合理規制政府信息公開申請權濫用的對策研究＊
——以寧波市為例

□吳培力張鑫賀翔

推進政府信息公開的必要性

政府信息公開制度的引入是行政權力運行方式的根本轉型,而非管理手段的簡單工具意義創新,權力運行將藉此由暗箱操作走向透明。政府因保密而營造的權威將因公開而被削弱，公民則因占有更多的信息對公共事務獲得更大的話語權。早在1914年，美國法官Brandeis就說過：陽光被認為是最好的消毒劑；燈光是最有效的警察。政府信息公開給政府帶來的首要價值在于促使政府的決策和服務更加開放、透明。

（一）加強政府信息公開是打造陽光政府的有力舉措

從2008年《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）的頒布實施以來，我國政府在提高政府服務能力、信息公開、資源共享和利用方面發布了一系列信息公開方面的政策和建議，不但加大了政府信息資源公開和利用的力度，而且也為建設透明政府奠定了法律基礎。

以寧波為例，分析了政府信息公開行政爭議案件的特點，指出了當前政府信息公開申請權濫用的原因。在借鑒國外規制政府信息公開申請權濫用經驗基礎上，提出了合理規制政府信息公開申請權濫用的措施。

（二）加強政府信息公開是提高政府工作效能的有力保證

世界銀行調查的數據顯示，政府機構越透明，開放的數據越多，政府機構的效能也就越高。[1]政府信息公開為政府決策提供所需的基本信息支持，提高政府機構協同辦公的效率和為民辦事的效率，為政府部門開放式的服務和創新創造了良好的環境，極大地提高了政府的治理能力和公共服務能力。

寧波市政府信息公開行政爭議案件的特點

寧波在推行政府信息公開方面一直走在全國前列。據《中國政府透明度指數報告（2015）》顯示，在49個較大的市中，寧波市已連續多年在全國政府透明度排行中名列前茅。但不難發現，近年來，政府信息公開的行政案件數量呈爆炸式增長，尤其是此類案件中申請權濫用行為日益增多。這是我國近年來在推行政府信息公開制度中普遍面臨的棘手問題，尤其是一部分“頑固性”申請在提交申請時已經做好了后續起訴的準備。行政機關往往不得不投入大量人力、物力、財力回應這類“頑固性”申請，甚至還需要應對隨之而來的行政復議或行政訴訟。這種情況既耗費了大量政府資源，也違背了制定政府信息公開制度的初衷。

（一）政府信息公開案件數量增長迅速

據統計，自2012年以來，寧波市受理依申請公開政府信息6739件。其中，2012年共受理政府信息公開申請963件，涉及政府信息公開復議案件38件，行政訴訟27件。2013年，共受理政府信息公開申請914件，行政復議案件48件，行政訴訟案件16件。2014年政府信息公開申請激增至1963件，行政復議案件101件，行政訴訟案件49件。2015年，共受理依申請公開2899件，同比增長47.68%；行政復議案件162件，同比增長50%；行政訴訟案件199件，同比增長230%，首次超過行政處罰類案件，躍居第一。

（二）政府信息公開申請內容相對集中

據統計，2015年，在寧波市房屋拆遷領域的90件案件中，其中涉及政府信息公開29件，約占32.2%;截至2016年8月底，以國土資源局作為被告的案件達41件，占比超46.6%。從這些大量的政府信息公開案件的內容來看，其并不是以獲取相應的信息為目的，而是申請人試圖通過政府信息公開申請這一途徑來滿足自身利益的訴求。如：僅僅2015年一年內，胡××因對征地拆遷補償不滿，累計提起行政訴訟54件。

（三）政府信息公開申請人相對單一

據寧波市有關方面統計，截至2016年8月底，關于政府信息公開88件行政復議案件中，其中有38件為同一申請人提出，比例高達43.2%。這類申請人常常以“老戶信訪”、“情感發泄戶”為主，他們通過大量的政府信息公開申請向政府表達個人情緒甚至政治立場，一方面增加政府工作負擔，另一方面希望通過這種方式找到行政行為的漏洞。如：某機關工作者因故被開除后，分別向不同機關同時申請與其個人并無任何關系的信息公開申請近百余件。

當前政府信息公開申請權濫用的原因

（一）主動公開的范圍和頻度不夠

從全國來看，行政機關當前主動公開的意識仍較為欠缺，主動公開的信息還不夠充分，不少“含金量”高的信息并沒有真正向民眾公開，無法滿足當事人實際需求。寧波市主動公開的力度較大，相關工作一直走在全國前列，但是從整體看來仍有提高空間。與其在大量的依申請公開面前被迫一一予以公開，不如加強主動公開力度，從而化被動為主動。加強主動公開，不僅可以從根本上減輕依申請公開的壓力，而且能更為直接有效地提高政府工作透明度。

（二）申請政府信息公開的成本較低

最高院《關于審理政府信息公開案件若干問題的規定》相關條款規定，對于“三需要”并不要求原告提供證據證明，只需要其做出說明[2]。如在寧波地區的審判案例中，法院也往往以保護公眾的知情權為出發點，對行政機關以“三需要”為由拒絕提供的，經常以判決敗訴為主。這樣模糊籠統的既定條件，為越來越多的非正常申請創造了有利的條件。另一方面，導致非正常申請泛濫的原因之一在于我國現行《條例》并沒有從制度上加以規制，缺乏必要的彈性程序。面對大量非正常申請，絕大多數行政機關基本上連成本費都不收取，申請的行政復議也不收取費用，提起的行政訴訟也僅僅收取50元訴訟費。《條例》的初衷在于讓申請人低成本的獲取更多的政府信息，保障其大眾的知情權。但事實上，從法律經濟的角度看，極其低廉的收費制度，讓申請人做出行為選擇時幾乎無須考慮成本，也讓收費制度失去了其應擔負的調節和分流功能，不能將正常和非正常申請、正常起訴和非正常起訴區別開來，結果縱容了申請權濫用的情況，浪費了大量的行政資源。

（三）法定的權利救濟渠道不夠暢通

現實中，很多情況下這些非正常申請的目的在于希望在房屋拆遷、土地征收等事項上能夠獲得更多的權益。由于行政復議、行政訴訟等法定救濟渠道不夠暢通造成當事人傾向于通過信息公開申請尋求救濟。事實上，針對政府信息公開爭議問題，行政復議是一種行之有效的制度，即能夠方便、迅速地解決爭議。但其也有弱點，即只是行政系統內部的救濟，無法克服部門利益的影響，有違“任何人不能做自己的法官”的原則，當事人常常質疑其公正性。政府信息公開救濟的另一種主要方式是行政訴訟。無論從實體上還是程序上，這種司法救濟都是保障公民信息知情權的最嚴格、最有力手段。所以很多國家都把司法救濟作為政府信息權的最后救濟手段，即“司法最終原則”。但是由于存在耗時較長、成本較高等缺陷，因此救濟功能也會大大降低。面對兩種救濟途徑的執行難，公眾只好選擇通過政府信息公開這一途徑來滿足自身某些利益。

國外規制政府信息公開申請權濫用的措施

隨著政府信息公開的申請越來越多，涉及的范圍越來越廣，政府信息公開的行政成本也越來越高。各國對如何減少政府信息公開行政成本途徑進行了積極的探索。各個國家對申請權濫用管理方法有所不同，各具特色，各有千秋。

（一）實施申請公開收費制度

信息公開收費是一個棘手的問題。因為收費過高，公民獲得政府信息的成本加大，這將使得公民的知情權難以實現，而政府信息公開制度也將流于形式；但如果不收費，惡意的信息公開申請的數量必然大大增加，從而加重政府的行政負擔。[3]從當前各國政府信息公開收費機制的實踐上看，信息公開費用確定的方式基本有兩種。第一種，依法收取費用。多數國家的法律對行政費用和成本費用的問題作了詳細的規定，這些規定在立法中或法律的實施計劃或相關的法規中得以體現。如美國在《信息自由法》中對政府信息公開的收費問題作了詳細的規定。[4]澳大利亞《信息自由法》也同樣對政府信息公開的收費作了詳細的說明，并規定了具體的數字。其中第29條規定，在處理信息公開申請之前，有關行政機關須向申請人提供本機關打算收取的預算金額，也就是說申請人必須預付申請費。[5]但是這種政府信息公開收費機制目前頗受爭議，因為這樣的規定產生一個問題，申請人不論申請結果如何，也就是說申請人的申請可能最終被行政機關拒絕，然而費用卻無法退回。而且，一旦出現文件數量龐大、文件丟失、政府工作效率低下等情況出現，則申請人的花費就會增多。盡管收費的目的可能是有效遏制惡意申請擾亂行政秩序，但高昂的手續費讓很多打算申請政府信息公開的公眾望而卻步。[6]第二種，由政府機關依情況收取費用。一些國家的法律對行政費用或成本費用作了基本規定，但是，關于收費數額以及減免等方面的詳細規定則是留給行政機關的自由裁量權，比如芬蘭《政府活動公開法》中就有這項規定。但是這種收取費用制度很多時候其實極大地損傷了申請人的積極性。

（二）采取程序彈性模式

國外在處理非正常申請時，預先在程序中設置了一定的彈性，其中以美國為代表的程序中端化解模式尤為突出。從美國《信息自由法》的規定來看，對于信息公開處理的期限并未規定，這也就導致很長一段時間美國的信息公開申請積壓情況十分嚴重。因此，美國在1996年修改信息自由法中特此引入了“合并處理程序”、“多軌處理程序”、“加急處理程序”，目的在于消除申請積壓問題。但是，這種程序設置，在某種程度上而言申請處理的周期較長，大量的積壓問題并沒有很好地得以解決。

（三）實行多層次和多樣性的救濟方式

目前，大多數國家在救濟方式上設置了行政救濟和司法救濟兩大途徑。但也有少數國家在這兩者之間加設了獨立信息專員（如英國）、專門信息委員會（如日本）等有特色的救濟形式。獨立信息專員制度是一種制度創新，在實踐中發揮著積極的作用。英國的《數據保護法》中規定，“專員的工資由統一基金支付。同時收取的任何費用都必須上繳給統一基金。”這樣的規定在一定程度上能夠保證信息專員的獨立性，加強了對行政機關的監督，提供了一條節約訴訟成本的救濟途徑，也可以通過這種制度的發揮，使大量本來集中于行政機關和司法機關的有關侵害公民知情權的案件，在進入之前得以解決，大大節約了成本，提高了效率。專門信息委員會，不像復議機關那樣分散，人員不但有專家，還有若干的政府部門，實質上是集合了專家和政府官員的優勢，對申請的信息審查更為科學和嚴格，出來的結論更具有準確性。因此，從某種程度上講它能夠克服行政復議機關和被申請信息的直接或間接聯系的弊端，克服部門利益的驅動，平衡各方利益。

合理規制政府信息公開申請權濫用的對策

（一）擴大主動公開范圍，從源頭上減少非正常申請

我國各級行政機關除按照《條例》規定的公開范圍主動公開信息外，還應對本單位受理的申請進行分析。對于那些公眾集中申請的，申請頻率高的或是關系公民切實利益的信息，只要不涉及“三秘”，政府應當將其納入主動公開的范圍，通過合適的方式予以公開。這樣既能滿足公眾對相關信息的需求，保障公民的知情權，還可以相應減少政府信息公開的壓力和成本，大大降低非正常的申請。

（二）建立階梯收費制度，用經濟手段減少非正常申請

與國外詳細規定收費標準相比,我國只是對政府信息公開收費作了籠統的規定。《條例》只規定了收費的類型，并未規定具體的收費標準。同樣，在地方各級行政機關的政府信息公開的收費條例中，大多數也只規定了收費的類型，并未對各項收費的標準做出明確的規定。因此，進一步細化關于信息公開收費的規定，對其收費的標準進行詳細規定是適當減少非正常申請的一項有力措施。筆者認為,如果公民、法人或其他組織因商業用途申請的政府信息公開，應當收取政府因公開而產生的成本費用；如果以教育、科研公共利益等提起的申請則免收費用，因為受益者為社會大眾，不應要求個體承擔費用。對于申請減免費用的，應當說明理由并出具相關證明。

（三）暢通糾紛救濟渠道,從根本上減少非正常申請

非正常申請行為的大量產生，歸根到底在于行政糾紛救濟渠道不暢。信息公開中的非正常申請現象的背后是申請人不能通過其他法定救濟途徑解決行政爭議，藉著信息公開制度的制度漏洞所產生的便利條件，通過信息公開不斷重啟行政復議、行政訴訟程序。這些申請人申請信息公開，其目的指向并不是政府信息，而是為了具體的行政爭議和利益訴求。所以，目前按照我國現有的體制要消除這種非正常現象，必須在進一步暢通權利救濟渠道上下功夫，在行政糾紛化解體系中對行政復議、訴訟和信訪制度做出合理定位，發揮各種救濟方式的優勢，并促進三者之間的協調與配合，形成多元的糾紛化解機制。如果既有法定救濟途徑能夠充分發揮救濟權利、解決糾紛的功能，信息公開非正常申請可能也就喪失了存在的必要性。當然,我們也可以借鑒國外的獨立信息專員、專門信息委員會等制度，給申請人提供更多救濟途徑。申請人可以就申請政府信息公開中存在的問題向這個委員會提起申訴，委員會將根據實際情況對政府提出建議，并督促執行。需要說明的是，強化行政復議和行政訴訟權利救濟和糾紛解決的功能，并不代表行政機關可以息事寧人，甚至“花錢買平安”，如果行政機關在信息公開訴訟中因敗訴風險而滿足原告的不正當利益訴求，可能反而刺激其變本加厲地濫用申請權和訴訟權。

（四）提高處理機制彈性,從程序上規制非正常申請

目前，《條例》對于行政機關處理程序的規定過于剛性，只籠統規定了行政機關收到申請后需要在法定期限內做出答復。如果行政機關未在法定期限內做出答復，則需面臨行政不作為的不利判決，而一旦行政機關做出答復，申請人又可申請行政復議或提起行政訴訟。對于申請人大量、反復提出的信息公開申請，法律在處理程序沒有預留一定的彈性，這些申請在程序上缺少合適的出口，導致了行政部門難以消解這類非正常申請所帶來的負面影響。國辦發〔2008〕36號文規定了對于重復申請，行政機關可以不重復答復，但是正如前文所作的分析，重復申請存在認定的困難。而且按照我市信息公開系統操作要求，對于重復申請也需要進行登記并做出答復，而對于該告知又可啟動救濟程序。筆者認為，對于申請人重復申請行為，可在處理程序上設置彈性處理方式，如對于申請人重復提出的信息公開申請，行政機關內部登記記錄在案，對申請人釋明告知即可，無須再按信息公開要求作正式答復。如對于申請人對同一事項拆分為多個信息公開申請的行為，可予以歸并答復，并對該事項所涉的可公開的政府信息一次性都向申請人提供，并說明對該事項的政府信息已全部提供，今后就該事項申請信息公開，不再受理。通過設置合理的彈性程序作為緩沖，大量、反復申請行為對于正常信息公開工作造成的沖擊將得到有效緩解。

[參考文獻]

[1]Roumeen Islaml. Do More Transparent Governments Govern Better?[R].World Bank,2003.

[2]王春業.將所有政府信息案件適用簡易程序可行性之疑問[J].北京工業大學學報（社會科學版）,2015(4)：61-66.

[3]趙璐.我國政府審計信息公開制度的完善[J].中州大學學報,2015(8)：16-18.

[4]Banisar,David.Freedom of Information around the World 2006：A Global Survey of Access to Government Information Laws,Privacy International,2006,p.28-29.

[5]王敬波.什么不能公開？——信息公開例外事項的國際比較[J].行政法學研究,2016(3)：14-31.

[6]田禾.亞洲信息法研究[J].北京：中國人民公安大學出版社，2007.