縣級(jí)政府綠色治理體系的構(gòu)建及其運(yùn)行論析

史云貴+劉曉燕

〔摘要〕 科學(xué)構(gòu)建綠色治理體系并確保其有效運(yùn)行，是縣級(jí)政府全面落實(shí)新發(fā)展理念，有效回應(yīng)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主要矛盾變化的正確選擇。縣級(jí)政府綠色治理體系，是指縣級(jí)政府主導(dǎo)下多元治理主體實(shí)施綠色治理過程中所涉及的各種要素與要素關(guān)系總和。縣級(jí)政府綠色治理體系主要由縣級(jí)政府綠色治理環(huán)境、綠色治理主體、綠色治理客體、綠色治理行為和綠色治理質(zhì)量等要素，按照“治理所處環(huán)境—誰來治理—治理什么—如何治理—治理效果如何—治理所處環(huán)境”的邏輯關(guān)系構(gòu)成。在內(nèi)外動(dòng)力作用下，縣級(jí)政府綠色治理體系從宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面遵循權(quán)力運(yùn)行、平等交換、溝通合作、理性行為等邏輯，通過輸入、互動(dòng)、調(diào)節(jié)、輸出、反饋等運(yùn)行機(jī)制來提高運(yùn)行質(zhì)量并實(shí)現(xiàn)其良性運(yùn)作。

〔關(guān)鍵詞〕 縣級(jí)政府；綠色治理；體系構(gòu)建；運(yùn)行

〔中圖分類號(hào)〕D035 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2018）01-0081-08

黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢罕娙找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。綠色治理是縣級(jí)政府科學(xué)回應(yīng)“新時(shí)代”“新思想”“新矛盾”“新征程”時(shí)在政府治理創(chuàng)新方面的“新作為”。縣級(jí)政府綠色治理作為一種新的治理范式，國(guó)內(nèi)相關(guān)研究還處于初始階段，研究成果存在碎片化、低水平重復(fù)等問題。縣級(jí)政府是具有完整職能的基層政府，是通過綠色治理落實(shí)新發(fā)展理念的關(guān)鍵層級(jí)。綠色治理作為新時(shí)代的治理符號(hào)，要求通過提高治理質(zhì)量讓人民群眾享有安全感、獲得感與幸福感，這需要科學(xué)構(gòu)建并有效運(yùn)行縣級(jí)政府綠色治理體系，在提升縣級(jí)政府綠色治理能力的同時(shí)，加快推進(jìn)國(guó)家綠色治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、 縣級(jí)政府綠色治理：概念與內(nèi)涵

構(gòu)建和完善縣級(jí)政府綠色治理體系，必須破解和明晰縣級(jí)政府綠色治理概念及其構(gòu)成要素。

“縣”通“懸”，始于春秋。秦統(tǒng)一后，確立郡縣制，明確縣隸于郡；隋唐以后隸于州（府、郡、軍、監(jiān)、路）；辛亥革命后直隸于省、特別區(qū)；今直隸于省、自治區(qū)、直轄市，或隸于自治州、省轄市。〔1〕從歷史上看，雖說縣制產(chǎn)生于春秋戰(zhàn)國(guó)，但在全國(guó)范圍內(nèi)整齊劃一性的確立，是從秦始皇開始的。〔2〕“縣”的名稱沿用至今，作為幾千年來我國(guó)最穩(wěn)定的基層組織，它是政府治理與社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，在國(guó)家治理體系中一直處于關(guān)鍵地位。

按照《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，縣級(jí)政府指級(jí)別上居于“縣級(jí)”和管轄空間上輻射“縣域”的縣級(jí)公共權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)。“縣級(jí)”強(qiáng)調(diào)縣級(jí)政權(quán)在國(guó)家權(quán)力體系中的層級(jí)或管轄可能，具體指縣、自治縣、縣級(jí)市和地級(jí)市轄區(qū)。“縣域”則強(qiáng)調(diào)縣級(jí)政權(quán)輻射的空間范圍或地理區(qū)域。〔3〕縣級(jí)政府強(qiáng)調(diào)的是“縣級(jí)”級(jí)別的政府，而縣域政府既包含“縣級(jí)”級(jí)別的政府也包含鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府。廣義的縣級(jí)政府指包括縣（自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)）的黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院等在內(nèi)的所有縣級(jí)機(jī)關(guān)。而狹義的縣級(jí)政府僅指縣級(jí)政權(quán)中的行政機(jī)關(guān)。在本文研究中，基于中國(guó)地方治理的實(shí)際情況，把縣級(jí)政府看作黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與和法治保障中起著“負(fù)責(zé)”和“主導(dǎo)”作用的縣級(jí)治理共同體。

綠色治理概念起源于西方國(guó)家綠色環(huán)保思想和綠色環(huán)保運(yùn)動(dòng)。綠色思潮、綠色環(huán)境運(yùn)動(dòng)、綠色政治運(yùn)動(dòng)、綠黨運(yùn)動(dòng)以及綠色政府等一系列綠色活動(dòng)將綠色理念從環(huán)保領(lǐng)域推向政治舞臺(tái)。在綠色化浪潮席卷全球的時(shí)代背景下，鑒于社會(huì)問題日益復(fù)雜以及公眾利益訴求日趨多元化，綠色治理的呼聲愈發(fā)高漲。“綠色”是一種顏色詞，是人們對(duì)客觀世界的一種認(rèn)知，它既可用于描述事物色彩的物理屬性，也可反映社會(huì)屬性和時(shí)代特征。在一系列綠色活動(dòng)中，除去作為顏色詞的本意，“綠色”還被賦予諸如“植物、自然界、美好、環(huán)保、無污染、暢通、優(yōu)渥的生活”〔4〕、“安全與健康、和平與希望”〔5〕以及綠色政治思想中的“生態(tài)、尊重多樣性、權(quán)力下放、可持續(xù)性、女性主義、社會(huì)正義、非暴力、個(gè)人與全球責(zé)任、基層民主與社群為本的經(jīng)濟(jì)”〔6〕等派生意義。關(guān)于綠色治理，國(guó)內(nèi)外學(xué)者有不同解讀：Pane等認(rèn)為，綠色治理是指組織在不斷學(xué)習(xí)與發(fā)展中，將組織目標(biāo)與環(huán)境目標(biāo)有機(jī)結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、減少浪費(fèi)、履行社會(huì)責(zé)任、保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的組織活動(dòng)過程〔7〕；Babacar Dieng和Pesqueux Yvon認(rèn)為，綠色治理是可持續(xù)發(fā)展的一部分，它是政府所采取的具有遠(yuǎn)見性、戰(zhàn)略性、參與性的可持續(xù)管理自然資源的路徑〔8〕；苑琳、崔煊岳從系統(tǒng)論的視角認(rèn)為，綠色治理是由政府綠色治理、社會(huì)綠色治理、市場(chǎng)綠色治理等子系統(tǒng)構(gòu)成的協(xié)同體系〔9〕；陳石明認(rèn)為，綠色治理的本質(zhì)是通過有效治理實(shí)現(xiàn)真正的、良性的綠色發(fā)展〔10〕；李維安認(rèn)為，綠色治理是人類在認(rèn)識(shí)到自身有可能成為自然生態(tài)毀滅者的情況下，面對(duì)同屬一個(gè)地球的新“天人合一觀”。〔11〕盡管學(xué)者們提出了不同的概念定義，但并沒有達(dá)成概念共識(shí)，且多將綠色治理囿于環(huán)境治理或者經(jīng)濟(jì)治理的范疇中，并未體現(xiàn)“綠色”的深層意蘊(yùn)。黨的十九大確立習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，提出“八個(gè)明確”的基本內(nèi)容和“十四條堅(jiān)持”的基本方略〔12〕，充分彰顯了“綠色”的派生意義，如美好、生態(tài)、健康、安全、環(huán)保、正義，以及人的全面發(fā)展等，這拓展了綠色治理概念的內(nèi)涵與外延。由此，我們將綠色治理界定為多元治理主體以綠色價(jià)值理念為引導(dǎo)，基于互信互賴和資源共享，合作共治公共事務(wù)，以實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)-政治-文化-社會(huì)-生態(tài)”持續(xù)和諧發(fā)展的美好生活的活動(dòng)或活動(dòng)過程。

結(jié)合縣級(jí)政府和綠色治理的概念，我們把縣級(jí)政府綠色治理定義為：縣級(jí)政府綠色治理共同體以綠色價(jià)值理念為引導(dǎo)，基于互信互賴與資源共享原則，合作共治公共事務(wù)，以實(shí)現(xiàn)縣域“經(jīng)濟(jì)發(fā)展-政治清明-文化繁榮-社會(huì)穩(wěn)定-生態(tài)良好”美好生活的活動(dòng)或活動(dòng)過程。其內(nèi)涵如下：一是縣級(jí)政府綠色治理概念基于生態(tài)學(xué)視角。從生態(tài)學(xué)看，任何生命有機(jī)體都必須與周圍事物進(jìn)行物質(zhì)能量交換才能生存，完全孤立的事物是不存在的。這就意味著，縣級(jí)政府綠色治理是一個(gè)開放的、動(dòng)態(tài)的復(fù)雜系統(tǒng)，政府在治理過程中需要考慮治理系統(tǒng)與所處環(huán)境以及治理行為主體之間的相互依存、相互影響關(guān)系。由此，縣級(jí)政府綠色治理在設(shè)定治理目標(biāo)或進(jìn)行決策時(shí)，需充分結(jié)合縣域經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)等諸多方面的情況，對(duì)縣域發(fā)展的近期目標(biāo)與遠(yuǎn)期規(guī)劃、個(gè)體利益與集體利益、央地關(guān)系和府際關(guān)系等因素進(jìn)行通盤考量。二是縣級(jí)政府綠色治理的核心主體是縣級(jí)黨委和政府（行政機(jī)關(guān)）。縣級(jí)政府綠色治理主體是由黨委、政府、社會(huì)組織和公眾構(gòu)成且分工明確的治理共同體。在共同體中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是第一位，必須“明確中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”。〔13〕鑒于社會(huì)組織和公眾的治理能力較弱，在縣委領(lǐng)導(dǎo)下，縣級(jí)人民政府需要強(qiáng)烈的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，主動(dòng)承擔(dān)起踐行新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想、深化綠色治理價(jià)值理念、支持鼓勵(lì)社會(huì)組織和公眾參與綠色治理的重任。三是縣級(jí)政府綠色治理是實(shí)現(xiàn)美好生活的過程。按照全球治理委員會(huì)提出的治理概念，治理本身就是管理共同事務(wù)、實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的過程。縣級(jí)政府綠色治理可視為縣級(jí)政府治理的綠色化過程，它既要體現(xiàn)一般意義上的治理過程，更要體現(xiàn)治理過程的綠色化。具體而言，縣級(jí)政府綠色治理強(qiáng)調(diào)以縣級(jí)黨委和政府為核心的治理主體多元化，要求“去中心化”權(quán)力向度與權(quán)威來源，以溝通、協(xié)商、合作為主的良性互動(dòng)，通過系統(tǒng)化、精細(xì)化、精準(zhǔn)化相結(jié)合的治理方式，以及高效益、高質(zhì)量相統(tǒng)一的治理過程，最終實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)發(fā)展-政治清明-文化繁榮-社會(huì)穩(wěn)定-生態(tài)良好”的美好生活。endprint

二、縣級(jí)政府綠色治理體系：構(gòu)成要素與邏輯關(guān)系

從縣級(jí)政府綠色治理的概念內(nèi)涵看，其實(shí)施過程既與縣域經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)的實(shí)際狀況相關(guān)，又離不開治理主體間的良性互動(dòng)，它是由這些相互依存、相互依賴和相互影響的要素構(gòu)成的一個(gè)動(dòng)態(tài)的、開放的整體，即體系。

體系一般指由若干相互聯(lián)系的事物構(gòu)成的整體，有時(shí)與系統(tǒng)等同使用。學(xué)界一般將體系界定為構(gòu)成要素以及諸要素間邏輯關(guān)系的總和。馬赫（Mach）認(rèn)為，“要素”是唯一的存在，是構(gòu)成一切事物的基本成份。不同聯(lián)系的要素構(gòu)成產(chǎn)生出物理事物或心理事物，離開了相互聯(lián)系的各“要素”，就無所謂物理事物或心理事物。實(shí)際上，要素就是主觀的感覺。〔14〕馬克思主義哲學(xué)視域中的要素，則指構(gòu)成體系的基本單元，也可稱為體系的組成部分。體系與要素的辯證關(guān)系如下：第一，二者是整體與部分的關(guān)系，相互依存、互為條件；第二，二者相互作用。體系由要素構(gòu)成，體系決定要素的特征與功能，要素變化體系隨之變化；第三，一定條件下二者可相互轉(zhuǎn)化。任何一個(gè)體系都是更大體系的構(gòu)成要素，而構(gòu)成體系的要素則構(gòu)成次級(jí)體系。〔15〕基于馬克思主義哲學(xué)語境，本文研究中所采用的要素概念指構(gòu)成體系的基本單元或體系的組成部分。

俞可平認(rèn)為有效的治理涉及三個(gè)基本問題：誰治理，如何治理，治理得怎樣。這三個(gè)問題實(shí)際上闡釋了治理體系的三大要素，即治理主體、治理機(jī)制和治理效果。〔16〕張璋認(rèn)為治理至少包含治理結(jié)構(gòu)、治理工具和公共管理三個(gè)層次的內(nèi)容。〔17〕Lynn etal提出了治理輸出結(jié)果的簡(jiǎn)約模型（reducedform model）： O = f（E，C，T，S，M），指出治理的輸出結(jié)果取決于環(huán)境因素、客體特性、手段、結(jié)構(gòu)、管理角色和行為等五個(gè)變量的共同作用。〔18〕綜上所述，治理體系應(yīng)包含治理主體、治理客體、治理行為、治理效果和治理環(huán)境等要素。

結(jié)合縣級(jí)政府綠色治理的概念及治理體系的構(gòu)成要素，我們將縣級(jí)政府綠色治理體系界定為縣級(jí)政府綠色治理共同體在實(shí)施綠色治理過程中所涉及的各種要素以及要素間關(guān)系的總和。由此，這些要素包括縣級(jí)政府綠色治理環(huán)境、綠色治理主體、綠色治理客體、綠色治理行為和綠色治理質(zhì)量等。同時(shí)，其按照“治理所處環(huán)境-誰來治理-治理什么-如何治理-治理效果如何-治理所處環(huán)境”的邏輯構(gòu)成“治理環(huán)境-治理主體-治理客體-治理行為-治理質(zhì)量”這一要素體系。況且，這些要素又可看作是由其次級(jí)要素構(gòu)成的要素體系。對(duì)上述縣級(jí)政府綠色治理體系的構(gòu)成要素進(jìn)行歸納概括，我們可繪制具有可視性的“縣級(jí)政府綠色治理體系構(gòu)成要素圖”（圖1）。

一是縣級(jí)政府綠色治理環(huán)境。縣級(jí)政府綠色治理的環(huán)境要素對(duì)“治理所處環(huán)境”給予回應(yīng)，具體包括縣域經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境、文化環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，決定了綠色治理可能面臨的問題、需要達(dá)成的目標(biāo)和可獲得的資源支撐。這些要素在對(duì)綠色治理效果產(chǎn)生影響的同時(shí)，后者又轉(zhuǎn)化為新一輪綠色治理所面臨的環(huán)境要素。因此，縣級(jí)政府綠色治理環(huán)境可看作縣級(jí)政府綠色治理的內(nèi)部環(huán)境，除此之外還存在諸如周邊縣域環(huán)境、市域環(huán)境、省域環(huán)境、國(guó)家環(huán)境乃至國(guó)際環(huán)境等外部環(huán)境。

二是縣級(jí)政府綠色治理主體。縣級(jí)政府綠色治理的主體要素對(duì)“誰來治理”給予回應(yīng)，既包含多元治理主體，也包含其應(yīng)履行的職能。在縣級(jí)綠色治理共同體中，除縣級(jí)黨委政府這一重要治理主體外，還包括縣域的企事業(yè)單位、非政府組織以及公眾等治理主體。其中，縣級(jí)黨委處于領(lǐng)導(dǎo)地位，履行領(lǐng)導(dǎo)職能；縣級(jí)人民政府處于執(zhí)行地位，履行行政職能；縣級(jí)人大、政協(xié)、企事業(yè)單位、非政府組織和公眾作為重要參與主體，履行參與職能。

三是縣級(jí)政府綠色治理客體。縣級(jí)政府綠色治理的客體要素對(duì)“治理什么”給予回應(yīng)。它涉及兩個(gè)方面，一是縣級(jí)政府內(nèi)部綠色治理，主要指針對(duì)政府自身的綠色政府構(gòu)建；二是按照綠色治理要求，縣級(jí)政府與其他治理主體如何合作共治縣域公共事務(wù)。

四是縣級(jí)政府綠色治理行為。縣級(jí)政府綠色治理的行為要素對(duì)“如何治理”給予回應(yīng)，它由縣級(jí)政府綠色治理目標(biāo)、治理制度、治理資源、治理工具和治理機(jī)制等次級(jí)要素構(gòu)成。同時(shí)，這些次級(jí)構(gòu)成要素可以看作子體系，它們由進(jìn)一步細(xì)化的要素構(gòu)成，如縣級(jí)政府綠色治理目標(biāo)就包含了綠色經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、政治目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)、文化目標(biāo)以及生態(tài)目標(biāo)等。再如，縣級(jí)政府綠色治理制度包含綠色治理法律、治理規(guī)章、治理風(fēng)俗習(xí)慣等。縣級(jí)政府綠色治理資源包含綠色權(quán)力資源、物力資源、財(cái)力資源、人力資源和信息資源等。縣級(jí)政府綠色治理工具包含綠色治理平臺(tái)、治理技術(shù)、治理手段、治理政策等。縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制包含綠色規(guī)劃?rùn)C(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、組織機(jī)制、服務(wù)機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、控制機(jī)制、反饋機(jī)制、安全機(jī)制和保障機(jī)制等。

五是縣級(jí)政府綠色治理質(zhì)量。縣級(jí)政府綠色治理的質(zhì)量要素對(duì)“治理效果如何”給予回應(yīng)。它具體包括兩方面，一是設(shè)計(jì)可衡量縣級(jí)政府綠色治理效果的質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；二是通過評(píng)估主體的多元參與，確保評(píng)估過程的嚴(yán)謹(jǐn)性、評(píng)估反饋的及時(shí)性、應(yīng)對(duì)方案的科學(xué)性，從而有效運(yùn)作縣級(jí)政府綠色治理質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

三、縣級(jí)政府綠色治理體系的運(yùn)行

作為反映動(dòng)態(tài)變化狀況的一個(gè)基本概念，運(yùn)行（operation）已在社會(huì)科學(xué)各學(xué)科中得到廣泛使用。〔19〕“縣”作為我國(guó)歷史最為悠久的政府治理單位，已積累了深厚的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)條件和治理經(jīng)驗(yàn)，為縣級(jí)政府綠色治理體系運(yùn)行奠定了基礎(chǔ)。進(jìn)入新時(shí)代后，縣級(jí)政府綠色治理體系運(yùn)行的動(dòng)力、方向、邏輯、機(jī)制和質(zhì)量等出現(xiàn)新變化。

（一） 縣級(jí)政府綠色治理體系的運(yùn)行動(dòng)力

從動(dòng)力來源看，推動(dòng)縣級(jí)政府綠色治理體系運(yùn)行的動(dòng)力包括外部動(dòng)力和內(nèi)部動(dòng)力。

一是縣級(jí)政府綠色治理體系的外部動(dòng)力。縣級(jí)政府綠色治理體系運(yùn)行的外部動(dòng)力主要源自現(xiàn)代化的新挑戰(zhàn)、新的矛盾變化以及縣際競(jìng)爭(zhēng)。首先，我國(guó)已進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程，這對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了新要求。縣級(jí)政府治理體系作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，同樣面臨進(jìn)一步提升現(xiàn)代化水平的挑戰(zhàn)。其次，我國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。〔20〕新的矛盾凸顯了發(fā)展中的不平衡和不充分，而除去地域等限制因素，發(fā)展中的不平衡和不充分更多是由政府治理方面的問題所致。由此，政府治理需要通過綠色轉(zhuǎn)型來回應(yīng)和解決新矛盾，通過政府綠色治理體系的有效運(yùn)行來化解發(fā)展不平衡不充分的桎梏。最后，“競(jìng)爭(zhēng)是橫向府際關(guān)系的常態(tài)”〔21〕，縣級(jí)政府之間往往會(huì)為爭(zhēng)奪優(yōu)質(zhì)資源不斷進(jìn)行激烈競(jìng)爭(zhēng)。遵循新的發(fā)展理念，縣級(jí)政府必須全面深化改革，優(yōu)化縣級(jí)政府治理體系，在確保其良性運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)，不斷提高治理質(zhì)量。endprint

二是縣級(jí)政府綠色治理體系運(yùn)行的內(nèi)部動(dòng)力。從系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)看，縣級(jí)政府綠色治理體系運(yùn)行的內(nèi)部動(dòng)力主要源于其自身結(jié)構(gòu)與功能。一方面，在綠色治理格局中，目前已建構(gòu)起黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的縣級(jí)政府綠色治理共同體。多元治理主體之間的角色定位與職能分工，構(gòu)成縣級(jí)政府綠色治理體系運(yùn)行的基本結(jié)構(gòu)，而治理主體間的利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)和資源共享則不斷促進(jìn)治理體系內(nèi)部的良性互動(dòng)。另一方面，縣級(jí)政府綠色治理體系，不僅需要維系縣級(jí)政府合法性，而且需要滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求。縣級(jí)政府綠色治理體系的運(yùn)行是動(dòng)態(tài)的，在適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境變化時(shí)，自我調(diào)適并持續(xù)發(fā)展。隨著人民美好生活需要日益增長(zhǎng)，如政府不能有效滿足人民的利益訴求，政府合法性危機(jī)就不可避免。艾什比的“必要多樣性定律”認(rèn)為，“只有多樣性可以摧毀多樣性”（only variety can destroy variety）〔22〕。據(jù)此，在面臨復(fù)雜環(huán)境時(shí)，縣級(jí)政府綠色治理體系要保持活力就需具備必要的、多樣的功能，即通過縣級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)等方面的多樣性功能吸納人民美好生活需要的多樣性，真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）縣級(jí)政府綠色治理體系的運(yùn)行方向

縣級(jí)政府綠色治理體系的運(yùn)行具有方向性。從宏觀上看，縣級(jí)政府綠色治理體系的運(yùn)行必然邁向治理體系和治理能力的現(xiàn)代化；從中觀上看，縣級(jí)政府綠色治理體系運(yùn)行遵循“輸入—轉(zhuǎn)化—輸出”的運(yùn)行方向；從微觀上看，縣級(jí)政府綠色治理體系的微觀要素相互間互動(dòng)運(yùn)行。

一是縣級(jí)政府綠色治理體系運(yùn)行的宏觀方向。現(xiàn)代化本質(zhì)上是國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化〔23〕，縣級(jí)政府綠色治理體系的運(yùn)行必然邁向治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。在全面深化改革和推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)指引下，縣級(jí)政府綠色治理體系的構(gòu)建與運(yùn)行都應(yīng)向著“第五個(gè)現(xiàn)代化”邁進(jìn)。與此同時(shí)，堅(jiān)持馬克思主義的政治立場(chǎng)、人民立場(chǎng)和科學(xué)立場(chǎng)是確保縣級(jí)政府綠色治理體系運(yùn)行始終朝著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的正確方向的根本。〔24〕現(xiàn)代化是涉及人類生活方方面面深刻變化的歷史過程，必須在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面同時(shí)開展才能夠取得理想成效。〔25〕所以，縣級(jí)政府綠色治理體系的運(yùn)行需兼顧經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)等多重目標(biāo)，并將人的現(xiàn)代化作為縣級(jí)政府綠色治理體系現(xiàn)代化的核心與基礎(chǔ)。

二是縣級(jí)政府綠色治理體系運(yùn)行的中觀方向。作為一個(gè)治理共同體，縣級(jí)政府綠色治理體系可獨(dú)立與外界環(huán)境發(fā)生物質(zhì)、信息和能量交換，其運(yùn)行過程在一定程度上可簡(jiǎn)化為“輸入→轉(zhuǎn)換→輸出”的動(dòng)態(tài)過程。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)。”〔26〕縣級(jí)政府綠色治理體系以其多元性、靈活性，可從容應(yīng)對(duì)我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化與人民群眾需求的多樣性、層次性，更好地滿足人民群眾對(duì)美好生活的追求。

三是縣級(jí)政府綠色治理體系運(yùn)行的微觀方向。除宏觀、中觀上的運(yùn)行方向外，縣級(jí)政府綠色治理體系運(yùn)行還存在復(fù)雜的微觀運(yùn)行方向。一方面，鑒于不同的治理問題，縣級(jí)政府綠色治理主體的互動(dòng)對(duì)象、互動(dòng)模式和互動(dòng)頻次不同。因而從時(shí)間截面上看，縣級(jí)政府綠色治理主體呈現(xiàn)復(fù)雜的多向度互動(dòng)。另一方面，基于縣級(jí)政府綠色治理主體互動(dòng)的差異，信息流、知識(shí)流、資金流和能量流等微觀要素呈現(xiàn)出不同的向度和強(qiáng)度，并在綠色治理體系框架內(nèi)形成循環(huán)網(wǎng)絡(luò)。

（三）縣級(jí)政府綠色治理體系的運(yùn)行邏輯

無論是縣級(jí)政府綠色治理體系與外部環(huán)境之間的互動(dòng)，還是其內(nèi)部各要素之間的互動(dòng)，都遵循一定的運(yùn)行邏輯。

一是基于政治的權(quán)力運(yùn)行邏輯。縣級(jí)政府綠色治理本質(zhì)上是一種政治行為，而促使其運(yùn)轉(zhuǎn)的根本要素是政治權(quán)力。因而，縣級(jí)政府綠色治理體系運(yùn)行的首要邏輯是基于政治的權(quán)力運(yùn)行邏輯，它闡釋了權(quán)力在縣級(jí)政府綠色治理體系中的運(yùn)行軌跡。權(quán)力合法性是權(quán)力運(yùn)行的邏輯起點(diǎn)，不具備合法性的權(quán)力得不到法律的支持與維護(hù)，也得不到多元綠色治理主體的認(rèn)同。基于合法性基礎(chǔ)，權(quán)力運(yùn)行向度遵循著多維邏輯。在縣級(jí)政府綠色治理共同體中，雖然縣級(jí)黨委和政府發(fā)揮著核心功能，但社會(huì)協(xié)同、公眾參與也是綠色治理共同體的重要組成內(nèi)容，發(fā)揮著黨委、政府無法替代的作用。此外，縣級(jí)政府綠色治理共同體的有機(jī)運(yùn)行，必然要求政府公權(quán)力要遵循權(quán)力監(jiān)督邏輯，明確各治理主體的權(quán)力邊界。縣級(jí)人民政府依據(jù)“權(quán)力清單”、“責(zé)任清單”行使權(quán)力，以“法無授權(quán)不可為”作為實(shí)施綠色治理的運(yùn)行邏輯；而企業(yè)組織、社會(huì)組織、公民大眾遵循“負(fù)面清單”，在“法無禁止皆可為”的邏輯下參與綠色治理活動(dòng)。

二是基于共享的平等交換邏輯。我們生活在相互依存的環(huán)境中，任何機(jī)構(gòu)或個(gè)人都不可能獨(dú)自解決所有問題。為了采取有效的集體行動(dòng)實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，政府不得不依賴眾多的利益相關(guān)者交換彼此有限的資源而共享知識(shí)，并通過談判對(duì)目標(biāo)、資源配置、行動(dòng)安排等達(dá)成一致。〔27〕在縣級(jí)政府綠色治理中，不同治理主體所具有的資源不同，而特定治理目標(biāo)的達(dá)成有賴于不同主體間資源的合理配置。在多向度的權(quán)力運(yùn)行邏輯中，多元治理主體相對(duì)平等。在合理配置資源的過程中，縣級(jí)政府不能以強(qiáng)力強(qiáng)迫某一治理主體或多個(gè)治理主體無償提供其資源，而應(yīng)當(dāng)在資源共享的基礎(chǔ)上，通過相對(duì)平等的交換實(shí)現(xiàn)資源的重新整合。

三是基于網(wǎng)絡(luò)的溝通合作邏輯。政策既是縣級(jí)政府綠色治理的工具，也是縣級(jí)政府綠色治理的重要輸出。在現(xiàn)代社會(huì)，公共政策的制定與執(zhí)行越來越依賴于國(guó)家與社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)多元主體間的互動(dòng)。政府及其他治理主體在某種程度上嵌入到網(wǎng)絡(luò)之中，必須通過與其他社會(huì)團(tuán)體的合作才能達(dá)成治理的目標(biāo)。〔28〕縣級(jí)政府綠色治理主體在治理過程中基于多向度的權(quán)力運(yùn)行邏輯和共享的平等交換邏輯，構(gòu)成復(fù)雜的綠色治理網(wǎng)絡(luò)。充分溝通與合作是綠色決策的基礎(chǔ)與前提。所以，在縣域綠色治理網(wǎng)絡(luò)中，各治理主體間彼此信任，可以充分表達(dá)和維護(hù)其利益訴求。endprint

四是基于主體的理性行為邏輯。縣級(jí)政府綠色治理體系的運(yùn)行歸根結(jié)底是由個(gè)體行動(dòng)促成的，而個(gè)體行動(dòng)基于一定的理性。公共選擇理論認(rèn)為，無論是個(gè)體還是由個(gè)體構(gòu)成的組織都具有獲取個(gè)體或所在組織利益最大化的傾向。在縣級(jí)政府綠色治理體系運(yùn)行中，各治理主體都會(huì)追求自身利益最大化，而激烈的利益博弈可能導(dǎo)致縣級(jí)政府治理“綠色化”難以實(shí)施。因而，基于政治的權(quán)力運(yùn)行邏輯、共享的平等交換邏輯和網(wǎng)絡(luò)的溝通合作邏輯，多元綠色治理主體在縣級(jí)政府綠色治理體系中，應(yīng)摒棄對(duì)自身利益最大化的盲目追求和“搭便車”行為，在公共理性的引導(dǎo)下，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為目標(biāo)來規(guī)范主體行為。

（四）縣級(jí)政府綠色治理體系的運(yùn)行機(jī)制

學(xué)者們一般將機(jī)制界定為系統(tǒng)組成部分的結(jié)構(gòu)、功能及其各部分之間的相互聯(lián)系、相互作用、相互影響的關(guān)系。〔29〕縣級(jí)政府綠色治理體系的運(yùn)行機(jī)制主要指縣級(jí)政府綠色治理體系運(yùn)行中所涉及的各種要素間的相互聯(lián)系、相互制約和相互作用所形成的組合、互動(dòng)與循環(huán)。按照“輸入—互動(dòng)—調(diào)節(jié)—輸出—反饋”的運(yùn)作流程（如圖2所示），縣級(jí)政府綠色治理體系的運(yùn)行機(jī)制可看作是由輸入機(jī)制、互動(dòng)機(jī)制、調(diào)節(jié)機(jī)制、輸出機(jī)制和反饋機(jī)制構(gòu)成的機(jī)制循環(huán)譜系。

一是縣級(jí)政府綠色治理體系的輸入機(jī)制。戴維·伊斯頓（David Easton）認(rèn)為，“輸入”的內(nèi)容有兩種，分別是要求和支持。其中，“要求”主要是指社會(huì)成員的期望、利益、公眾意向、動(dòng)機(jī)等；“支持”主要是指公民個(gè)人或團(tuán)體對(duì)政治系統(tǒng)的認(rèn)同。〔30〕縣級(jí)政府綠色治理體系輸入內(nèi)容也可概括為要求與支持。“要求”主要包括人民的美好生活需要、縣域環(huán)境的壓力、縣級(jí)政府職能要求等；“支持”除多元治理主體對(duì)縣級(jí)政府的認(rèn)同外，還包括多元治理主體的能力及資源支撐等。總之，這些要求與支持主要通過正式的或非正式的參與渠道進(jìn)入縣級(jí)政府綠色治理體系的運(yùn)行過程。

二是縣級(jí)政府綠色治理體系的互動(dòng)機(jī)制。縣級(jí)政府綠色治理體系運(yùn)行的互動(dòng)機(jī)制，既包括治理體系與外部環(huán)境間的互動(dòng)，也包括其內(nèi)部各要素間的互動(dòng)。一方面，縣級(jí)政府綠色治理體系在與縣域經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)環(huán)境之間相互影響時(shí)，也受到周邊縣域、市域、省域以及國(guó)家甚至國(guó)際環(huán)境等外部環(huán)境的影響。另一方面，縣級(jí)政府綠色治理體系遵循“治理所處環(huán)境—誰來治理—治理什么—如何治理—治理效果如何—治理所處環(huán)境”的要素構(gòu)成邏輯，在權(quán)力運(yùn)行邏輯、平等交換邏輯、溝通合作邏輯以及主體理性行為邏輯下良性運(yùn)行。

三是縣級(jí)政府綠色治理體系的調(diào)節(jié)機(jī)制。縣級(jí)政府綠色治理體系運(yùn)行涉及多元治理主體的利益訴求、資源共享以及溝通合作，是非常復(fù)雜的互動(dòng)過程。在這一過程中，以縣級(jí)政府為核心的多元綠色治理主體間的互動(dòng)可能是良性的，也可能并非良性的，甚至是沖突的。因而，需要通過精神宣泄機(jī)制、精力投入和反精力投入機(jī)制、學(xué)習(xí)機(jī)制、移置機(jī)制、壓抑機(jī)制、升華機(jī)制、投射機(jī)制、攝取機(jī)制等調(diào)節(jié)機(jī)制來進(jìn)行理性調(diào)節(jié)〔31〕，以使治理主體間達(dá)成較為一致的價(jià)值認(rèn)同、利益取向和行為自覺，從而實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政府綠色治理體系的良性運(yùn)行。

四是縣級(jí)政府綠色治理體系的輸出機(jī)制。縣級(jí)政府綠色治理體系的輸出目標(biāo)是多重的、平衡的，涉及縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治清明、社會(huì)和諧、文化繁榮和良好生態(tài)的實(shí)現(xiàn)，都依賴于公共決策與政策執(zhí)行。當(dāng)輸出目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，它們又通過反饋機(jī)制轉(zhuǎn)化為下一階段縣級(jí)政府綠色治理體系所依賴的環(huán)境要素，從而實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政府綠色治理體系運(yùn)行的良性循環(huán)。

五是縣級(jí)政府綠色治理體系的反饋機(jī)制。縣級(jí)政府綠色治理體系的反饋機(jī)制是治理體系良性循環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)的重要機(jī)制設(shè)計(jì)。一方面，它將縣級(jí)政府綠色治理體系的輸出納入縣級(jí)政府綠色治理的環(huán)境體系，從而開啟縣級(jí)政府綠色治理體系下一階段的運(yùn)行；另一方面，及時(shí)向治理主體提供信息反饋，以便及時(shí)修正治理行為，確保治理目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

圖2 縣級(jí)政府綠色治理體系運(yùn)行模型

（五）縣級(jí)政府綠色治理體系的運(yùn)行質(zhì)量

隨著社會(huì)發(fā)展進(jìn)步，質(zhì)量的作用和價(jià)值日益得到關(guān)注，質(zhì)量概念的內(nèi)涵和外延也在不斷豐富和拓展，其適用范圍逐漸從企業(yè)產(chǎn)品擴(kuò)展至經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、科技、軍事和生態(tài)等領(lǐng)域。在黨的十九大報(bào)告中鮮明地提出“質(zhì)量強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略。而質(zhì)量強(qiáng)國(guó)的實(shí)現(xiàn)，不僅需要產(chǎn)品質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和發(fā)展質(zhì)量，更有賴于政府的治理質(zhì)量。因此，縣級(jí)政府綠色治理既離不開治理體系的科學(xué)構(gòu)建，更離不開治理體系的高質(zhì)量運(yùn)行。

一是縣級(jí)政府綠色治理體系要依法運(yùn)行。在現(xiàn)代社會(huì)，治理質(zhì)量必須要靠法治保障。依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方式，科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法是厲行法治的基本要求。要保證縣級(jí)政府綠色治理質(zhì)量，就要建立健全的縣級(jí)政府綠色治理法律制度體系，明確各治理主體的權(quán)利義務(wù)，規(guī)范縣級(jí)政府綠色治理體系運(yùn)行程序，為縣級(jí)政府綠色治理體系依法運(yùn)行提供法律依據(jù)，并對(duì)違法行為依法處置。

二是構(gòu)建縣級(jí)政府綠色治理體系運(yùn)行的評(píng)價(jià)指標(biāo)。縣級(jí)政府綠色治理體系運(yùn)行評(píng)價(jià)指標(biāo)主要包括過程評(píng)價(jià)和結(jié)果評(píng)價(jià)兩個(gè)維度。前者主要側(cè)重于對(duì)治理體系運(yùn)行過程的民主性、認(rèn)同性、公正性和高效性等特性的評(píng)價(jià)。后者側(cè)重于客觀性與主觀性相結(jié)合的綜合評(píng)價(jià)。其中，客觀性指標(biāo)主要用于測(cè)量縣域“經(jīng)濟(jì)—政治—文化—社會(huì)—生態(tài)”目標(biāo)是否均衡實(shí)現(xiàn)，而主觀性指標(biāo)主要用于測(cè)量縣域公眾的安全感、獲得感與幸福感等。

結(jié)語

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。作為地方政府對(duì)時(shí)代發(fā)展與社會(huì)主要矛盾變化的必然回應(yīng)與現(xiàn)實(shí)選擇，縣級(jí)政府綠色治理是地方政府治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)要求。而在以綠色治理推進(jìn)縣級(jí)治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，縣級(jí)政府綠色治理體系的構(gòu)建及運(yùn)行是實(shí)現(xiàn)綠色治理的關(guān)鍵點(diǎn)與突破口。縣級(jí)政府綠色治理體系既是靜態(tài)的，也是動(dòng)態(tài)的，靜態(tài)強(qiáng)調(diào)其體系框架，而動(dòng)態(tài)側(cè)重其實(shí)際運(yùn)行。進(jìn)入新時(shí)代，縣級(jí)政府綠色治理體系在內(nèi)外動(dòng)力作用下，從宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面，遵循政治的權(quán)力運(yùn)行邏輯、共享的平等交換邏輯、網(wǎng)絡(luò)的溝通合作邏輯以及治理主體的理性行為邏輯，通過輸入機(jī)制、互動(dòng)機(jī)制、調(diào)節(jié)機(jī)制、輸出機(jī)制和反饋機(jī)制來提高其運(yùn)行質(zhì)量并實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)作。縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制譜系的建構(gòu)，既有賴于縣級(jí)政府綠色治理體系運(yùn)行機(jī)制的完善，更離不開綠色治理體系運(yùn)行質(zhì)量測(cè)評(píng)指標(biāo)的建構(gòu)。endprint

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（責(zé)任編輯：陳果）endprint