美國公立基礎教育的危機及啟示

/ 中國社會科學院美國研究所

說起美國教育，不少人首先會浮想起輕松自由的課堂氛圍、互動式的授課方式。的確，全方位地挖掘并培養學生的能力是美國教育的一大亮點，也是不少中國家長將未成年的孩子送去美國接受基礎教育的原因之一。然而，必須客觀清醒地看到：這些只是美國教育光鮮亮麗的一面，美國教育還有一些未被覺察的陰暗部分，包括公立基礎教育存在極度懸殊的教育不平等。

以美國公立高中為例，在高級住宅區域的公立學校，教學設施豪華、師資力量充沛，其教育資源令私立學校也自愧不如。但是，這樣的公立學校屬鳳毛麟角。全美兩萬多所公立高中，教育資源可與私立貴族預科學校比肩的尖子學校只有165所。而在貧困地區的公立學校，由于教育經費不足，學校不僅難以雇用到經驗豐富的教師，就連學生教材也難以做到人手一冊。在紐約市區，有些辦學經費不足的公立學校需要學生帶粉筆、廁所手紙來校。盡管美國早在殖民地時期起就致力于實現教育公平、提高公立教育的質量，公立教育的歷史已有374年，但由于美國公立教育資源分配的嚴重不均，導致貧困學生的受教育權得不到充分保障，教育不平等成為困擾美國的頑疾。

這里的根本原因有兩個。一個是制度原因，這涉及制度“頂層設計”。按照美國《聯邦憲法》，聯邦政府不負責公民的受教育權，而由各州和地方政府負責公民的受教育權。因為聯邦政府與州政府、地方政府之間，在教育行政權上沒有縱向的權力關系，所以，公民的受教育權一旦得不到保障，聯邦政府無權介入干預。另一個原因是美國教育改革的“路徑依賴”。自20世紀80年以降，美國公立教育改革的目標是使教育政策服從于效益和利潤原則，假定私營部門優于公共部門。在這一改革路線的支配下，企業家從參與教育改革最終成為教育改革的主體，而學生、教師和家長則被邊緣化。完善公立教育的目標最終轉化為淘汰公立教育，傳統公立學校不斷被關閉并被企業辦學所替代。為獲得更多的教育經費資助，官方出資、企業等運營的特許學校（charter school）將最需要幫助的學生，即那些成績不佳的、身有殘疾的、母語非英語的少數族裔弱勢學生拋出公立教育，以維系學校體面的學術測試成績和升學率。同時為節約辦學成本，特許學校傾向于減少雇用專業教師，讓接受過短期培訓的非科班出身教師或無教師資質者負責教學。在這種改革方向的支配下，美國的公立基礎教育的“公共性”和“專業性”日漸消逝，面臨解體。

公民的受教育權本是公民與政府之間的“政治關系”，而今這種關系被“經濟關系”“利潤關系”所替代，這反過來對美國制度造成了很大影響。有觀點甚至認為，現在統治著美國的已經不是民主主義，而是新自由主義的政治體現——經濟寡頭主義（corporatist）。

“頂層設計”缺陷與“改革”路徑依賴

“二戰”以來，為應對來自國際社會和國內社會的多種危機，美國聯邦政府基于完善全民福利的立場，從聯邦預算撥款和教育政策引導兩個方面，對于管轄權在地方的教育領域進行扶持，學術界通常將此扶持稱為聯邦政府的“干預”。然而，聯邦政府避重就輕的干預存在局限性，甚至是致命的。

其一是堅持教育財政的“州、學區”負責制。聯邦政府在干預教育的進程中，美國聯邦政府和州政府之間的權力關系從完全獨立劃分走逐漸向合作和共享。但是，就教育財政的支出而言，依然堅持地方負責制，即由州和學區負主責。美國公立學校的教育財政主要來自土地固定資產稅。二戰以降，聯邦政府對于教育的撥款逐漸上升，維持在整體的10%左右，而公立教育預算的90%由兩大部分組成，一部分是州政府撥給的最低限度的預算，還有一部分是地方的土地固定資產稅。其中，土地固定資產稅的份額雖然由1950年代的70%減少至2008年的45%左右，依然是兩大支柱之一。因此，在地價低廉、土地固定資產稅收較低的貧困學區，公立教育財政是長期捉襟見肘。即便學校呼吁學生家長捐款贊助學校運營，由于學生家長的經濟收入有限，能獲得的回應也是有限的。因此，在貧富差距長期存在且趨于懸殊的背景下，教育財政的“州、學區”負責制是使貧困學區陷入永久性貧困的癥結所在。

其二是鼓勵“營銷”，使商業滲透進教育的全過程。2008年全球金融危機爆發之后，地方教育預算因經濟不景氣被削減，教育預算赤字使得公立教育的運營難上加難。自2011年起，為保證學校正常運營，非公益廣告開始在費城市內的公立學校內投放，包括走廊、更衣柜以及食堂的桌面等，獲得廣告收入用于學校的正常運營。費城還在2004年試圖立法，讓拍賣學校名稱得以合法化，但未果。2013年4月，在紐約州實施的統一學術能力測試題中，出現了植入式廣告，在沒有必要出現的情況下，IBM、LEGO等企業名稱和商品名稱出現在試卷中。同年年底，費城市通過了市內公立學校校車以及學校墻面可用于非官方廣告的法案。種種無奈之舉足以表明，公立學校為獲得維持學校正常運營的最低費用，已經到了絞盡腦汁的地步。

美國聯邦政府的教育改革的路徑不是通過干預以糾正學區的教育不公平，而是通過資本干預，以造成更加全面的不公平。其實，倘若州政府的教育財政制度能夠得到修改，或聯邦政府通過財富二次分配對于貧困學區實行干預，教育資源的不均衡現象是可以得到有效控制的，居住在貧困學區的公民的受教育權也能得到保障。類似貧困等與全體國民切身利害攸關的問題，許多州政府和地方政府沒有充分的財政能力，必須在聯邦一級用財政再分配的方式加以解決。然而，自20世紀80年代里根政府起，美國聯邦政府選擇了引進“資本的力量”以“改善”貧困地區的公立教育，在新自由主義思潮中，教育被歸為個人責任，教育資源從公共財產轉化為私有財產，“我們的孩子”變成了“各家的孩子”，政府輕視教育、拒絕向未來一代投資，而放任教育領域成為資本的奶酪。作為基本人權的教育，成為個人根據自己的經濟實力在市場上購買教育的消費行為，學生及家長作為消費者成為被市場榨取的對象。

化身為投資者贏利場的公立教育

改革總是必須的，但是，問題是怎樣改，由誰來主導改革。美國教育改革暴露出來的嚴重問題在于：資本成為改革的主導力量，成為改革的唯一受益者。

今天的美國，民營化在公立教育的方方面面，考試、輔助教材、數據系統、特許學校經營等得到推進，公立教育財政成為資本饕餮的肥沃的商業土壤。美國公立基礎教育改革的主要措施是淘汰教學效果差的公立學校，大力扶植官方出資的民辦特許學校，政府在土地、融資方面提供優惠，由辦學方主導，實現管辦分離。

特許學校是投資理財的“搶手商品”。融資方以地方政府以及聯邦政府擴大特許學校政策為依據，將建設特許學校的融資稱為“高速成長、穩定、不易受到經濟左右的買賣”。建設新的特許學校的融資享受39%的稅費減免，與促進雇傭等其他租稅優惠政策組合起來，首次融資的資金在七年后將由地方政府加倍返還。由于如此高回報的買賣已經難以剎車，新奧爾良、芝加哥以及費城等大城市，距離優質地段較近的學校被以各種理由不斷關閉。

著名教育歷史學家戴安·拉維奇曾在小布什政府時期擔任美國教育部副部長，并是商業導向教育改革的倡導者。在目睹改革全面失敗之后，拉維奇以撰書和演講方式致力于揭示并反對以商業驅動教育改革。2012年，拉維奇在華盛頓舉行的全美學習機會峰會演講中指出：目前的特許學校無法改變國內教育質量懸殊的現狀。由于特許學校缺乏監管，除幾家著名的特許學校之外，大部分特許學校不僅未與傳統公立學校形成互補，反而成為受到投資人歡迎的投資項目，成為盈利性機構，成為吸金黑洞。那些特許學校并未去找出最需要幫助的學生，而是排除掉那些最需要幫助的學生，掠走那些最好的，掉隊的孩子依舊在掉隊。一部分特許學校暗地里進行入學選拔測試掠走優質生源，并對入校后考不了高分的學生進行勸退。為此，英語為非母語的少數族裔，身有殘疾的孩子自然不會中簽進入優質特許學校。在當下美國，接受優質公立教育淪為了強者的特權；而質量差的特許學校因遭遇關閉，致使大量學生面臨失學。

拉維奇直言：密西根等州的特許學校大多是趨利性的。來自公立學校的預算最終進入投資人的口袋并成為他們的利潤。在俄亥俄州、科羅拉多州、賓夕法尼亞州，虛擬特許學校為投資者帶來百萬級別的利潤，而學生們只是坐在家里電腦前聽課。虛擬的特許學校盡管沒有校舍、操場、圖書館、護士，僅有少量教師，卻獲得全額資助。一位老師管理100臺電腦，教育結果粗糙。在科羅拉多州，虛擬學院的結業率為12%，而全州的結業率則達到78%。

據報道，至2014年為止，密西根州內特許學校的65%均由營利性企業在運營。同時，特許學校的經費管理的確存在問題，所謂管辦分離，造成辦學方缺乏監督管理。有一個值得注意的、諷刺性的現象，即支持特許學校的硅谷公司總裁，都將自己的孩子送往實施華德福教育方針的史丹納高中。而史丹納高中打出了限制學生使用電腦的教學方針，老師以點燃每個小孩與生俱有的學習熱情以及學習熱情的終生保持為基本任務。然而，將智力的發展融入到一個人精神和心理發展的整個過程之中加以培育的華德福教育，終究未能在美國公立教育中獲得一席之地，而僅僅是一小部分富裕階層的特權。

反思公立教育改革的社會運動

美國的教育改革路線圖不僅改變了美國，也深深地影響了全世界。作為世界上最強大的國家，美國聯邦政府在教育領域里沒有扮演一個正面角色。1989年，聯合國通過的《兒童權利公約》，倘若美國聯邦政府及時批準該條約，所有學齡兒童的最低限度的教育權利就能在聯邦政府層面得到保障。聯合國通過的《兒童權利公約》是一部有關保障兒童權利且具有法律約束力的國際性約定，旨在為世界各國兒童創造良好的成長環境，于1990年9月2日生效。然而，繼于南蘇丹和索馬里于2015年批準了該條約之后，美國是唯一一個在條約上署名卻沒有批準該條約的國家。

作為世界上最富有的國家，作為在世界上率先發展公立教育的國家，教育問題卻深深地困擾著今天的美國。據統計，2015-16學年美國所有公立學校學生中有2.5%的學生即130萬學生是無家可歸者，有30%的學齡兒童生活在極端貧困之中。然而，受到現有法律法規的限制，美國聯邦政府不具備為公民的最低限度的教育買單的權利和義務。而在20世紀80年代以降的美國公立教育改革中，社會弱勢群體在被從政府社會安全網拋向市場之后，再度遭到市場的拋棄。弱者的受教育權的保障不僅沒有在改革中得到改善，反而在改革中被剝奪了，這無疑是對美國《獨立宣言》宣揚的“人人生而平等”的極大諷刺。

自2012年起，美國出現了參與人數最多達67萬5千人次的拒絕“考試”運動，拒絕用外在于教育的尺度——資本和市場的尺度去管理教育；2012年9月，芝加哥教師工會舉行罷工，市內公立小學、公立中學一律關閉，55%的芝加哥市民和66%的學生家長支持教師罷工；2016年10月，全國有色人種促進協會呼吁禁止建設新的特許學校后，馬薩諸塞州選民對于提高開設特許學校上限的提案，迅速予以否決。這些市民運動的興起，昭示著美國自20世紀80年代以來的教育改革路線的全盤失敗，而聯系著市民和教師團體之間的共同訴求是：恢復小班教育，增加學校資源投入，改變以資本主導的教育現狀，實現種族平等。

美國是否在經歷著不可避免的衰落？從表面上看似乎還不至于此。美國依然擁有世界上最強大的軍事工業，擁有微軟、谷歌這樣的高科技公司，美國農業在世界市場上占有巨大配額。但是，美國高企的債務和糟糕的基礎教育，卻深刻地影響著美國的未來，如果這兩個巨大危機不能得以改變，那么，美國的未來是難以預測的。當一個社會不斷出現自殺者、焦慮者或者不愿意上學的孩子，這足以說明教育的危機，折射出美國社會的深層危機。

正如米德在《上帝與黃金：英國、美國與現代世界的形成》一書所指出的：今天的美國，“他們為指標而歡呼，比如美國培養的諾貝爾獎得主的人數，這表明美國的高歌猛進；并且為一些數據擔心，國債凈額的上升或八年級學生數學測驗成績的下降，這顯示了美國前景不利的一面。”