集中并且嚴(yán)重滯后經(jīng)濟發(fā)展，影響各級地方政府職能正常執(zhí)行

建國70年來，在地方稅體系結(jié)構(gòu)建設(shè)上稅收依據(jù)和規(guī)范缺失，稅收管理權(quán)、立法權(quán)、地方稅種開征等內(nèi)容我國最高立法機關(guān)和國務(wù)院沒有做出有效法定。沒有貫徹稅收法定原則，如城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅問題，有近140個國家和地區(qū)有房地產(chǎn)稅（類似稅種），而且對房產(chǎn)和土地不分設(shè)稅種，一起征收房地產(chǎn)稅或財產(chǎn)稅。把房地產(chǎn)稅作為地方政府的稅收收入，地方都有確定稅收制度構(gòu)成要素等方面的自主權(quán)力。運行24年的財稅中央“集權(quán)”在金融周期下半場“央地”矛盾凸顯。94年的分稅制是財稅“集權(quán)”的體現(xiàn)，其矛盾核心體現(xiàn)為中央政府是“財權(quán)”的主體，地方政府是“事權(quán)”的主體。

目前，從收入占比來看，地方政府占55%，中央政府占45%。中央地方共享稅中，企業(yè)、個人所得稅等也是中央政府拿走了主要的部分。從支出來看，中央政府支出占比10%，地方政府支出占比90%。該矛盾已長久存在，在此刻更加凸顯，主要是因為當(dāng)前我國周期所處階段及相應(yīng)的宏調(diào)框架的變化。再者，稅收立法的步伐遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟的發(fā)展。所以，影響了我國各級地方政府職能的發(fā)揮，制約了地方經(jīng)濟的發(fā)展。

（三）地方財政支出與地方稅收收入二者之間有較大差距

我國自上世紀(jì)90十年代實行中央和地方分稅制以來，除所得稅、增值稅、資源稅等共享稅種以外，其他大部分地方稅稅源分散規(guī)模小征收難度大。其結(jié)果最終導(dǎo)致地方財政收入和地方財政支出、地方稅收收入占整體稅收收入的這兩個指標(biāo)都是嚴(yán)重偏弱。

據(jù)官方統(tǒng)計，2006年的前十年各級地方稅收收入占地方財政支出的比重為大大低于其他各國70%～80%標(biāo)準(zhǔn)水平。而在現(xiàn)實經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，我國各級地方政府又承擔(dān)了大量繁重的經(jīng)濟和社會發(fā)展任務(wù)，讓我國各級地方政府心有余而財不足，巧婦難為無米之炊。在目前的制度框架下，地方政府能做的：努力增加預(yù)算外財政收入；向中央政府多要錢。不難看出，我國地方稅收收入規(guī)模嚴(yán)重偏弱，難以保障我國各級地方財政支出的基本要求。

三、新時代下完善我國地方稅體系的對策

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，我國已經(jīng)進入了中國特色社會主義經(jīng)濟建設(shè)的新時代，全黨要從全局的高度加快建立現(xiàn)代財政制度。黨的十九大也明確了深化財稅體制改革的遠(yuǎn)大規(guī)劃。堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，健全全國預(yù)算制度、稅收制度、財政體制，盡快完善我國的地方稅收體系。

（一）完善地方稅體系的意義

在新時代下，完善我國地方稅體系有利于調(diào)整中央與地方二者之間的經(jīng)濟利益關(guān)系，有利于縮小地區(qū)間社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡和區(qū)域稅源分布的差異性，有利于調(diào)整本地經(jīng)濟利益和其他地區(qū)尤其是相鄰地區(qū)的經(jīng)濟利益關(guān)系，從而保持現(xiàn)有中央政府和各級地方政府財力總平衡，促進地方稅收制度體系完善規(guī)范公平，從而不斷提高我國各級地方政府財力。

（二）建立健全地方稅體系的對策和構(gòu)想

1.指導(dǎo)思想

習(xí)近平總書記指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。構(gòu)建科學(xué)發(fā)展健康運轉(zhuǎn)的地方稅體系已經(jīng)提上改革日程，但地方稅體系的建立健全，不僅有財政收入分成的問題，還涉及國地稅稅收征管、優(yōu)化我國稅制構(gòu)成等因素，也是構(gòu)建我國現(xiàn)代財稅體制的重要一環(huán)，所以我們要全面分析研究如何完善我國的地方稅體系。加快建立健全我國現(xiàn)代財政制度是決勝實現(xiàn)中國民族偉大復(fù)興，全面建成小康社會的重要財力保障。建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央政府和地方政府的財政稅收分配關(guān)系。地方稅體系建設(shè)的終極目標(biāo)，就是保證地方政府職能正常發(fā)揮，最大限度地促進我國地方經(jīng)濟健康發(fā)展。

2.建立健全完善地方稅體系的構(gòu)想

一是全方位貫徹落實稅收法定原則。依據(jù)黨的十八大三中全會《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》和依法治國的構(gòu)想，今后在我國新開征稅收品種，務(wù)必由法律進行授權(quán)；同時將現(xiàn)行行政法規(guī)規(guī)范的稅種上升為法律，廢除現(xiàn)有全部稅收條例。

2018年率先實施環(huán)境保護稅、煙葉稅、船舶噸稅。地方稅體系的調(diào)整涉及面廣，不僅涉及到中央、地方政府與納稅人之間的切身利益關(guān)系、還涉及中央與省級及省級以下地方各級政府之間的利益分配關(guān)系，落實稅收法定原則及依法治國的構(gòu)想和要求，在地方稅體系建設(shè)中落實法治規(guī)則。力取在明年實現(xiàn)所有稅收立法計劃，后年完成落實稅收法定的改革大任。

二是建立健全我國間接稅收體系。所謂間接稅，是指納稅主體不是稅款的實際負(fù)擔(dān)人，納稅主體在生產(chǎn)經(jīng)營過程中能夠運用商品價格等方法把稅款轉(zhuǎn)嫁給消費者的稅收品種。間接稅稅收的納稅主體與負(fù)稅人不相等。表面上負(fù)有繳納稅款義務(wù)，其實最終將自己繳納的稅款通過商品由消費者承擔(dān)。當(dāng)前各國多以關(guān)稅、消費稅、增值稅等流轉(zhuǎn)稅稅種為間接稅。因此，間接稅無法顯示稅法公平公正。

根據(jù)稅收中性原則，繼續(xù)深化流轉(zhuǎn)稅改革，全過程健全增值稅抵扣鏈條，而且針對目前增值稅稅率過多過亂的現(xiàn)象，適當(dāng)簡化增值稅稅率，簡化完善增值稅等流轉(zhuǎn)稅出口退稅手續(xù)，使得我國間接稅稅收制度更加暢通完善。推進增值稅立法，形成規(guī)范有效的現(xiàn)代增值稅法律。同時實施中央和地方財政收入分配改革，減少中央分配比例，增加地方留成比例；盡快研究將消費稅歸屬地方政府的問題。我國營改增徹底完成后，必須重新確定地方政府主要稅種。建議以省、直轄市、自治區(qū)人民政府為界限，把我國國內(nèi)消費稅作為全國各省級人民政府的主要稅種，依據(jù)有：

其一目前我國消費稅的稅源非常豐富，據(jù)財政部最新官方消息，2017年全國國內(nèi)消費稅規(guī)模達10225億元，如果把國內(nèi)消費稅作為省級人民政府主要稅種，能夠大幅增加地方稅收。其二把國內(nèi)消費稅作為省級地方政府主要稅種適應(yīng)權(quán)利與義務(wù)相配比要求，更能刺激省、直轄市、自治區(qū)地方人民政府采取各種措施擴大居民消費，從而促進我國國民經(jīng)濟快速穩(wěn)定增長。要保證各級地方財政收入，必須擴大國內(nèi)消費稅的征收范圍、把消費稅征稅環(huán)節(jié)從目前的生產(chǎn)環(huán)節(jié)、進口環(huán)節(jié)、批發(fā)環(huán)節(jié)、零售環(huán)節(jié)等全部調(diào)整到零售環(huán)節(jié)；把消費稅征管權(quán)移交到地稅部門。

三是建立健全直接稅收體系。所謂直接稅，是指納稅主體同時就是稅款的實際負(fù)擔(dān)者，即納稅主體和負(fù)稅人相等。納稅主體無法把稅款負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給消費者的稅種。這類納稅主體，不但表面上有納稅義務(wù)，實際上也是稅款承擔(dān)人。直接稅以納稅主體的財產(chǎn)和所得為納稅對象，主要有各種所得稅、房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等。和間接稅相對而言，直接稅更能體現(xiàn)稅法稅負(fù)公平原則。同時學(xué)習(xí)美國等國家經(jīng)驗，對個人所得稅實行綜合與分類的征收制度，優(yōu)化所得稅稅率結(jié)構(gòu)，完善所得稅稅前扣除因素，規(guī)范和強化所得稅稅基，加強所得稅稅收征管，充分發(fā)揮個人所得稅在我國經(jīng)濟建設(shè)中調(diào)節(jié)收入、調(diào)節(jié)分配功能。今后稅收改革的目標(biāo)就是把直接稅作為我國今后的主要稅種。要求全國各部門通力協(xié)作配合，加快建設(shè)居民個人信息共享制度、保密制度。對個人所得稅實行代扣代繳和自行申報相結(jié)合的征管制度，加快完善個人所得稅征管配套措施。把房地產(chǎn)稅作為省、直轄市、自治區(qū)以下各級地方人民政府的主要稅種。

全國已開始實行的不動產(chǎn)實名登記為房地產(chǎn)稅全面開征奠定了堅實的數(shù)據(jù)，它具有高度透明，易于控制的優(yōu)點。而且房地產(chǎn)稅收入遠(yuǎn)景來看，十分樂觀，我國目前正在積極推進新型城鎮(zhèn)化，大量農(nóng)村人口進入城市，也必然帶來房地產(chǎn)價格的上升，可以提高省級以下各級地方政府的財政收入。筆者建議全國人大廣泛征求全國社會各界意見，確立科學(xué)合理的房地產(chǎn)稅收制度。筆者建議對經(jīng)營性房地產(chǎn)包括個人住房依據(jù)房產(chǎn)的評估值收繳房地產(chǎn)稅，最大幅度地降低各轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)稅費負(fù)擔(dān)，加快建設(shè)我國現(xiàn)代房地產(chǎn)稅收制度。

四是著力深化我國地方稅體系改革。加強各級人民政府地方稅收權(quán)限，優(yōu)化稅收制度結(jié)構(gòu)，涵養(yǎng)地方稅源，最終消滅多年來我國稅費并存的現(xiàn)象，筆者建議盡快構(gòu)建良好健康的我國地方稅體系，目前地方稅的品種過少，所以要適時慎重開征新的地方稅稅種；在全國全面開征水資源稅全國；開征遺產(chǎn)稅。改革城市維護建設(shè)稅的計稅依據(jù)，建議把以增值稅、消費稅為計稅依據(jù)，改為以銷售額為計稅依據(jù)；城市維護建設(shè)稅改為一個環(huán)節(jié)征稅，減少納稅環(huán)節(jié)；把隨納稅人的三檔稅率改為統(tǒng)一稅率5%，統(tǒng)一稅率，體現(xiàn)公平。同時擴大資源稅的征收。現(xiàn)行的資源稅征稅范圍過小，應(yīng)擴大資源稅的開征范圍，將所有自然資源納入征稅范圍。另外，逐步擴大各級地方政府稅收權(quán)限。

如山東省政府決定，自2018年1月1日起，對所有企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者繳納的環(huán)境保護稅收入，統(tǒng)一實行省與市、省財政直接管理縣（市）按照30%∶70%的比例分成，旨在理順排污費改征環(huán)境保護稅后省與市縣收入分配關(guān)系，引導(dǎo)各地加強生態(tài)環(huán)境保護。其中，省級分成部分，年終通過體制結(jié)算上解省財政。最后，特別需要指出的是，要統(tǒng)籌推進省級以下各級政府非稅改革。加大非稅立法的步伐。清理收費亂象，將我國的費改稅改革推向深入。

五是規(guī)范我國地方稅收征管體制。建議將企業(yè)所得稅全部劃歸國稅部門征管，將消費稅、改革后的房地產(chǎn)稅交由地稅部門征管，密切加強國地稅合作，減少征收成本；加強地方稅的征管，實現(xiàn)稅收征管的現(xiàn)代化，有效監(jiān)控稅源，從而保證地方稅收收入不斷增長；加強國地稅務(wù)干部隊伍建設(shè)；完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，地方稅收體系的建設(shè)要充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的積極調(diào)控作用，增加一般性轉(zhuǎn)移支付、減少專項轉(zhuǎn)移支付。據(jù)財政部2018年1月最新資料，2017年國家增加對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，促進區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。中央財政對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付65218億元，占中央財政支出的68.6%，比上年提高0.2個百分點，其中一般性轉(zhuǎn)移支付35168億元，占全部轉(zhuǎn)移支付的61.6%，比上年提高1個百分點。同時，中央轉(zhuǎn)移支付資金重點向經(jīng)濟發(fā)展落后和財政困難地區(qū)傾斜，增強了落后和困難地區(qū)保工資、保運轉(zhuǎn)、保基本民生的能力。其中，老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付1843億元，增長19.7%；縣級基本財力保障機制獎補資金2239億元，增長9.5%；資源能源型和東北地區(qū)階段性財力補助300億元，增長50%。

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