PPP打響規范“攻堅戰” 打造精品成出路

張利娟

2017年年底，財政部、國家發改委以及國資委等相繼出爐關于規范PPP項目的新規，打響了PPP規范發展的“攻堅戰”。

自2013年年底財政部提出推動政府和社會資本合作（PPP）以來，該市場一直高速發展。相關統計數據顯示，到2017年9月末，全國各地政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺中的入庫項目合計14，220個，累計投資額17.8萬億元。

PPP項目快速發展的同時，行業亂象也不斷涌現。2017年年底，財政部、國家發改委以及國資委等相繼出爐關于規范PPP項目的新規，打響了PPP規范發展的“攻堅戰”。

虛火太旺需深思

2017年11月16日，財政部發布的《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》中提到，2018年3月31日為各省級財政部門清理PPP項目的時間點。隨后，財政部有關負責人在對通知進行解釋中指出，通知旨在糾正當前PPP項目實施過程中出現的走偏、變異問題，進一步提高入庫項目質量和信息公開有效性，更好地接受社會監督。

在財政部發布規范PPP通知后，國家發改委和國資委也陸續發布有關PPP方面的政策。2017年11月17日，國資委印發《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》，對央企PPP業務規模從嚴設定上限，以防止杠桿率過高，并明確提出對PPP業務重大決策實施終身責任追究制度。11月30日，《國家發展改革委關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導意見》出爐，鼓勵民間資本規范有序參與基礎設施項目建設。

“政策接連出臺的原因是PPP項目發展背后虛火太旺。”國家發改委、財政部PPP專家庫雙庫專家，山西省萬方建設工程項目管理咨詢有限公司副經理連國棟坦言，“市場起起落落本是常態，但是大起大落對行業還是會造成比較大的傷害。2017年上半年，PPP市場虛火太重，亟需規范，以防止泛化和異化。”

連國棟指出，PPP本來只是提供公共基礎設施建設和公共服務的一種形式，但部分地方政府不恰當地使用PPP，對風險管控有所忽視，導致PPP變成一個筐，什么樣的項目都往里面裝，不合規的項目急劇增加。

據了解，PPP前期決策本應該慎重，應做好分析論證，把政府的有限資金應用到刀刃上。但由于有些政府急于上項目，決策甚是粗糙和草率，如某地甚至制定了PPP項目操作落地不超過4個月的規定，最終導致項目質量不高。

連國棟告訴本刊記者，過度的金融杠桿和風險分配不合理，對風險考慮不足，也為PPP市場帶來了不小的隱憂。央企和國企在PPP市場狂飆突進，但限于資產負債率等管理要求，大量采用金融工具出表，但融入資金很難與PPP項目的時間周期相匹配，如遇有金融政策調整將會出現較大的風險。

和連國棟看法相似，中建政研項目總監李艷艷指出，有些地方PPP泛濫，致使PPP支出嚴重超出10%的紅線，給未來地方政府財政帶來債務風險隱患。為了使財政承受能力論證通過，有的地方政府采用單項目占一般公共預算支出比例的做法。這可能導致政府未來支付違約風險。

同時，信息公開不夠及時也是PPP市場發展中存在的問題。實踐中很多PPP項目未能按時入庫接受監督，有的甚至采購已結束，合同已簽署，尚未入庫。

民間資本新機遇？

從內容看，《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》和《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》基調一致，都是為規范PPP項目運作，加強PPP領域風險管控。而《關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導意見》（簡稱《意見》）旨在補齊PPP項目中民間資本份額不足、民營企業參與度不夠的短板。

“在前期PPP市場中，央企和國企大約占了PPP總投資的81%。《意見》符合近年來一貫的政策導向，對民營企業來講是一個切入PPP市場的機遇。但民營企業參與PPP項目尚需解決幾個主要的問題。”連國棟說。

在連國棟看來，民營企業參與PPP項目一要解決民企融資難、融資貴的問題。目前，金融機構還是比較傾向于央企和國企，民營融資瓶頸的存在，造成了民營企業在PPP市場上的競爭劣勢，能夠出臺融資方面的優惠政策，才是真正地促進民營企業進入PPP市場。二是加強政府契約精神，解決民營企業后顧之憂。當下，由于PPP項目合作期較長，政府容易出現新官不理舊賬等現象，因此加大誠信社會建設，才能提高民企參與PPP項目的積極性。三是加快解除市場準入限制，為民營企業進入公用市場等領域創造條件。

中建政研項目經理王迎則認為，未來的PPP市場還將是以國企、央企為主。之所以專門發文鼓勵民間資本參與PPP項目，主要是由于在近幾年的發展過程中，民間資本參與度較低。究其原因，一方面與民間資本對長期合作中政府誠信守約行為存在擔憂，另一方面對與政府合作中因地位不對等可能引致的利益侵蝕所形成的擔憂，以及受PPP項目本身周期長、回報率低等諸多因素影響。

關于PPP市場發展，王迎說，未來總量上會保持基本穩定；在領域上，預計將圍繞城鎮化質量的提升；從各部發文來看，央企與地方國企和民企的合作將日漸增多。

分類施策不容忽視

《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》為PPP項目規范運作劃出8條紅線，嚴防PPP異化為新的融資平臺，推動PPP回歸公共服務創新供給機制本源。

按《通知》要求，各省級財政部門應于2018年3月31日前完成本地區項目管理庫集中清理工作，并確保整改到位。對此，連國棟表示，在目前情況下，對于PPP項目的清庫工作還是應該慎重，分類施策，做到有保有壓，管控適度，避免對市場造成大的損失和傷害。

在連國棟看來，對于已經進入實施階段的項目，應該嚴格區分，是否可以實行合同再談判的機制，盡量做到依法合規，但是預計強制退庫的可能性不是很大，因為如果真的退庫，后續一連串的風險事件將會出現，比如金融機構、社會資本的，出現工程爛尾的，這樣各參與方都將難以承受。對新入庫的項目或是已入庫項目，但尚未進入執行階段的項目，還應嚴格按照入庫標準，做好項目篩選，防止打著PPP的名義行融資之實。

記者注意到，在清理項目庫的同時，積極鼓勵支持好的、規范運作的項目，亦成為財政部政策施力的方向。

“我們正在研究提高獎補力度，重點落實精準扶貧任務目標，對連片貧困區公共服務、基礎設施PPP項目給予更多的傾斜。”財政部金融司司長王毅在2017第三屆中國PPP融資論壇上表示。

據了解，在對PPP規范管理的同時，相關部門和企業也在積極探索契合當前管理體制的PPP發展路徑。尤其是最近一個時期，隨著國家對PPP監管政策的不斷調整收緊，針對特定領域更合規范且更加精準的PPP推廣模式加速成型。業內專家建議，應樹立PPP項目的精品意識，多開發高質量的PPP項目。endprint