地方政府“土地財政”的現(xiàn)狀、成因和治理

劉文志 赤峰市元寶山區(qū)財政局

我國自從改革開放以來，在大理促進(jìn)城市化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，為了能夠促使土地的供需與城市建設(shè)和發(fā)展之間相適應(yīng)，黨和國家政府積極主張地方政府在城市擴(kuò)張中所扮演的角色，提升地方政府在土地財政管理中的作用。這也就意味著在土地擴(kuò)張中，地方政府在土地財政中起著非常重要的作用。土地財政管理工作主要指的是政府在針對土地所實施的一系列管理活動中，通過土地所獲得的經(jīng)濟(jì)收益，主要包括稅費、土地出讓金、土地融資三個方面，這些資金的組成同時也是地方政府財政收入的重要組成部分，大量的地方政府將這部分財政應(yīng)用于城市建設(shè)所應(yīng)用的資金費用、城市擴(kuò)張而使用的資金等方面。在這一過程中，雖然在一定程度上規(guī)范了土地財政的管理，提升了地方政府財政收入，但是也給地方政府進(jìn)行土地財政管理帶來了諸多的挑戰(zhàn)和困難，導(dǎo)致土地財政管理存在很多問題。在針對城市化不斷擴(kuò)建的當(dāng)下，土地資源作為國家和社會持續(xù)性發(fā)展的戰(zhàn)略性資源，切實需要認(rèn)識到當(dāng)前地方政府土地財政管理存在的問題，以此從實際出發(fā)，提出相對應(yīng)的改進(jìn)策略，從而能夠整體上為促進(jìn)土地經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮重要的促進(jìn)作用。

一、地方政府“土地財政”的現(xiàn)狀分析

“土地財政” 在當(dāng)前的研究中，主要是通過土地運營而給地方政府帶來的經(jīng)濟(jì)收入，一般而言主要是從土地出讓金、土地建設(shè)尤其是房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的相關(guān)稅費收入以及土地作為抵押獲取債務(wù)收入三個方面。

（一）土地出讓金

地方政府針對土地財政進(jìn)行經(jīng)營管理的過程中，出讓金作為主要的收益方式主要是基于政府本身作為國有土地所有者，在土地特定的使用期限內(nèi)擁有將土地使用權(quán)出讓給土地使用者的權(quán)利，并且可以在出讓期間向使用者收取一定的條款。在基于這一性質(zhì)下，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的過程中，土地跟隨市場化、社會化的發(fā)展發(fā)生了重大的變化，土地需要跟隨市場需求的變化而發(fā)生價格的變化。而在土地的出讓應(yīng)用中，通過公益性用地和工業(yè)用地兩個部分，政府通過招標(biāo)、租賃等方式出讓土地，從中獲得土地直接或間接的經(jīng)營收入。基于以上分析，當(dāng)前地方政府在土地運營中，如果存在大量的經(jīng)營性土地，給政府帶來了較大的經(jīng)濟(jì)收入，這樣政府則會處于利益的最大化考慮，將大量的土地進(jìn)行招拍掛方式，以此造成后備儲存土地數(shù)量減少。其次，政府本身在土地的征集和利用上存在著嚴(yán)重的壟斷現(xiàn)象，雖然政府可以大量的應(yīng)用價格剪刀差的方式，但是不可避免在剪刀差不斷擴(kuò)大的同時，導(dǎo)致政府盲目城市建設(shè)規(guī)模和建設(shè)政績工程、形象工程，以此整體上造成土地整體收入增加，成為地方政府的“第二財政”，但是不可避免存在大量潛藏的問題。

（二）建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)增加地方政府稅費

地方政府在對土地進(jìn)行經(jīng)營管理中，建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)帶來了巨額的稅費收入。主要包括營業(yè)稅、城建稅、教育費附加、企業(yè)所得稅、個人所得稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、印花稅、耕地占用稅和契稅等，多類型的稅種相互疊加整體上提升了土地經(jīng)營收入。而且當(dāng)前大量城市在進(jìn)行舊城拆遷和城中村改造等活動中，同樣也會導(dǎo)致稅費的增加。此外，建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)行政收費也是最為主要的，主要包括土地部門的收費和財政部門的收費以及其他部門的收費。就當(dāng)前而言，費用的收取比較雜亂，透明度低，要想真正查清是非常困難的。

（三）土地作為抵押獲得借債收入

當(dāng)前，我國大量的地方政府通過成立“土地儲備中心”，將土地為抵押獲得銀行信貸支持，以此為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者進(jìn)行舊城改造等發(fā)揮重要的促進(jìn)作用。在長期的發(fā)展過程中，“土地儲備”已經(jīng)成為了地方政府經(jīng)營土地、財政收入的重要來源。如果一旦地方政府將土地作為抵押獲得銀行貸款，那么在一定的時間段內(nèi)其將會出現(xiàn)升值的現(xiàn)象，同時也可以作為補(bǔ)償費支出，以增加儲備土地；尤其是在政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，作為抵押能夠獲得大量的收益。基于以上發(fā)展，當(dāng)前地方政府不斷增加土地收儲力度，并且積極通過市場招拍掛方式進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)讓，但是同樣容易造成土地資源閑置的現(xiàn)象。

二、地方政府“土地財政”形成的成因分析

（一）當(dāng)下財政體制存在的問題

當(dāng)前，地方政府所形成的財政體制促使地方財政在制度規(guī)定內(nèi)無法獲得足夠的財政收入。這也需要追溯到1994年分稅制的過程中，分稅制導(dǎo)致地方城府初次分配財政的力度降低，造成地方政府財政收入出現(xiàn)了缺口，尤其是在財政支付轉(zhuǎn)移中存在很大的困難。整體上而言，分稅制導(dǎo)致地方政府如果依靠正式財政收入和上級政府的轉(zhuǎn)移支付不能夠滿足地方政府財政支出需求，那么地方政府紛紛通過土地增加自身的非正式財政收入，以此也就導(dǎo)致了土地財政大量非正常現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（二）現(xiàn)行土地制度的缺陷

土地財政的運行需要政府針對土地資源進(jìn)行合理配置，這也就需要在健全的土地制度內(nèi)進(jìn)行。當(dāng)前，我國土地制度實行 國家所有和集體所有的二元土地所有制兩種制度。國家相關(guān)法律規(guī)定，國家如果按照社會公共利益需要并依照法定程序，在作出適當(dāng)補(bǔ)償?shù)那闆r下可將集體土地征為國有。這樣就規(guī)定了地方政府同時享有征地決定權(quán)和補(bǔ)償決定權(quán)。也就導(dǎo)致了地方政府對土地征用權(quán)的無線擴(kuò)大，但是卻導(dǎo)致了集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民則處于完全的弱勢地位。

（三）土地收益現(xiàn)有分配機(jī)制不合理

土地收益分配機(jī)制主要是中央政府不會參與到地方財政收益的分噢誒中，而且農(nóng)民等弱勢群體占用的份額也是非常低的，基本上都是地方政府獲得收益，這也就大大刺激了地方政府土地財政運營管理的信心。且，地方政府在針對土地財政管理中，可以大量透支，大大刺激了地方政府的政績，促使許多地方政府開始熱衷賣地，大量形象工程和政績工程出現(xiàn)，造成了土地資源的閑置和浪費。

三、地方政府土地財政治理分析

（一）健全土地制度

地方政府在土地財政發(fā)展中，應(yīng)明確認(rèn)識到土地財政具有不可持續(xù)性，容易引發(fā)各類風(fēng)險而且對社會穩(wěn)定也存在著大量潛在的問題。地方政府必須從肩負(fù)維護(hù)社會和諧和土地實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的角度，正確應(yīng)對土地財政，合理經(jīng)營，獲得可控制范圍內(nèi)的土地經(jīng)營收入，彌補(bǔ)財政收入存在的不足。

（二）不斷完善財政體制

財政體制的完善必須重點強(qiáng)化地方政府在預(yù)算內(nèi)獲得履行事權(quán)所需要的財權(quán)。在可控制的范圍內(nèi)，適當(dāng)擴(kuò)大地方政府的稅權(quán)，并且為了保證法律規(guī)定范圍內(nèi)進(jìn)行，需要促使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會活動尤其是影響力大的稅種或稅基流動性弱的稅種交由地方立法機(jī)關(guān)立法征收。以此能夠在不斷提升地方政府財政管理力度的層面上，促使地方政府財政管理力度提升。

（三）土地增值收益分配機(jī)制完善

改變當(dāng)前土地財政分配格局，必須從根本上打破地方政府壟斷市場的做法，真正吸納農(nóng)民在利益分配中的地位。如，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接流轉(zhuǎn)，改變以往政府征地后供地的現(xiàn)象，農(nóng)民作為直接經(jīng)營者參與土地供給。地方政府需要權(quán)衡國家政府、農(nóng)民等利益相關(guān)者在利益分配中的角色，共享社會發(fā)展的利益。

小結(jié)：綜上所述，地方政府“土地財政”管理由于土地轉(zhuǎn)讓金、建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)增加地方政府稅費、土地作為抵押獲得借債收入三個方面踐行土地財政，針對制度和地方政府方面造成原因分析基礎(chǔ)上，需要從健全土地制度、完善財政體制以及完善土地收益增值分配機(jī)制等方面整體上提升堤防政府土地財政適度化管理水平。